Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget Hildegunn Heinum, rådgiver Same- og minoritetspolitisk avdeling i Kommunal- og regionaldepartementet. Fra nyttår i Arbeids- og sosialdepartementet. Dette er nytt. KRD har ikke alle svar foreløpig. Vi har nå sendt ut utkast til veileder på høring til departementene og underliggende organer. Toveis møte Vil ta med innspill og spørsmål fra møtet i dag til arbeidet med veilederen.

Avtale om konsultasjonsprosedyrer Underskrevet av tidligere kommunal- og regionalminister Erna Solberg og tidligere sametingspresident Sven-Roald Nystø 11. mai 2005. Sametingets plenum ga sin tilslutning til prosedyrene 1. juni. Prosedyrene ble fastsatt ved kongelig resolusjon 1. juli 2005.

Bakgrunn - ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 Nr. 1 a). Regjeringen skal ..rådføre seg med vedkommende folk, ved hensiktsmessige ordninger og spesielt gjennom deres representative institusjoner, når det overveies å innføre lovgivning eller administrative tiltak som kan få direkte betydning for dem; Nr. 2. De konsultasjonene som finner sted.. skal foregå med god vilje, i former som er tilpasset forholdene og med den målsetting å oppnå enighet om eller tilslutning til de foreslåtte tiltakene. Bakgrunn for konsultasjonsavtalen: ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater artikkel 6. Konvensjonen ble ratifisert av Norge i 1990.

Hva er nytt nå ? Også tidligere vært møter og annen kontakt både på politisk og administrativt nivå mellom statlige myndigheter og Sametinget I den senere tid: Flere saker hvor det har oppstått spørsmål om konsultasjonsforpliktelsene i ILO-konvensjonen har vært tilstrekkelig ivaretatt. Det har også tidligere vært etablert både møter og annen form for kontakt både på politisk og administrativt nivå mellom statlige myndigheter og Sametinget i ulike saker I den senere tid har det i flere saker oppstått spørsmål om konsultasjonsforpliktelsene i ILO-konvensjon nr. 169 har vært tilstrekkelig ivaretatt.

Finnmarksloven Det ble avholdt møter med Sametinget, men det ble ikke gitt full informasjonen om innholdet i lovforslaget. Innholdet i konsultasjonsplikten ble tema under rapporteringen til ILO i 2003. Både Sametinget og regjeringen redegjorde for kontakten under utarbeidelsen av Finnmarksloven, og for sitt syn på forståelsen av konsultasjonsplikten. Da konsultasjonsavtalen ble underskrevet uttrykte Erna Solberg med pressen til stede at prosessen rundt utarbeidelsen av finnmarksloven ikke hadde vært i samsvar med ILO-konvensjonen.

Behov for omforente prosesser Uheldig med stadige debatter om hvordan konsultasjonsplikten skal forstås. Arbeidsgruppe skulle se nærmere på det juridiske grunnlaget for konsultasjonsplikten, samt komme med forslag til prosedyrer. Arbeidsgruppen fremla sin rapport 20. april 2005. Kommunal- og regionaldepartementet og Sametinget var i ettertid av fremleggelsen av Finnmarksloven enige om at det er uheldig med stadige debatter om hvordan konsultasjonsplikten skal forstås. I mai 2004 ble det nedsatt en arbeidsgruppe med medlemmer fra Sametinget og Kommunal- og regionaldepartementet, som skulle se nærmere på det juridiske grunnlaget for konsultasjonsplikten, samt komme med forslag til prosedyrer. Arbeidsgruppen fremla sin rapport 20. april 2005.

Stortinget konsulterer Sametinget Justiskomiteen i Stortinget vedtok høsten 2003 å føre konsultasjoner med Sametinget og Finnmark fylkesting om den videre behandlingen av finnmarksloven. Første konsultasjonsmøte mellom Sametinget og Justiskomiteen ble avholdt 24. juni 2004. Enighet ble oppnådd i mai 2005.

Fordeler og ulemper Mer tidkrevende beslutningsprosesser MEN: Smidigere og raskere gjennomføring av de aktuelle tiltakene i neste omgang Konsultasjonsordninger vil også øke kunnskapen om samiske samfunn, og legge til rette for et partnerskapsperspektiv Forplikter begge veier Konsultasjoner mellom Sametinget og sentralmyndighetene vil i noen tilfeller føre til at beslutningsprosessene og saksbehandlingen vil være mer tidkrevende enn hva en vanligvis er vant til. Gjennomføring av tilfredsstillende konsultasjoner vil imidlertid i neste omgang kunne sikre en smidigere og raskere gjennomføring av de aktuelle tiltakene. Beslutninger som ikke har støtte i lokalsamfunnet eller det internasjonale samfunn vil også ofte medføre”ekstrarunder” som forlenger og fordyrer prosessene. Konsultasjonsordningen vil også være forpliktende for Sametinget. Det legges bl.a. opp til at Sametinget må gi tydelige tilbakemeldinger på regjeringens forslag innen nærmere avtalte frister. I tillegg vil konsultasjonsordninger også legge til rette for et partnerskapsperspektiv mellom statlige myndigheter og Sametinget, som vil medføre en styrking av samisk kultur. Vil også bidra til økt kunnskap og dermed bedre forståelse for situasjonen og behovene i samiske samfunn.

Konsultasjonsavtalens formål Formål er praktisk gjennomføring av ILO-konvensjonen oppnå enighet utvikle partnerskapsperspektiv utvikle felles forståelse for behovene i samiske samfunn Staten har en plikt iht. ILO-konvensjonens artikkel 6 til å prøve å oppnå enighet i saker av direkte betydning for samene. Gjennom fastsetting av nærmere regler for hvordan dette skal gjøres i praksis, vil prosedyreavtalen bidra til å oppnå denne målsettingen. Konsultasjonsprosedyrene er retningsgivende. Dette innebærer at staten og Sametinget i fellesskap kan velge å fravike prosedyrene på saksområder der det er etablert egne regler som både staten og Sametinget mener ivaretar samiske interesser på en like god måte som konsultasjonsprosedyrene. Staten kan ikke ensidig velge å ikke følge prosedyrene.

Virkeområde Prosedyrene gjelder i saker som kan påvirke samene direkte. tilstrekkelig at det er rimelig sannsynlig at en lov eller et tiltak vil få direkte påvirkning. I saker av generell karakter som må antas å ville påvirke hele samfunnet vil det i utgangspunktet ikke være konsultasjonsplikt. Konsultasjonsprosedyrene gjelder i saker som ”vil kunne påvirke samiske interesser direkte”. Tilstrekkelig at det er rimelig sannsynlig at en lov eller et tiltak vil få direkte påvirkning. I saker hvor det er uklart om samene påvirkes direkte vil det være naturlig å ta utgangspunkt i Sametingets egen vurdering av hva som er en direkte påvirkning og om de ønsker at det skal iverksettes konsultasjoner. Sametinget vil ha samme interesse som statlige myndigheter i å sette ressursene inn der det trengs mest. I saker av generell karakter som må antas å ville påvirke hele samfunnet vil det i utgangspunktet ikke være konsultasjonsplikt.

Virkeområde forts. Prosedyrene gjelder for statlige myndigheter, dvs. regjeringen, departementene og underliggende statlige organer Konsultasjonsplikten gjelder i ulike typer saker, som vil kunne påvirke samene direkte – både generelle saker, som lovforslag og forskrifter, og beslutninger i enkeltsaker Dette betyr ikke nødvendigvis at det er hensiktsmessig å utarbeide dokumenter i felleskap, men enkelte ganger bør man være sikker på at man er enige om sentrale formuleringer.

Virkeområde – forts. Konsultasjonsplikten kan omfatte alle ideelle og materielle former for samisk kultur I saker som er knyttet til arealdisponeringer, vil konsultasjonsplikten kunne oppstå innenfor tradisjonelle samiske områder I øvrige sakstyper, slik som f.eks. språk og kultur, vil ikke konsultasjonsplikten på samme måte være knyttet til geografi. Det må også tas hensyn til samiske interesser i områder med en historisk samisk bosetting, hvor den samiske kulturen på grunn av fornorskingspolitikken i dag står svakt og er lite synlig. Det er for øvrig viktig å merke seg at ILOs styre har presisert at plikten også gjelder i saker der ulike interesser står sterkt mot hverandre, og hvor det er er store økonomiske interesser involvert.

Informasjon Det skal så tidlig som mulig orienteres om aktuelle saker som kan påvirke samene direkte Sametinget skal så snart som mulig å gi tilbakemelding på om det er ønskelig at det gjennomføres videre konsultasjoner, og evt. på øvrige problemstillinger saken reiser Det skal ikke gis budsjettfortrolig informasjon Tidlig informasjon er en forutsetning for at Sametinget kan delta med innflytelse på prosessene og det endelige resultatet. Det må orienteres både om oppstart av saken, og om hvilke samiske interesser og forhold som antas å bli berørt. Der Sametinget ønsker videre konsultasjoner skal den statlige myndigheten legge til rette for dialog med Sametinget Sametinget har ansvar for så snart som mulig å gi tilbakemelding på dette, og på om saken har en slik karakter at det er ønskelig at det gjennomføres videre konsultasjoner, samt om saken reiser øvrige problemstillinger av betydning for samiske interesser. Det skal ikke gis budsjettfortrolig informasjon

Relevant og fullstendig informasjon Det må gis relevant og fullstendig informasjon. Myndighetene har ansvaret for at informasjonen blir presentert slik at sakens innhold blir forstått. Gode og effektive konsultasjoner forutsetter stor åpenhet om de ulike sider ved saken. Myndighetene har ansvaret for at informasjonen blir presentert slik at sakens innhold blir forstått. Dette vil i enkelte tilfeller kunne innebære at informasjon må gis på samisk Kravet til å gi fullstendig informasjon om relevante forhold i en sak innebærer i utgangspunktet at Sametinget bør få tilsvarende informasjon som den som gis i brev til andre departementer eller statlige etater. Det vil derimot som regel ikke være naturlig å sende ut dokumenter som er ment for internt bruk innad i en etat.

Offentlighet Stortinget skal behandle forslag om adgang til å unnta fra offentlighet informasjon som utveksles under konsultasjoner med Sametinget Forutsetning for at det blir gitt informasjon om foreløpige synspunkter på et tidlig stadium i behandlingen av en sak Meroffentlighet skal praktiseres og partenes endelige standpunkter skal være offentlige Forslag om adgang til å unnta fra offentlighet informasjon som utveksles mellom statlige myndigheter og Sametinget i forbindelse med konsultasjoner er til behandling i Stortinget. En mulighet til å kunne unnta dokumenter fra offentlighet trolig vil være en forutsetning for at det blir gitt informasjon om ideer og foreløpige synspunkter på et tidlig stadium i behandlingen av en sak. Meroffentlighet skal praktiseres og partenes endelige standpunkter skal være offentlige. Lovforslaget: § 19 Unntak for dokument som blir utveksla under konsultasjonar med Sametinget m.m. Det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument som blir utveksla mellom statlege organ og Sametinget og samiske organisasjonar som ledd i konsultasjonar mellom staten og samiske interesser i samsvar med avtale mellom staten og Sametinget om retningslinjer for slike konsultasjonar. Dette gjeld ikkje dokument som blir utveksla som ledd i allmenn høyring i ei sak.

Gjennomføring Konsultasjonsprosedyrene skal være gjennomførbare i praksis for begge parter Prosedyrene bør om mulig innarbeides i eksisterende prosesser. På saksområder der det ofte gjennomføres konsultasjoner (f.eks. verneplaner) kan det være hensiktsmessig å utvikle standardprosedyrer Det er av stor viktighet at konsultasjonsprosedyrene legges opp slik at det er mulig å gjennomføre dem i praksis både for statlige myndigheter og for Sametinget. Saker som kan håndteres på en enkel måte, bør håndteres enkelt. Det bør eksempelvis vurderes om det er mulig å løse enklere saker gjennom telefonkontakt i stedet for gjennom møter. På saksområder der statlige myndigheter iht. gjeldene regelverk har kontakt med samiske interesser, bør konsultasjonsprosedyrene også innarbeides i de eksisterende prosessene. Det viktige er at begge parter er enige om det videre opplegget. På saksområder der det ofte er aktuelt å gjennomføre konsultasjoner (f.eks. verneplaner, energiutbygginger) kan det være hensiktsmessig at den aktuelle myndigheten og Sametinget i fellesskap kommer fram til standardprosedyrer i slike saker. Kommunal- og regionaldepartementet vil i slike tilfeller kunne bistå med å utforme prosedyrer.

Kravet til å oppnå enighet Konsultasjonene skal foregå i god tro og med målsetting om å oppnå enighet om foreslåtte tiltak Sametinget skal ha en mulighet til å ha reell innflytelse på prosessen og resultatet. Konsultasjoner er noe mer enn en høring Det er et krav at man prøver å oppnå enighet, Konsultasjoner er noe mer enn en høring. Etter ILO-konvensjonen artikkel 6 (2) skal konsultasjonene foregå med beste hensikt og på en måte som er tilpasset forholdene. Konvensjonen krever at enighet eller samtykke er målsettingen for konsultasjonene, men ikke nødvendigvis at enighet eller samtykke rent faktisk oppnås. Konsultasjonsplikten innebærer at staten har en plikt til legge forholdene til rette for en effektiv og aktiv medvirkning fra Sametinget. Det er viktig at Sametinget får informasjon og blir involvert så tidlig som mulig, siden mulighetene for påvirkning som regel er størst i de tidlige fasene ved behandlingen av en sak. Hvor omfattende konsultasjonene må være i en konkret sak for å oppfylle konsultasjonsplikten, vil kunne variere. Det viktige er at det etableres prosedyrer som gjør at Sametinget får en mulighet til å ha reell innflytelse på prosessen og resultatet. Et enkelt informasjonsmøte vil f.eks. normalt ikke oppfylle konsultasjonsplikten etter konvensjonen. Selv om en statlig myndighet mener det er lite sannsynlig at det er mulig å oppnå enighet med Sametinget i en sak, så fritar ikke dette fra plikten til å konsultere.

Kravet til å oppnå enighet forts. Det skal kunne avholdes flere konsultasjonsmøter ved behov. Saker skal ikke avsluttes så lenge Sametinget og staten antar at det er mulig å oppnå enighet. Om det ikke lykkes å komme fram til enighet, må det gis en tydelig begrunnelse for partenes ulike vurderinger og standpunkter. I saker som berører andre statlige virksomheter, må den ansvarlige virksomheten sørge for at sakene klareres med disse på vanlig måte Konsultasjoner innebærer en toveis kommunikasjon. Det må legges til rette for at det kan avholdes flere konsultasjonsmøter dersom det er behov for det, og at saker ikke avsluttes så lenge Sametinget og staten antar at det er mulig å oppnå enighet. Om det ikke lykkes staten og Sametinget å komme fram til enighet, må det gis en tydelig begrunnelse for partenes ulike vurderinger og standpunkter. I saker som berører andre departementer og underliggende virksomheter, må den ansvarlige virksomheten sørge for at sakene klareres med disse på vanlig måte, samtidig som man konsulterer med Sametinget, slik at man ikke lover noe uten å ha dekning for det I saker som skal behandles i regjeringen, skal det i foreleggelsen for øvrige departement, fremgå tydelig at det har vært avholdt konsultasjoner med Sametinget, hva som er Sametingets standpunkter og vurderinger, og hva resultatet av konsultasjonene er. Prosedyrene innebærer ikke et generelt pålegg om at departementene skal konsultere etter at saken er løftet opp i regjeringen, men konsultasjonene bør ikke avsluttes så lenge det antas at det er mulig å oppnå enighet om løsninger. I saker som regjeringen fremmer for Stortinget, må også Sametingets vurderinger og standpunkter må fremgå tydelig. Konsultasjonsforpliktelsene er for øvrig ikke til hinder for at Sametinget bør være høringsinstans i større saker i første omgang. I mindre saker kan det være mer naturlig å slå sammen høringsrunden og konsultasjonene.

Underliggende organer I saker som forberedes av underliggende organer, må konsultasjonene med underordnet og overordnet myndighet vurderes samlet Opplysninger om Sametingets vurderinger skal alltid følge saken videre Sametinget vil ofte har behov for å vite hvordan samiske lokalsamfunn og organisasjoner vurderer en sak før det avholdes videre konsultasjoner. Hensiktsmessig konsultasjonsopplegg må avtales nærmere I saker som forberedes av underliggende organer, og hvor vedtak fattes av et overordnet organ, må konsultasjonene som har funnet sted av de ulike myndighetene ses i sammenheng når det vurderes om konsultasjonsplikten er oppfylt. I saker som forberedes av underliggende statlige organer vil det ofte være en forutsetning for gode konsultasjoner med Sametinget at Sametinget først er kjent med hvordan samiske lokalsamfunn og organisasjoner vurderer en sak. Det er her viktig at Sametinget blir orientert om saken så tidlig som mulig, men det vil kunne være lite hensiktsmessig at det igangsettes konsultasjoner før det er klarlagt hvordan ulike samiske interesser vurderer saken. Det må avtales nærmere med Sametinget hva som er et hensiktsmessig opplegg i slike saker.

Protokoll Det skal føres protokoll fra alle konsultasjonsmøter mellom statlige myndigheter og Sametinget. I protokollen skal det gis en kort redegjørelse for hva saken gjelder, partenes vurderinger og standpunkter, og konklusjonen i saken. Begge parter kan bli enige om at det ikke skal føres protokoll. Dersom en av partene ønsker at det skal føres protokoll, skal det gjøres. Det vil kanskje ikke være hensiktsmessig at det skrives protokoll fra telefonsamtaler, m.m.

Behov for ytterligere kunnskap Velfungerende konsultasjoner avhenger av at partene i størst mulig grad har kunnskap om situasjonen i samiske samfunn Kunnskapen om samiske samfunn er i mange sammenhenger både dårlig og vanskelig tilgjengelig. I saker der Sametinget mener det er behov for ytterligere utredninger, skal dette vurderes av den statlige myndigheten. For å få etablert velfungerende konsultasjoner er det viktig at partene har god kunnskap om situasjonen og utviklingen i samiske samfunn. Kunnskapen om samiske samfunn er i mange sammenhenger både dårlig og vanskelig tilgjengelig. Kommunal- og regionaldepartementet, Sametinget, Nordisk Samisk Institutt og Statistisk sentralbyrå har igangsatt et prosjekt med målsetting om å få utarbeidet en årlig samisk statistisk årbok. I saker der Sametinget mener det er behov for ytterligere utredninger, skal dette vurderes av den statlige myndigheten. Det må også vurderes om en utredning vil være av en slik betydning for saken at denne bør utsettes. Vi viser for øvrig til at det i en del tilfeller foreligger plikt til å konsekvensutrede planer og tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø, naturresurser eller samfunn, jf. Forskrift om konsekvensutredninger § 4 Kriterier for vurdering av vesentlige virkninger for miljø, naturressurser og samfunn bokstav e, som lyder: Planer og tiltak etter § 3 skal behandles etter forskriften dersom de e) kan komme i konflikt med utøvelsen av samiske utmarksnæringer, eller er lokalisert i reindriftens særverdiområder eller minimumsbeiter og kan komme i konflikt med reindriftsinteresser, eller på annen måte kan komme i konflikt med reindriftens arealbehov

Konsultasjoner med øvrige samiske interesser Iht. ILO-konvensjonen kan det foreligge en plikt til å konsultere med andre i tillegg til Sametinget. Samordningen av konsultasjonene må drøftes med Sametinget f.eks. tidspunkter for konsultasjonsmøter Plikten til å konsultere gjelder overfor ”vedkommende folk”, og spesielt gjennom deres representative institusjoner. Hovedregelen er at det er Sametinget som er det representative organet på vegne av alle ulike samiske interesser, og Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at Sametinget alltid skal konsulteres. I enkelte tilfeller vil imidlertid statlige myndigheter kunne ha en plikt til også å konsultere med andre i tillegg til Sametinget. Pkt 9 i avtalen omhandler hvordan myndighetene skal samordne konsultasjonsprosedyrene i saker der staten også planlegger å konsultere andre samiske interesser. Derimot regulerer konsultasjonsavtalen selve omfanget av plikten til å konsultere med andre interesser. De viktigste spørsmålene som skal drøftes med Sametinget er tidspunkter for møter med Sametinget og øvrige berørte samiske interessen, herunder muligheten for at det kan avholdes samtidige konsultasjoner. Felles konsultasjonsmøter vil som regel være det mest ønskelige og effektive, sett fra statens ståsted.

Særskilt om reindriften Reindriften i en særstilling, har egne representative organ og tradisjon for å representere seg selv I lov- og forskriftssaker vil det naturlige være å konsultere Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL). I konkrete inngrepssaker bør den enkelte rettighetshaveren konsulteres, normalt representert ved det enkelte reinbeitedistriktet. NRL vil kunne bistå reinbeitedistriktet under konsultasjoner, dersom reinbeitedistriktet selv ønsker det Det vil særlig være aktuelt å konsultere andre enn Sametinget i saker som direkte berører samiske næringer, slik som reindriften. Reindriftsutøverne er viktige samiske bruksrettighetshavere, som har egen representative organ og er tradisjon for å representere seg selv. Når det gjelder spørsmålet om hvem innenfor reindriftsnæringen som skal konsulteres må skilles mellom lov- og forskriftssaker som gjelder generelt for store områder og enkeltinngrepssaker. I lov- og forskriftssaker vil det naturlige være å konsultere organisasjonen for næringen, som er Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL). I konkrete inngrepssaker vil det derimot være naturlig å konsultere med de enkelte rettighetshaverne, normalt representert ved det enkelte reinbeitedistriktet. I enkeltsaker som blir avgjort av departementene, vil det også kunne foreligge en plikt for departementene å konsultere med reinbeitedistriktet, dersom den underliggende statlige myndigheten ikke har oppnådd enighet med distriktet, eller departementet inntar et annet standpunkt enn det underliggende virksomheten. Det kan være naturlig at NRL bistår reinbeitedistriktet under konsultasjoner, dersom reinbeitedistriktet selv ønsker det.

Øvrige samiske interesser Utgangspunkt: Sametinget ivaretar interessene til ulike lokale samiske grupper Vil i særskilte tilfeller kunne være aktuelt å konsultere samiske samfunn med representative talspersoner. Mest aktuelt om den aktuelle gruppen har et sterkt ønske om å kunne representere seg selv MEN: Myndighetene kan ikke velge å bare konsultere dem man er enig med Fremdeles høring av ulike lokale interesser Når det gjelder øvrige samiske interesser, må utgangspunktet være at Sametinget ivaretar disse interessene. Men det vil kunne oppstå særlige situasjoner der det kan være naturlig å konsultere andre i tillegg, slik som lokalsamfunn eller organisasjoner. Dette må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Aktuelle tilfeller vil kunne være der man har samiske bygder eller en samisk minoritetsgruppe med representative talspersoner for bygda/gruppen, som har et ønske om å kunne representere seg selv. Kommunal- og regionaldepartementet vil kunne bistå i vurderingen av når andre enn Sametinget og reindriften bør konsulteres. Det må i et hvert tilfelle understrekes at offentlige myndigheter ikke kan velge å bare konsultere den gruppen som har synspunkter som ligger nærmest opp mot myndighetenes synspunkt.