NPM og den fragmenterte staten Del 1 – Hva er NPM? Utdanningsforbundet Østfold Københavnkurset 2011 27. januar 2011

New public management (NPM) NPM er en fellesbetegnelse på en global reformbevegelse i offentlig sektor fra rundt 1980 og fremover, med utgangspunkt i Margareth Thatchers reformer i Storbritannia og Ronald Reagans reformer i USA. Både Thatcher og Reagan bygde sin politikk på Milton Friedmans neoklassiske økonomiske teori. De konkrete reformtiltakene varierer fra land til land og med ulik vekt på symbolplanet og realitetsplanet Effektene av tiltakene har vært varierende

Husholdning - inkorporasjon Samfunnet har ulike prinsipper for finansiering Vi har blandingsøkonomi, med både stats-, markeds- og husholdningsøkonomi Husholdning - inkorporasjon Felles- vesen Blandingsøkonomi Plan- økonomi Markeds- liberalisme Stat - makt Marked - bytte

Old public management Det gamle styringssystemet i offentlig sektor, som var i funksjon frem til midten av 1980-tallet, var preget av Sentral statlig detaljstyring og koordinering av virksomheter og kommuner Politisk detaljstyring av administrasjonen Administrasjonen som et utførende ledd med lite handlingsrom Det gamle styringssystemet baserte seg på Sosialøkonomisk teori som forutsetter at de sentrale politiske organene kan være fullt informert og rasjonelle i sine valg Webers byråkratteori Det gamle styringssystemet ble utfordret av Veksten i offentlig sektor Praktiske erfaringer til politikere, administrasjon og borgere Autoritære styringsstrukturer fikk svekket legitimitet Herbert Simons teori om begrenset rasjonalitet Milton Friedmans monetaristiske neoklassiske økonomiske teori Humanistisk psykologi

Forholdet mellom stat og marked 1700-talls merkantilisme 1800-talls liberalisme Stat Stat 1950-talls keynesianisme 1990-talls liberalisme Stat Stat Stat Stat

Ideologiske endringer i økonomifaget 1870 - 2011 Umyndiggjort Myndiggjort Planøkonomi Radikal kollektivisme Keynesianisme Finansutvalgets innstilling Reregulering Samspill kollektiv - individ Liberalisme Nyklassisk økonomi Nyliberalisme NPM Radikal individualisme

Grunnleggende antagelser i ulike deler av samfunnsvitenskapene Noeklassisk økonomisk teori Aktørene samhandler gjennom kjøp og salg på et marked Aktørene er frie og uavhengige Aktørene søker å tilfredsstille sine egne interesser og behov Aktørene er fullt informerte og rasjonelle Konkurranse sikrer både egeninteresser og fellesinteresser Staten bør være liberalistisk og lage spilleregler for markedet, men blande seg lite inn i det økonomiske liv Produksjon av varer og tjenester bør overlates til markedet Teorien om markedets usynlige hånd Institusjonell organisasjonsteori Alt samspill mellom mennesker er historisk betinget, det varierer ut fra tid, sted og situasjon Aktørene kan samhandle med bruk av makt, gjennom inkorporasjon og bytte på et marked Aktørene kan være avhengige og uavhengige Samhandlingen kan være fiendtlig, nøytral eller vennlig. Aktørene har ofte begrenset informasjon og rasjonalitet Både konkurranse og forpliktende samarbeid kan være hensiktsmessig Staten kan være liberalistisk, styringsorientert eller utviklingsorientert

Det teoretiske grunnlaget for NPM Management teori Neoklassisk økonomisk teori (F. A. Hayek, M. Friedman) Annen økonomisk teori (J. M. Keynes, den tyske historiske skole m.v.)

Milton Friedmans økonomiske teori - aktørnivå Friedman bygger på en radikal individualisme, og knytter seg til tradisjonen etter Hobbes og Bentham. En nasjon er en samling individer Etiske spørsmål skal overlates til individene, som selv må bestemme hvordan de vil bruke sin frihet Individene er ufullkomne, samfunnet må hindre dem i å skade andre Individene søker å tilfredsstille sine egne interesser gjennom rasjonell nyttemaksimering På markedet er individene frie og uavhengige, og samhandler frivillig Enhver kunde kan bestemme hva hun vil kjøpe og enhver selger kan bestemme hva hun vil selge Markedet gjør det mulig for fiender å samhandle konstruktivt

Milton Friedmans teori, strukturnivå En konkurranseorientert kapitalisme, der hoveddelen av det økonomiske liv er organisert som private selskap på et fritt marked, er et system som gir individene økonomisk frihet, og det er en forutsetning for politisk frihet. Staten skal lage reglene for markedet, tolke dem og se til at de blir overhold. Så bør den overlate til markedet å organisere økonomiske aktiviteter. Statsmakt bør begrenses og delegeres. En sterk, aktiv og regulerende stat, slik Keynes foreskrev, virker mot sin hensikt. Staten kan bruke pengepolitikken til å styre samfunnet gjennom økonomiske kriser

Organisatoriske tiltak innen NPM Strukturer, begreper og modeller fra privat næringsliv innføres som forbilder for offentlig sektor. Økt konkurranseeksponering og privatisering. Den politiske ledelse avgrenses til overordnet strategisk ledelse, og den administrativ ledelse styrkes som en profesjonell ledelse, basert på management-teori Mål-, ramme- og resultatstyring, budsjettdisiplin og kostnadskutt Markedslignende strukturer som bestiller-utfører modellen innføres. Det forutsettes at komplekse strukturen med fordel kan splittes opp i enkle, oversiktlige enheter. Desentralisering og delegering, oppsplitting og desintegrering horisontalt og vertikalt, fristilling og nye tilknytningsformer

Tiltak i NPM overfor ansatte og borgere Personalpolitikk med nedbygging av kollektive avtaler, styrking av individuelle avtaler, økte krav om fleksibilitet, prestasjonslønn, lønnsulikhet, kontrakter, flere midlertidige ansettelser Innbyggerne omtales som kunder og brukere, rollen som politisk ansvarlige borgere nedtones. Offentlige virksomheter beskrives som tjenesteytende bedrifter. Det legges vekt på brukerstyring gjennom fritt valg i et marked, og markedsstyrt servicekvalitet

To teorier om styring og ledelse – (N)PM og (N)PA (Lundquist 1998:236) PUBLIC MANAGEMENT PUBLIC ADMINISTRATION Vektlegger allmenne styrings-funksjoner som planlegging, organisering, kontroll og belønning Instrumentelt orientert mot økonomi og effektivitet Pragmatisk fokusert på mellomledere Management ansees allmenngyldig Fokuserer på organisasjonen med eksterne relasjoner, som oppfattes på den samme rasjonelle måten som de interne operasjonene Sterk tilknytning til ”scientific management” Diskusjon av sosiale verdier og byråkratiske og demokratiske konflikter Orientert mot rettferdighet, responsivitet og politikk Innrettet på de politiske elitene Betoner forskjeller mellom offentlig og privat sektor Fokuserer på lover, institusjoner og politisk-byråkratiske prosesser Sterk tilknytning til statsvitenskap og sosiologi

To samfunnsmodeller bak teoriene om styring og ledelse Individualistisk orientert Fellesskapsorientert Prosedyrer Rettigheter for individene Beslutningsevne Elitekonkurranse Få saksområder med et bestemt innhold (Nattvekterstaten) Beslutningenes substans Folkemakt Individutvikling Massedeltakelse Mange saksområder med et bestemt innhold (Velferdsstaten) Kilde: Lundquist 1998:80

Samfunnsmodellenes sterke og svake sider Individ- ualisme Felles- skap Egen- skaper Fordeler Integritet Autonomi Solidaritet Omsorg Bakdeler Egoisme Den sterk- estes rett For- mynderi Kilde: Lundquist 1998:68

Statens roller overfor arbeidslivet Fastsette ramme-vilkår Utvikle teknologi Eie og drifte Styrings orientert x x x Utviklings-orientert x x Liberalistisk x

Sysselsatte i offentlig sektor som andel av samlet sysselsetting i Norge Kilde: SSB Arbeid og lønn

New Public Management og Humanistiske fag Økonomiske rammer har forrang for faglige krav Faglige krav har forrang for økonomiske rammer effektiv- isering NPM Marked Metoder Humanisme bruker- medvirk- ning Myndig subjekt Kunde Delegering + lojalitet myndig- gjøring Delegering + skjønn

Finansutvalgets utredning: Fra deregulering til reregulering Nordisk samarbeid om strengere krav fra staten til finanssektoren Regulering av risikoen i finanssystemet Skattesystem som supplerer reguleringen av finansmarkedet Sterkere forbrukervern i finansmarkedene

Etikk: Konsekvensetikk, Logikk: Kritisk realisme Ontologi: Virkelighet er delt i tre domener og stratifisert Epistemologi: Både empiriske undersøkelser og teoridanning Etikk: Konsekvensetikk, deontologisk etikk (plikt/rett) dygdsetikk Logikk: Induktiv, deduktiv, abduktiv og retroduktiv

Neoklassisk økonomisk teori Ontologi: Radikal individualisme Economic man forutsigbar Epistemologi: Vitenskapsideal fra naturvitenskapene Etikk: Utilitaristisk konseveksetikk Economic man Logikk: Induktiv og deduktiv