Kraftpolitikk, forsyningssikkerhet, kraftpriser og grunnrente Hans H. Faanes 24. september 2006

Disposisjon: Bakgrunn for konsesjonslovene og hjemfall. - Vannkraftens spesielle egenskaper. - Verdien av vår vannkraft, grunnrenten. - Forvaltning av evigvarende ressurser.   Kort historisk tilbakeblikk.   Fra konsesjonslovene av 1917 til EØS avtalen av 1994. Den markedsøkonomiske epoke fra 1990 - Hvordan fungerer kraftmarkedet? - Fra fri omsetning av kraft til ønsket om fri omsetning av kraftverk. Soria Moria erklæringen og ESAs stevning av Norge for EFTA-domstolen. Mulige veier videre

Nea kraftverk klar for produksjon i 1960

Hva er spesielt med vår vannkraft? Levetid Andel av totale investeringer Stasjonshall, tunneler, dammer ~ uendelig ~ 80 % Luker, ventiler, turbiner, generatorer, transformatorer, koblingsanlegg og fjernstyringer 30 – 60 år ~ 20 % Dvs.: 0.5-1.0 % av investeringene til årlige fornyelser og oppgraderinger : ca 2 øre/kWh - I tillegg drift og vedlikehold : ca 2-3 øre/kWh (vannet er gratis)

Vannkraften representerer en av Norges viktigste økonomiske ressurser og er grunnlaget for vår elektrisitetsforsyning. Vannkraft skiller seg positivt fra all annen type kraftproduksjon: Vannkraften er fornybar. Vannkraftverkene har meget lange levetider (flere hundre år) med lave rehabiliterings- og driftskostnader. Effekten i vannkraftverk er hurtigere, billigere og enklere å regulere enn i noe annet produksjons­alternativ.

Hva er spesielt med vår vannkraft? Egenskapene: Vannkraften er fornybar. Vannkraftverkene har meget lange levetider (flere hundre år) med lave rehabiliterings- og driftskostnader. Effekten i vannkraftverk er hurtigere, billigere og enklere å regulere enn i noe annet produksjons­alternativ. Medfører: Et vannkraftverk er det nærmeste man kan komme en ”evighetsmaskin”. Har man et vannkraftverk, er man sikret kraft-produksjon til meget lave kostnader til ”evig” tid.

Hva er spesielt med vår vannkraft? Egenskapen: Vannkraften er forurensningsfri. Medfører: Produksjonen fra vannkraftverk vil stige i verdi ettersom verden må møte sine energipolitiske utfordringer. Miljøkrav og økt energietterspørsel vil medføre stigende energipriser. Dvs.: Vår vannkraft = evighetsmaskin med stigende produksjonsverdi! Grnnrenten = avkastningen av natur- ressursen stiger

Hvordan bør vi forvalte en slik naturressurs? Et kort historisk tilbakeblikk.

Hvem eier naturressursene? Henry George: Amerikansk økonom, journalist og tidligere gullgraver Inspirator for ”vannkraftbevegelsen” i Europa fra 1890-tallet, som ga bak-grunnen konsesjonslovgivningen – og hjemfallsretten. Hver enkelt har rett til fruktene av sitt arbeid, men ikke til verdien av naturressursene. De tilhører samfunnet.

Vassdragsloven av 1887 – privat eiendomsrett i vassdragene Gjorde de senere konsesjonslovene nødvendig! Statsminister og venstremann Johan Sverdrup: Skjønte ikke betydningen av elkraftteknikkens gjennombrudd for vassdragenes framtidige verdi. Fikk presset igjennom en lovfestet privat eiendomsrett i vassdragene. Dette førte til en oppkjøpsbølge og spekulasjon i vannkraft i årene 1900-1906

En norsk georgist! Castberg var med i ”Henry George-laget” og tok initiativet til ”Panikkloven” i 1906 Den enkeltperson som hadde størst innflytelse på den videre utformingen av konsesjonslovene

Statsminister og venstremann Gunnar Knudsen Skjønte betydningen av elkraft-teknikkens gjennombrudd for vassdragenes framtidige verdi. Opprettet i 1885 det første elektrisitetsverk i Norge, Laugstol bruk Den fremste pioner for statens kjøp av fosser og statens deltagelse i den elektriske kraftutbygging. Fremla sitt første forslag om statens innkjøp av fosser i 1892. Statens store fossekjøp fant sted i årene 1907-20.

Industrikonsesjonsloven av 1917 Ble laget for (sammen med statlig innkjøp av fosser) å motstå press fra utenlandsk kapital om å få eiendomsrett til norsk vannkraft. Den ble utformet med et langsiktig perspektiv, og med hovedmål å sikre at norsk vannkraft i hovedsak skal være underlagt nasjonalt og offentlig eierskap. Hovedpunktene i lovene er at det trengs konsesjon fra staten for å bygge ut eller å kjøpe vannkraftverk. Private, utlendinger som nordmenn, får 60 års konsesjon hvoretter kraftverket tilfaller staten vederlagsfritt. Kommuner og fylkeskommuner får derimot evigvarende konsesjon. Disse lovene innebærer en forskjellsbehandling som EFTAs overvåkningsorgan, ESA, i dag ikke godtar.

Konsesjonslovenes filosofi: Vannkraften tilhører det norske folk. Vi vil i all fremtid fortsette å ta belastningene med de inngrep som vannkraftutbyggingene har medført, og vi bør derfor oppleve at disse ressursene tilhører oss og at det er vi som disponerer dem. Ved eventuelle salg av vannkraftverk vil markedsverdien aldri gjenspeile de verdier som kommende generasjoner vil miste. Tanken bak gjeldende hjemfallsordning er derfor at fellesskapet skal kunne leie ut vannkraft for begrensete perioder, men ikke foreta salg.

Renteregningens dilemma: Den eksponentielle vekst Renteregningens dilemma: Den eksponentielle vekst. Eksempel: 1 kr opptjenes (i begynnelsen av) hvert år i 75 år fremover. 7% og 2% rente: Verdien i dag av det første. året: kr. 1.00 (kr. 1.00) Verdien i dag av de 30 første årene: kr. 13.28 (kr. 22.84) Verdien i dag av uendelig antall år: kr. 15.29 (kr. 51.00) Verdien i dag av alle år fra år 31: kr. 2.01 (kr. 28.16)

Skattlegging som alternativ til eierskap Noen (bl.a. Fr.p) hevder at skattlegging er et alternativ til offentlig eierskap for å sikre grunnrenten for fellesskapet Skattlegging kan bare delvis sikre grunnrenten for fellesskapet. I motsetning til nasjonale skatteregimer står eiendomsretten sterkt innen EU.

1930 – årene: Utbredt oppfatning at staten ikke mer skulle engasjere seg i kraftutbygging. Mange mente at staten burde selge sine anlegg, Nore og sin andel av Mørkfoss-Solbergfoss

Fellesprogrammet av 1945 Programmet søkte å bygge bro mellom klasser og livssyn, mellom planøkonomi og markedsøkonomi, mellom statlig og privat næringsliv. ”Våre vannfall utbygges planmessig både for industrielt og alminnelig borgelig behov…” Det var nå en allmenn oppfatning at det statens oppgave å stå i spissen for kraftutbygningen, og at NVE skulle være et energipolitisk instrument for staten

1945 – 1980 kraftsosialismens periode. Pionerene var: Lars Evensen Erik Brofoss Fredrik Vogt (Industriminister) (Finansminister) (Generaldirektør NVE) Resultat: 120 TWh årsproduksjon 88 % offentlig eierskap 30 TWh kraftintensiv industri

Kraftproduksjon i Norge 1910-2005 (TWh/år, log skala)

1980 - ?: Den nyliberale epoke. Politisk initiert av Reagen/Thatcher. Forsiktig innført i Norge av regjeringen Willoch Forsterket av sammenbruddet i øst. Norge i føringen av deregulering i kraftsektoren.

Energiloven av 1990 Overordnet mål: “Samfunnsmessig best mulig utnyttelse av energiressursene gjennom markedsstyring.” Bakgrunnen for ny lov var misnøye med det gamle regimet: Finansdepartementet var misfornøyd med overinvesteringene i bransjen: Kravene om energibalanse for hvert kraftselskap førte til betydelige overinvest-eringer i kraftsektoren. (15-20 TWh kraft-overskudd i det nordiske systemet i 1990) Sluttbrukerne, spesielt de store, var sterkt misfornøyde med at de ikke fikk tilgang til den billige overskuddskraften i det overdimensjon-erte systemet i 80-årene

Sentrale begreper i regimet før 1991: Oppdekningsplikt. Kraftprognoser. Forsyningssikkerhet. Bestemmende år. Selvkost

Hva skjedde da energiloven ble satt ut i livet? Monopolene opphevet. Sluttbruker kan kjøpe kraft fra hvilken som helst produsent. Skille mellom nett og produksjon innført. (se lysbilde 49 og 50) Forsyningsplikten opphevet. Statkraft ikke lenger oppfattet som et energipolitisk instrument Ingen har lenger ansvar for kraftbalanser. Selvkostregimet forlatt. For kraftprodusentene ble størst mulig overskudd det eneste styringskriterium. Kortsiktige kontrakter for de fleste norske forbrukere Få eller ingen forutså den sterke dynamiske utvikling som denne markedsreformen utløste.

Merkesteiner i utviklingen etter 1990. Opprettelse av NordPool, verdens første internasjonale kraftbørs, i 1995.

Hvordan fungerer omsetningen av kraft? Kjøp og salg engros skjer gjennom NordPool Pris fastsettes for hver time slik at markedet balanseres. Aktørene forutsetter at det alltid vil være kraft å få kjøpt gjennom NordPool, bare prisen settes høy nok. Høy pris har ingen avskrekkende virkning på produsenter og selgere, da de fleste sluttbrukere i Norge har kraftavtaler hvor prisen kan forandres med meget kort varsel. Risikoen ved kraftmangel ligger således på sluttbruker, og ikke på produsent som har ansvaret for både kraftdisponering og kraftutbygging.

Kraftsituasjonen i 2006 som eksempel: Uke 34: Samlet norsk magasinbeholdning ca 20 TWh under median. Allikevel netto eksport fra Norge på rundt 1000 MW i hele august. Siden nyttår har netto eksport vært ca. 1.7 TWh. (se lysbilde 48) I denne perioden kunne mulighetene for import vært utnyttet, og magasinunderskuddet kunne ha vært mer enn halvert. Statskrafts overskudd i første halvår 2006: 4.2 milliarder kr etter skatt. 1) Konsekvensene av NordPool og kortsiktige kraftkontrakter 2) Forbausende kortsiktig økonomisk tankegang 3) Miljøperspektivet etterlyses

Bordalsvatn 18. august 2006 Slik skal det ikke se ut!

Merkesteiner i utviklingen etter 1990. Opprettelse av NordPool, verdens første internasjonale kraftbørs, i 1995. EØS-avtalen fra 1994: Betydning for konsesjonslovene og hjemfallsretten. Som kjent foreligger innstevning for ESA Fra fri kraftomsetning til ønsket om fri kraftverksomsetning. (Statkraft omgjort til AS) Betydning også for ordningen med konsesjonskraft. Her foreligger trussel om innstevning for ESA når det gjelder bruk av konsesjonskraft til annet enn alminnelig forsyning.

Foruten påtrykket fra ESA om likestilling i konsesjonslovene, har følgende faktorer hatt betydning for eierskapsspørsmålet: Stor interesse blant utenlandske kraftselskap for å kjøpe norsk vannkraft. Holdninger i noen kommuner: Kraftverksdrift er ikke en kommunal oppgave. Selg kraftverkene og frigjør kapital til andre oppgaver. Holdninger blant økonomer og Bondevik II regjeringen: ”Privat eierskap vil tilføre kraftbransjen dynamikk, kompetanse og kapital, og derved større verdiskapning.” Økonomisk teori: ”Den mest effektive eier er den som kan betale mest.”

Hvorfor er det noen som ønsker fri omsetning av vannkraftverk? Uvitenhet. Ideologi. Egeninteresser.

Sitat fra Statsråd Eivind Reiten i Stortingsdebatten om energiloven, 11. juni 1990: ”Jeg ser til min forundring at Arbeiderpartiets fraksjon med tilslutning fra representanten fra Sosialistisk Venstreparti knytter den fremlagte lovproposisjonen til privatisering av kraftproduksjon. Jeg kan med min beste vilje ikke se det minste grunnlag for en slik slutning. ” Skjult agenda?

Sitat fra professor Einar Hope, ”energilovens far” 1): ”Privatisering ble bevisst ikke tatt opp i forbindelse med forarbeidene til energi-loven eller i debatten om den, idet man anså at det ville legge hele saken død fra et politisk synspunkt.” 1) Einar Hope: ”Kraftmarkeder og konkurransepolitikk.” I festskriftet til Egil Bakke: ”Marked konkurranse og politikk.” Fagbokforlaget 1995 Skjult agenda?

dynamikk, kompetanse og kapital Dynamikk, omstilling: Påstand: Små kraftprodusenter i Norge kan ikke greie seg i konkurransen. Vi trenger omstruktureringer slik at det skapes store slagkraftige kraftselskap. (”Den mest effektive eier er den som kan betale mest.”) Virkelighet: Det er få og små gevinster å hente ved fusjonering av norske vannkraftselskaper. (For nettselskaper kan det derimot være gevinster å hente ved fusjoner.)

Dynamikk, virkelighet (forts Dynamikk, virkelighet (forts.): Sitat fra analytiker Daniel Martin i Salamon Smith Barney på Paretos kraftkonferanse januar 2003: Mange (kraft)fusjoner har vært verdiødeleggende. Men: Statkraft og Fortum ville blitt et kanonselskap. Årsaken er at de kan bruke markedsmakten til å få opp prisene. Det er det som er nøkkelen til suksess i kraftmarkedet.

dynamikk, kompetanse og kapital Det er vanskelig å se hvilken relevant kompetanse utenlandske selskaper kan tilføre vårt kraftmiljø. Vannkraft? - Marked? ??

Kapital: Har ikke Norge overskudd av kapital? dynamikk, kompetanse og kapital: Kapital: Har ikke Norge overskudd av kapital? Eller er det slik at den skal investeres i utlandet slik at utenlandske selskaper bl.a. blir bedre i stand til å kjøpe norske vannkraftverk?

Det norske folk: 2002: 87 % mente vannkraftressursene burde forbli i norsk eie 2004: 84 % var mot at vannkraftressursene skal kunne selges til utenlandske interessenter 2004: 66 % for at offentlige aktører bør eie vannkraften, 22% for at norske private aktører bør eie

Hva bør offentlige eiere gjøre med sine kraftverk? Selge? Det dårligste alternativ. - Får bare betalt for de neste 30 år av levetiden. - Får ikke del i forventet verdistigning av forurensningsfri energi. - Fraskriver seg mulighetene for å føre en egen energipolitikk. Leie ut? - Utleie på 20-30 år er en god mulighet for kommuner dersom de trenger penger nå. - Sikrer verdiene for kommende generasjoner, men har inntil videre ikke muligheter for å føre noen energipolitikk. Fortsatt eie? - Det beste alternativ hvis man er likvid nok til å kunne vente på verdistigningene. Det burde i alle fall staten være. Dette skjønte ikke eierne av TEV, SKK, EAB, BKK….

Med valgresultatet i 2005 og Soria Moria erklæringen, er igjen målsetningen fortsatt nasjonalt offentlig eierskap. Verdiene og fremtidig verdiøkning av vannkraften sikres for fellesskapet. Dvs.: - 30 milliarder kr/år i verdiskapning i dag. - 40 -60 milliarder kr/år etter hvert som etterspørselen etter ren energi stiger. Muligheten for å kunne føre en energipolitikk til beste for fellesskapet opprettholdes. Beredskap og sikkerhet i energiforsyningen Kompetansen sitter hos eieren.

Veien videre: ESA-stevningen Revisjon av energiloven

ESA stevningen. Enten Norge vinner eller taper rettsaken, er det viktig at neste steg fra norsk side er vel forberedt når dom faller, slik at vi kan ha initiativ i saken, og få en varig ordning på plass så hurtig som mulig.

Hvis Norge vinner rettsaken : I så fall har Norge vunnet en stor seier, som gir prinsipiell tilslutning til at vannkraften er fellesskapets eiendom, og bare er til utlåns for private aktører. Imidlertid inneholder dagens hjemfallsregler en bestemmelse om at private aktører kan kjøpe inntil en tredel av et offentlig eiet kraftselskap/kraftverk, og oppnå evigvarende konsesjon. Selv om denne adgangen hittil i forholdsvis liten grad er benyttet (fordi Statkraft tidligere er gitt anledning til oppkjøp), ligger det her en stor fare for at vesentlig deler av norsk vannkraft kan komme på utenlandske hender. Denne grensen på en tredel bør bortfalle, eller subsidiært strammes vesentlig inn.

Hvis Norge taper rettsaken: Det gjelder da å ha klart et gjennomarbeidet alternativ som i størst mulig grad sikrer det offentlige eierskap til vannkraften. Det er spesielt viktig å unngå å bli diktert en løsning av EFTA-domstolen. Den såkalte Transaksjonsmodellen bør legges til grunn for utarbeidelse av nye konsesjonslover. (Anbefalt av mindretallet i ”Hjemfallsutvalget”, LO, KS og LVK) Denne modellen innebærer at en bare ved salg opphever de offentlige eieres tidsubegrensede konsesjoner, og at alle kjøpere, offentlige, private og utenlandske, får hjemfall og begrenset konsesjonstid fra kjøpstidspunktet. Alle aktører blir således likestilt fra ny lovs iverksettelse.

Transaksjonsmodellen (forts.) Modellen fører ikke til salgspress da en eventuell selger selv bestemmer tidspunkt for salget. Ved Transaksjonsmodellen vil et eventuelt salg kunne utsettes til vannkraften har fått sin verdi i et marked i balanse og når miljøkrav har gitt ren energi en betydeligere høyere verdi enn i dag. Ved alt salg foretas ny konsesjonsbehandling for solgte deler. Ikke solgte deler berøres ikke konsesjonsmessig. Dette alternativet sikrer at det betydelige offentlige eierskap av norsk vannkraft, ca 90%, blir videreført, samtidig som ESAs likebehandlingskrav imøtekommes.

Revisjon av energiloven: En driftsform som styrker forsynings-sikkerhet og miljø kan oppnåes ved: Overgang til fastprisavtaler (med adgang til tilbakelevering) Innebærer egentlig en gjeninnføring av oppdekningsplikten Revisjon av manøvreringsreglementene Dessuten: Tilbakefør Statkraft til et SF, for å markere at målsetningen er noe mer enn maksimum overskudd.

Takk for oppmerksomheten.

Eksport/import 2006 (GWh/mnd)

Kort om nett: En klar forutsetning i energiloven var å skille produksjon og nett (transport). Produksjonsselskaper konkurrerer, mens nettselskaper er naturlige monopoler. (Ikke mulig å tenke seg flere nettselskaper som konkurrerer med hver sine nett i samme område.) NVE overvåker nettmonopolene og utformer reguleringsregimer med målsetningene: Unngå utilbørlige monopolutbytter, gi insentiver til leveringssikkerhet, effektiv drift, nødvendig vedlikehold og investeringer

Mine observasjoner om nettselskapene: Så vel offentlige som private netteiere søker å maksimere utbyttet av sine selskaper innfor de grenser som NVE setter Reguleringsregimene har ført til for store utbytter og for små investeringer Manglende skille mellom nett og kraftsalg. Nettselskapene utnytter småkunders treghet i å skifte kraftleverandør til å holde høye kraftpriser.