Statlig kontroll med kommunene – lovlighetskontroll og statlig tilsyn Kommunalrett 25.03.19 Statlig kontroll med kommunene – lovlighetskontroll og statlig tilsyn

To eksempler Lovlighetskontroll: Tilsyn: VG 1.mars 2017: Fylkesmannen i Oppland har funnet lovbrudd i 89 prosent av sakene hos Land barneverntjeneste. «Viser at tjenesten svikter på alle områder». Foreløpig tilsynsrapport er sendt kommunen, og de er gitt frist på to uker til å gi tilbakemelding. «Samtidig fortsetter Fylkesmannen samarbeidet med kommunene for å sikre at barn i Land-kommunene får forsvarlige barneverntjenester.» Lovlighetskontroll: Vedtak om lukking av formannskapsmøte i Modum kommune ved behandling av søknad om erverv av kommunal eiendom. Tre kommunestyrerepresentanter ba Fylkesmannen i Buskerud om lovlighetskontroll. Fylkesmannen la til grunn at lukking av møtet ikke ble diskutert eller vedtatt av formannskapet. Det ble ikke ført noen avgjørelse om lukking eller hjemmel for slik avgjørelse i møteboken. Fylkesmannen kom til at lukking av møtet var i strid med kommuneloven § 31, jf. § 30. Vedtaket var imidlertid ikke ugyldig, siden saksbehandlingsfeilen ikke kunne ha hatt betydning for innholdet i vedtaket om erverv av kommunal eiendom. Sak 2015/3265 Fylkesmannen i Buskerud Fylkesmannens brev til vertskommunen Nordre Land: «Det er gjennomgående at sakene ikke blir fulgt opp, og at ingen fanger opp at de ikke er fulgt opp. Det blir ikke foretatt prioriteringer av sakene, eller i sakene. Alvorlige bekymringsmeld inger om blant annet vold har blitt liggende ubehandlet over lang tid, mens barneverntjenesten har brukt tid på mindre alvorlige saker. Barn har blitt mangelfullt ivaretatt, og kommunen har utvist en passivitet i blant annet saker hvor det har vært begrunnet mistanke om pågående vold og overgrep mot barn. « Ida-saken «Dei forsto meg ikkje» Tilsynsrapport 19. september 2016 fra fylkesmennene i Hordaland, Rogaland og Troms. Alle hadde behandlet klager fra «Ida» på bruk av tvang uten å gi medhold. Felles tilsyn innledet etter oppslag i Stavanger Aftenblad. Tilsyn med 14 virksomheter som har gitt barnevern- og helsetjenester til Ida. Haugesund kommune og Karmøy kommune hadde brutt krav til forsvarlige barneverntjenester i barnevernloven. Også Bufetat, private institusjoner og helseforetak brøt lov og forskrift. I tillegg har fylkesmennene selv sviktet i gjennomføring av tilsynet. I tilsynsrapporten beskriver fylkesmennene hva de ansvarlige kan lære av feilene som ble gjort i saken.

Egenkontroll og statlig kontroll Kommunen styrer egen virksomhet Statlig kontroll Statsforvaltningen treffer vedtak som binder kommunen To ulike kontrollformer Utføres av ulike organer Initieres av ulike organer Kan ha ulike formål Men: Det kan være overlapping Hva gir god kontroll? Kan god egenkontroll erstatte statlig kontroll?

Skillet mellom kontroll av lovlighet og kontroll av forvaltningsskjønn Prøving av rettslig styrt skjønnsutøvelse, - «er vedtaket lovlig?» Eks: Lovlighetskontroll Statlig tilsyn Prøving av skjønnsutøvelse som ikke er rettslig styrt, - «er vedtaket hensiktsmessig?» Eks: Statlig klagebehandling jf. fvl. § 34,2 (både lovlighet og forvaltningsskjønn, jf. «alle sider av saken») Lovlighetsprøving Prøving av forvaltningsskjønn

Hvem er fylkesmannen? Oppgaver Administrativ plassering Styrings- og rettledningsoppgaver overfor kommunene Tilsyn med kommunal forvaltning og kommunal økonomi Statlig sektormyndighet, bla. miljøvern og landbruk, beredskap, tilskudd til tros- og livssynssamfunn mv. Administrativ plassering «Statens representant i fylket» Del av statsforvaltningen Styres av instrukser og delegasjon fra sentralforvaltningen Fylkesmannsinstruksen Administrativt underlagt KMD, men de enkelte departementene har direkte faglig instruksjonsmyndighet innen eget saksområde

Lovlighetskontroll - utgangspunkter Koml. 1992 § 59/koml. 2018 § 27-1 Hvem kan initiere? Tre eller flere medlemmer av kommunestyret «sammen» «Departementet» kan ta opp avgjørelse til lovlighetskontroll på eget initiativ - sikkerhetsventil. Merk koml. 2018: «særlige grunner» Hvem utøver kontrollen? «Departementet» (delegeres til fylkesmannen) Hva kan kontrolleres? Avgjørelsers lovlighet

Eksempel: KMD lovlighetskontroll av Finnmark fylkestings avgjørelse om å si nei til å oppnevne fellesnemnd Departementets brev av 15. oktober 2018, fylkestingets vedtak av 20. juni 2018. Lovlighetskontroll på eget initiativ, departementet utøver lovlighetskontroll overfor fylkeskommunale vedtak. KMD kom til at avgjørelsen ikke var innholdsmessig lovlig og dermed ugyldig, jf. koml. av 1992 § 59 nr. 4 a (videreført i ny koml. § 27-3) og inndelingslova § 26 første ledd første punktum: Ved samanslåing av kommunar eller fylkeskommunar og ved deling som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b skal det opprettast ei fellesnemnd til å samordne og ta seg av førebuinga av samanslåinga eller delinga. KMD opphevet fylkestingets avgjørelse. Saken måtte behandles på nytt. 12.12.2018: Finnmark fylkesting valgte medlemmer til fellesnemnda. (Etter at KMD hadde vedtatt forskrift om at Finnmark og Troms skulle ha like mange medlemmer.)

Lovlighetskontroll - saksbehandlingsregler Klagefrist 3 uker Koml. 1992: Bestemt i forskrift Framgår av koml. 2018 § 27-1 Klagen settes fram for det organet som har truffet avgjørelsen/vedtaket, jf. koml. 1992 § 59 og koml. 2018 § 27-1 Lovlighetskontroll medfører ikke automatisk utsatt iverksettelse, men kan bestemmes av kommunen, fylkesmannen eller departementet. Koml. 1992 § 59 Koml. 2018 § 27-3 Departementet har innsynsrett og kan kreve opplysninger Koml. 1992 § 59 (generell) Koml. 2018 § 27-4 (innsnevring, gjelder nå bare lovlighetskontroll)

Lovlighetskontroll – hva slags type vedtak/avgjørelse kan kontrolleres? Koml. 1992: § 59 «Avgjørelser» Truffet av folkevalgt organ eller kommunens administrasjon Mer enn enkeltvedtak og forskrift Endelige avgjørelser, ikke prosessledende handlinger Men avgjørelser om åpne eller lukkede dører og avgjørelser om inhabilitet kan kontrolleres Ikke Avgjørelser om ansettelse, oppsigelse eller avskjed Gjelder bare kontroll initiert av kommunestyremedlemmer, jf. forarbeidene Spørsmål om brudd på bestemmelser i anskaffelseslov/forskrift Koml. 2018 § 27-2: «vedtak» Merk: Kommunelovens vedtaksbegrep, ikke forvaltningslovens Viderefører og presiserer gjeldende rett

Lovlighetskontroll – hvilke sider ved avgjørelser kan kontrolleres? «Lovlighet», jf. koml. 1992 § 59 og koml. 2018 § 27-3 Materielle, personelle eller prosessuelle feil ved avgjørelsen? Innholdsmessig lovlig Lovtolkning og subsumsjon Ikke forvaltningsskjønnet Grensedragningen Truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse Blitt til på lovlig måte Alle de tre elementene skal som utgangspunkt prøves, men kan begrense til anførsler som er tatt opp i saken. (Framgår av koml. 2018 § 27-3) Fylkesmannen kan ikke ta hensyn til nye omstendigheter Fylkesmannens kontroll kan bare omfatte de offentligrettslige sidene ved vedtaket. (Framgår av koml. 2018 § 27-3)

Lovlighetskontroll - resultatet Departementet skal oppheve vedtaket hvis det er gjort feil som gjør det ugyldig. Koml. 1992 § 59 Koml. 2018 § 27-3

Statlig tilsyn Kontroll, vurdering, reaksjon. Læring. Systemtilsyn og hendelsesbasert tilsyn Hvorfor? Individers rettssikkerhet Bærekraftig utvikling Samfunnssikkerhet Hvorfor ikke/skranker? Kommunalt selvstyre Helhetlig ansvar Ressursbruk

Statlig tilsyn – historikk Forarbeider til koml. av 1992: Behov for gjennomgang av hjemler for statlig tilsyn med kommunesektoren NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren Nytt kap. 10 A vedtatt 2006 Gjennomgang av tilsynshjemler i særlovgivningen Meld. St. 7 (2009- 2010) Ny koml. kap. 30 De grunnleggende prinsippene og rammene videreføres. Endringer i reglene om kommunens partsrettigheter og samordning av statlig tilsyn.

Statlig tilsyn – lovgivningens system Kommuneloven Regler for hvordan tilsyn skal og kan skje (med mindre særlov bestemmer noe annet), se koml. 1992 § 60 a, koml. 2018 § 30-1 flg. Særlovgivningen Hjemmel for statlig tilsyn med ulike kommunale virksomhetsområder er gitt i særlovgivningen, ny koml. § 30-2 og f.eks. barnehageloven § 9. Fastsetter kommunens plikter på de ulike virksomhetsområdene, se f.eks. barnehageloven § 8

Hva kan eller skal det føres tilsyn med etter særlovgivningen? Eksempler: Barnehageloven Opplæringslova Helse- og omsorgstjenesteloven Barnevernloven Merk: Også sanksjonsmyndighet ved brudd på saksbehandlingsfrister jf. § 6-9,3 Lov om sosiale tjenester i NAV

Statlig tilsyn – hva kan eller skal det føres tilsyn med etter kommuneloven? Avgrenset til «lovlighet», koml. 1992 § 60 b, koml. 2018 § 30-2 Grensen mellom rettslig bundet og «fritt» skjønn Grensen mot veiledning Kommuneplikter, ikke aktørplikter, koml. 1992 § 60 a, koml. 2018 § 30-1 «Plikter»- vid saklig prøvingskompetanse Mer enn enkeltvedtak Mer enn «avgjørelser» Drift, kvalitet, saksbehandling

Statlig tilsyn – Innsyn mv. Koml. 1992 § 60 c Innsyn mv. Rett til å kreve opplysninger Rett til innsyn i saksdokumenter Uten hinder av taushetsplikt Inspeksjon – fysisk tilgang til lokaler Samme rett til innsyn gjelder for selskaper mv. som utfører oppgaver for kommunen Nødvendighetskrav Videreført i koml. 2018 med språklige endringer.

Pålegg om retting Koml. 1992 § 60 d, koml. 2018 § 30-4 Fylkesmannen kan gi pålegg om retting av forhold som er i strid med bestemmelser det føres tilsyn med. Merk: Ingen generell adgang til tvangsmulkt, det krever egen hjemmel. Før fylkesmannen eller en annen statlig tilsynsmyndighet vedtar pålegg om retting etter første ledd eller annen reaksjon hjemlet i lov mot en kommune eller en fylkeskommune, skal tilsynsmyndigheten vurdere virkningene for kommunens eller fylkeskommunens øvrige virksomhet.

Partsrettigheter, ny koml. § 30-5 Koml. 1992 § 60 d Pålegg Kommunens partsrettigheter: Skal gis rimelig frist til å rette forholdet Fvl. kap. IV, V og VI samt §§ 41 og 42 gjelder Kap. IV: Saksforberedelse ved enkeltvedtak (bla. forhåndsvarsling og rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter) Kap. V: Om vedtaket (bla. begrunnelsesplikt) Kap. VI: Om klage og omgjøring. (NB! Klageadgang) Før vedtak om pålegg eller andre sanksjoner, skal tilsynsetaten vurdere de virkningene disse kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Koml. 2018 § 30-5 Viderefører gjeldende rett, og styrker partsrettighetene på noen punkter: Partsrettighetene gjelder under hele tilsynsprosessen, ikke bare i saker om pålegg. Pålegg om å gi opplysninger Fvl. § 14 gjelder Rett til å klage For eksempel: Opplysningene ikke «nødvendige», saksbehandlingsfeil, ikke kompetansegrunnlag, utenforliggende hensyn.

Krav om samordning Koml. 1992§ 60 e. Koml. 2018 §§ 30-6 og 30-7 Samordning av tilsynsvirksomheten Samordning mellom tilsynsmyndigheter og samordning mellom tilsynsmyndighet og kommune Gjelder både kommuneplikter og aktørplikter Fylkesmannen har plikt til å samordne Plikt til dialog i forkant av pålegg eller andre sanksjoner med vesentlige virkninger for kommunen. Tilsynsmyndighetene og kommunene har plikt til å delta i samordningen Koml. 2018 §§ 30-6 og 30-7 Fylkesmannens samordningsrolle er styrket.