Reformtakter og styring av skolen KS: Skoleeierprogram Akershus 1. samling: 8. – 9. oktober, 2014 Jorunn Møller Institutt for lærerutdanning og skoleforskning

Internasjonal reformforskning ”Large scale” utdanningsreformer får ofte problemer i møte med det lokale forvaltningsnivået, den enkelte skole og den enkelte lærer Institusjonalisering av reformer er en lang og komplisert prosess Hvor bærekraftig en reform er, er avhengig av hvordan ulike aktører på ulike nivåer spiller sammen i gjennomføringen av reformen (Elmore 1996, Fullan 2001, Cuban 1998, Hargreaves & Fink 2000, Datnow 2002, Klette 2002)

Metastudier av implementeringsforskning Bærekraftige systemiske reformer forutsetter gode koblinger mellom de ulike styrings- og forvaltningsnivåene Reformer og kontekster må behandles som gjensidige og avhengige av hverandre. Søkelyset må rettes mot innflytelseskanaler lokalt som ikke nødvendigvis er en del av det formelle styringssystemet Vi har gått fra å forstå implementering som en lineær prosess via å se på endring som meningsskapende prosesser til å se på utvikling av kapasitet for kontinuerlig læring og arenaer for samhandling (Spillane & Thompson 1997; Datnow 2002; Lasky, Datnow & Stringfield 2005; Anderson & Togneri 2005; Nespor 2002; Fullan 2005).

Kunnskapsløftets begrunnelse Kulturelt mangfold Endringer i arbeidslivet Underyting Sviktende grunnleggende ferdigheter Tre hovedmotiv for desentralisering av myndighet: Demokrati-, effektiviserings-, profesjonsmotivet

Sentralmakt - lokalmakt Fra nasjonal input- til nasjonal outputstyring. Fra regler og instrukser til kvalitetsindikatorer Staten skal stoppe ved kommunegrensen!

Politikk og profesjon Skape bedre balanse mellom politikk/forvaltning og pedagogisk/faglig profesjonalitet, herunder den profesjonelle skoleleder. Politikerne skal stoppe ved skoleporten!

Reformimplementeringen på skoleeiernivå Hva viste evalueringen om overgangen til mer resultatstyring? Positivt med større tilgang til resultater og data for styring av skolene. Men: Behov for økt kompetanse og kapasitet på skoleeiernivå for analyse og sammenstilling av resultater og indikatorer. Store variasjoner mellom kommuner Store kommuner har bedre forutsetninger for å nyttiggjøre seg resultater fra ulike prøver og undersøkelser som grunnlag for styring av skolene.

Reformimplementeringen på skolenivå Hva viste evalueringen om skolenes kvalitetsarbeid? Det er utviklet nye rutiner for resultatoppfølging på grunn av det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering, særlig i grunnskolen. Kollegial erfaringdeling og systematisk vurdering av egen praksis synes å være selve grunnmuren når det gjelder utvikling av kunnskap. Men: Store variasjoner mellom skoler når det gjelder hvordan informasjon om resultater brukes i skoleutvikling eller på klassenivå. Mange mangler kapasitet og kompetanse til å nyttiggjøre seg av resultatene i skolens kvalitetsarbeid. Forskjellene synes å ha sammenheng med kommunestørrelse, skoleeiers støtte og rektor som leder og pedagogisk drivkraft.

Reformimplementeringen på skolenivå Handlingsrom og myndiggjøring av profesjonen I 2011 svarer hhv. 12 % av lærerne i videregående opplæring, 16 % av lærerne på 10. trinn og 22 % av kontaktlærerne på 4. og 7. trinn at de har fått mer selvstendig beslutningsmyndighet. Vi ser konturene av et skolelederyrke som mer og mer frigjøres fra læreryrket. Dette gjelder i særlig grad videregående opplæring i mer urbane strøk hvor markedsorientering og konkurranse om elevene er et framtredende trekk. På grunn av to-nivå-modeller er mange administrative oppgaver flyttet ned til rektor. Stadig vanskeligere å finne tid til pedagogisk ledelse.

Noen suksesskriterier for gjennomføring av reformer Dialog mellom nivåene / felles forståelse / tilslutning til reformens målsettinger og virkemidler Tillit mellom aktørene på og mellom de ulike nivåene Et tydelig og gjennomgående ansvarsregime Lokalt lederskap og engasjement Politiske oppfølging og økonomiske insentiver / Kompetanseutvikling på det operative nivået

Relasjonen mellom styrings og forvaltningsnivåene Dialog og partnerskap / tilslutning til reformens målsettinger: Reformen ble godt mottatt, og etter fem år har reformen fremdeles stor oppslutning blant skoleeiere og skoleledere. Prosjektene «Bedre vurderingspraksis» og «Vurdering for læring» har bidratt til etablering av lærende nettverk mellom skoler, skoleeiere, kompetansemiljøer og nasjonale myndigheter. Kompetanseutvikling: Skolelederne er blitt prioritert. Det kan ha bidratt til å styrke rektorrollen som arbeidsgiver, men det har ikke nødvendigvis styrket lærernes autonomi som profesjonelle yrkesutøvere. Tvert imot, flere opplever en sterkere grad av hierarkisk styring. Kompetansebyggingen rettet mot lærerne har i begrenset grad vært reformrelatert, og mange lærere mener omfanget ikke har vært tilstrekkelig. Lokalt lederskap: Større lokalt skolepolitisk engasjement på grunn av tilgang til resultater. Men samtidig sterkere sentral styring gjennom mer regelstyring, tiltaksstyring og ekspertstyring. Fleksibilitet og åpenhet: Svekket i løpet av reformperioden. (Bare 41 % av kommunene og 8 av 19 fylkeskommuner mener i 2011 at reformen gir mer fleksibilitet i forhold til lokale løsninger).

«Summe-grupper»: Hvordan er det hos oss? Hva kjennetegner vår praksis? På hvilken måte ble det sørget for politisk oppfølging underveis i reformgjennomføringen? Ble økonomiske incentiver tatt i bruk? Hva er din vurdering av de pedagogiske støttefunksjonene i egen kommune? Er det lokalt i kommunen manglende tillit til lærerprofesjonens kompetanse? I hvilken grad opplever dere at reformen gir fleksibilitet i forhold til lokale løsninger?

Relasjonen mellom styrings og forvaltningsnivåene Implementeringsstrategi og et tydelig ansvarsregime Sentrale myndigheter har i stor utstrekning har lagt en hierarkisk forståelse til grunn for reformimplementeringen og sett reformimplementeringen i et “ovenfra og ned – perspektiv”. Reformen har vært forstått som et effektivt redskap for å oppnå ønskede og tilsiktede resultater. Når forventningene ikke er innfridd og resultatene har uteblitt, er det tatt nye administrative regulerende grep på sentralt nivå for å realisere reformens mål og innhold. Sterkere og tydeligere nasjonal styring har ført til klarere rolle- og ansvarsavklaring, men også til at aktørene på underliggende beslutnings- og forvaltningsnivå opplever at det lokale handlingsrommet er blitt mindre etter 5 år med reformen. Det kan se ut som om Kunnskapsløftet som styringsreform på skolenivået først og fremst har vært rektorenes reform. Reformimplementeringen synes ikke å ha prioritert arbeidet med å etablere en felles forståelse av reformen på lokalt nivå og et gjennomgående ansvarsregime.

Relasjonen mellom styrings og forvaltningsnivåene Svakheter ved valg av implementeringsstrategi Nettverk og dialogbaserte relasjoner mellom styrings- og forvaltningsnivåene og mellom politikk, forvaltning og administrasjon synes å være et svakt punkt og den største utfordringen i implementeringen av Kunnskapsløftet. Sentrale myndigheter har i begrenset grad tatt i bruk nettverk som implementeringsstrategi. 52 % av rektorene i videregående skoler og 35 % av rektorene i grunnskolen sier at skoleeier har bidratt til å etablere partnerskap og arenaer for dialog i stor eller svært stor grad. Vurderingsfeltet synes imidlertid her å være et hederlig unntak. Det er derfor interessant at det er på dette området vi finner vi de største endringene på skolenivå.

Brytninger i styringen av skolen som skaper uklarhet Sentralisering Politikk/forvaltning standardisering, tilsyn, rapportering, kontroll Resultater Kollektiv Desentralisering Profesjon kollektive yrkesnormer, frihet og ansvar Prosesser Individ

Brytninger i kunnskapsgrunnlaget for politikk og praksis Standardiserte målinger og kunnskapsbaserte løsninger Evidensbasert praksis: «Hva virker»? Effektiv intervensjon Erfaringsbasert skjønn Praksisbasert evidens: «Når og for hvem virker tiltakene»? Profesjonell refleksjon

Problemstillinger til drøfting i grupper Dialog og relasjoner Hvordan utvikles felles mål for å utvikle skolene i kommunen, og hvordan sikres tilslutning til kommunens mål og virkemidler i den lokale skolen?