Nye styringssystemer i skolesektoren – hva er konsekvensene? Innlegg på Velferdskonferansen 2010 Oslo Kongressenter, Oslo 13. – 14. september 2010 Gunn Imsen, Pedagogisk institutt, NTNU, Trondheim Gunn.Imsen@svt.ntnu.no

Litt historikk Enhetsskolen – den røde tråden gjennom norsk skolepolitikk gjennom hele 1900-tallet En skole for alle Like muligheter til utdanning, uansett bosted, kjønn, evner og sosial og kulturell bakgrunn Like god utdanning over alt. Likhet mht ressurser. Retten til ulikhet En inkluderende skole. Variert. Tilpasset elevenes evner og anlegg. Kilde: Telhaug, Alfred O. (1994). Utdanningspolitikken og enhetsskolen.

Historikk (forts.) Norge har en tradisjon for sterk nasjonal styring med utdanningen. Nasjonale reguleringer mht. styring og organisering Nasjonale reguleringer mht. ressurser Nasjonale læreplaner, relativt detaljerte mht. innhold Moderate vurderingssystemer Kilde: Telhaug, Alfred Oftedal og Mediås, Odd Asbjørn (2003). Grunnskolen som nasjonsbygger. Fra statspietisme til nyliberalisme. Tillit til lærerne og til skolene På slutten av 1980-tallet: Omfattende negativ medieomtale av skolen og lærerutdanningen. Ga legitimitet for politikerne til å handle.

Mye har skjedd - raskt ”Norsk offentlig styringstradisjon forandres sjelden hurtig. Samtidig kan en si at når en ser det i et historisk perspektiv, har måten skoler styres på i Norge i løpet av 20 år endret seg så grunnleggende at dørene til den skolen som fantes i 1986, er lukket for godt.” Fra Gjert Langfeldt: ”Ansvar og kvalitet. Strategier for styring i skolen” (2008) side 41. Hva har skjedd?

Desentralisering, delegering og målstyring Utgangspunkt: Effektivisering av staten på 1980-tallet – for å bevare velferden. Nyliberalistiske ideer med mer desentralisering, privatisering og markedstenkning. Kilde: Karlsen, Gustav E. (2006). Utdanning, styring og marked. Norsk utdanningspolitikk i et internasjonalt perspektiv. Frikommuneforsøkene på 1980-tallet – eksperimentering med nye finansieringsmodeller. Rammet skolen hardt – slutt på systemet med rammetimetall.

Skolesektoren på 1990-tallet Målstyring i skolesektoren fra 1991 – på papiret. Ny kommunelov 1993. Ikke lenger kommunalt sjølstyre. Mer lokalt handlingsrom, men innenfor rammene av de nasjonale målene. Kilde: Bukve og Offerdal 2002. ”Frislipp” med hensyn til intern organisering i kommunene. Skolekompetanse på kommunalt nivå ble bygget ned. Gudmund Hernes innførte et moderat målstyringssystem for elevenes læring. Læreplanverket for den 10-årige grunnskolen 1997: Den mest detaljerte og mest ambisiøse nasjonale læreplanen vi noensinne har hatt! Evalueringssystemet i skolen: Langsom utvikling på 1990-tallet. Norge har 430 kommuner, mange svært små. Store variasjoner i kommunenes og skolenes økonomi.

Endringer i folks kunnskap om individuelle rettigheter Utdanning betraktes ikke lenger som et velferdsgode, men en rettighet for den enkelte elev Økte krav til dokumentasjon – mer papirarbeid! Lærerne bruker mer til på dokumentasjon enn på læreplanarbeid (8% vs. 6,9%). (Kilde: Tidsbrukutvalget 2009. Kunnskapsdepartementet.)

Den konservative koalisjonsregjeringen 2001-2005 Sterkere desentralisering og mer ansvar for skolen til kommunene og fylkeskommunene Ansvar for etterutdanning av lærere og skoleledere Ansvar for kvalitetssikringen i skolen Adgang til å lage egne, kommunale læreplaner Lønnsforhandlinger med lærerne Friskoleloven: Økt adgang til å etablere private skoler Skoleledernes kompetanse: Styrking av lederkompetansen og svekkelse av den pedagogiske kompetansen Nye og friere klassedelingsregler Skoleinformasjon på internett Kilde: Telhaug, Alfred Oftedal (2005). Kunnskapsløftet – ny eller gammel skole?

Målstyringen styrkes Nasjonale prøver, offentliggjøring av resultatene (senere dempet av de rødgrønne) Nye, nasjonale læreplaner 2006: ”Kunnskapsløftet” Færre innholdsanvisninger Mål i atferdstermer (”kompetansemål”) Mer vekt på grunnleggende ferdigheter, mindre på kunnskaper Press i retning av målbar ”kompetanse”. Det kvantifiserte kvalitetsbegrep: ”Mer” kunnskap Kvantifisering av forestillingene om læring: ”Mer” læring

Progressiv pedagogikk i nyliberalismens favntak Individualisert undervisning og tilpasset opplæring – et gammelt, elevvennlig pedagogisk prinsipp Passer som hånd i hanske til nyliberalismens markedstenkning. Nytt ideologisk grunnlag: Principal agent-teori og kundeorientering Endring i skolen: Skolebasert utvikling innenfra og nedenfra, ikke nasjonale reformer utefra og ovenfra Passer godt inn i konseptet med desentralisering og målstyring. Større vekt på skoleledelse. Kommunene styrer skolene og skolelederne gjennom ulike former for strategidokumenter, kontraktsystemer og vurderingsordninger Slagord: Skolen som lærende organisasjon Varierende handlingsrom for skolene! Kilde: Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring.

Drivkraft: The Open Method of Coordination Et Europeisk rammeverk i utdaninningspolitikken (Lisboa-strategien) Bygger på sammenligninger i forhold til felles mål. Bruk av indikatorer og ”benchmarking”. Eks.: PISA. ”Soft law” – ikke juridisk bindende for landene Spiller på kollektive verdier som nasjonal ære og stolthet Mediepresset fra PISA har vært større i Norge enn i mange andre land. OMC har stor innflytelse i Norge! Kilde: For eksempel Gornitzka, Åse (2006). The Open Method of Coordination as practice - A watershed in European education policy? ARENA Working Paper no. 16 2006.

Accountability Avlegge regnskap og stå til ansvar for elevenes prestasjoner Om ansvar: Kommunene og fylkeskommunene har det juridiske ansvaret for opplæringen i Norge Men: Lærere og skoleledere føler et tungt profesjonelt ansvar. Offentliggjøring av resultater og sammenligninger mellom skoler berører dem! Markedsorientert ansvar: ”Brukere” som ønsker å bli holdt orientert om skolens kvalitet. Valuta for pengene. Skoler og lærere må i større grad enn før legitimere sin virksomhet utad.

Konsekvenser for skolen Teoretisering Mer vekt på teoretiske fag i skolen og på grunnleggende ferdigheter. Mindre tid til praktisk-estetiske fag. Effektivisering: Krav om mer ”effektive” undervisningsformer Tilbake til mer tradisjonell kateterundervisning. Mindre pedagogisk variasjon - uheldig med tanke på at skolen skal være inkluderende. Press i retning av standardisert, evidensbasert praksis – ”What works”? Økt vekt på individuelt tilpasset opplæring I praksis: Mer vekt på skriftlige, individuelle aktiviteter. Lærebokstyrt.

Konsekvenser(forts.) Tidstyveri: Mer vekt på administrative oppgaver og papirarbeid Målformuleringer og strategidokumenter Dokumentering av prosesser og resultater Mindre tid til arbeid med undervisning og med elevene ”Fabrication” For sterkt fokus på prøveresultater. ”Teaching to tests” ”Windowdressing”. Skolen blir et teater hvor vi bare ser ”frontstage”. Det virkelige livet ”backstage” får vi vite mindre om. En tilstivnet skole som overstyres av ytre krav og mål i atferdstermer

Utfordringene i skolen Høyt frafall i videregående skole Økte kjønnsforskjeller Økende sosiale forskjeller Økende forskjeller mellom kommuner med hensyn til ressurser og kvalitet i skolen Økende etnisk-kulturelle forskjeller

Vi må snu utviklingen om vi vil bevare prinsippet om en skole for alle Sterkere nasjonal styring i ressursfordelingen til skolene Kvalitetssikring og kompetanseutvikling må styres nasjonalt Dropp alt unødvendig papirarbeid Lokale læreplaner og strategidokumenter har mest seremoniell betydning. I det praktiske planleggingsarbeidet bruker lærere to ting: lærebøker og de nasjonale læreplanene. Det holder! Lærerutdanningen må styrkes Gi skolen og lærerne den friheten de trenger for å utvikle en skole for dagens samfunn Vi må ha tillit til lærerne!

Referanser Bukve, O. og Offerdal, S. (2002). Kommunane og kommunelova. I Bukve, O. og Offerdal, A. , Den nye kommunen. Kommunal organisering i endring. Oslo: Samlaget. Side 9-26. Gornitzka, Åse (2006). The Open Method of Coordination as practice - A watershed in European education policy? ARENA Working Paper no. 16 2006. Langfeldt, Gjert (2008). Ansvar og kvalitet. Strategier for styring i skolen. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag. Karlsen, Gustav E. (2006). Utdanning, styring og marked. Norsk utdanningspolitikk i et internasjonalt perspektiv. 2. utg. Oslo: Universitetsforlaget. Kunnskapsdepartementet: Rapport fra tidsbrukutvalget. Desember 2009. Stortingsmelding nr. 37 (1990-91) Om organisering og styring av utdanningssektoren. Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring. Telhaug, Alfred O. (1994). Utdanningspolitikken og enhetsskolen. Oslo: Didakta Norsk Forlag. Telhaug, Alfred Oftedal og Mediås, Odd Asbjørn (2003). Grunnskolen som nasjonsbygger. Fra statspietisme til nyliberalisme. Oslo: Abstrakt forlag. Telhaug, Alfred Oftedal (2005). Kunnskapsløftet – ny eller gammel skole? Oslo: Cappelen Akademisk Forlag.