Ulovlig bygging i strandsonen - lettere å få tilgivelse enn tillatelse? Politiadvokat Inge Svae-Grotli inge.svae-grotli@politiet.no 11. august 2014

Plan og bygningsloven – en av våre viktigste miljølover Loven gir kommunene anledning til – og ansvar for – å forvalte arealene til vårt felles beste og for fremtidige generasjoner. Sikre allmennheten tilgang til skog, åpne bymiljøer og ikke minst kyst- og strandsonen vår. Ta vare på miljøet og naturmangfoldet. Plan- og bygningsloven skal ivareta vern av naturområder og kulturminner som ikke er fredet (Ot.prp.45 (2007-08) s. 357-358).

Utfordring: - Strandsonen under press - Lovlig virksomhet allerede bekymringsfull i forhold til naturmangfoldet og tilgangen for allmenheten - Ulovlig virksomhet kommer på toppen av dette. - Svært viktig å følge opp ulovligheter - både av hensyn til miljøet og tilliten til forvaltning og politi Til tross for at forbud mot bygging i strandsonen har eksistert i tiår har det som kjent vært stor aktivitet og et stort antall dispensasjoner. NOU 2001:7 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven Planlovutvalgets første delutredning (pkt. 17.3.3) Miljøverndepartementets sammenfatning av rapportene fra fylkene av november 2000, med oversikt over saker om dispensasjon fra 100-metersbeltet, viser at i de kommuner som har rapportert, er nærmere 75 % av søknadene blitt innvilget. Dette viser at det fortsatt er en svært høy dispensasjonsprosent. Politiske trender / utfordringer Mer lokalt selvstyre - flere dispensasjoner / etterfølgende tillatelser? Kommunesammenslåing – sannsynligvis positivt – mer enhetlig praksis Fylkesmennene og departementet kan blir mer aktive i generelt tilsyn med kommunenes ulovlighetskontroll?

Hvem «tilgir» de som tar seg til rette? Kommunen eller politiet?

Tall fra KOSTRA - alle typer PBL-saker Tall fra KOSTRA-basen til SSB. (KOSTRA = Kommune-Stat-Rapportering) Tallene kan inneholde feilkilder, men gir likevel et godt totalinntrykk. Fra bla. media sitter man igjen med et inntrykk av at kommunene har et større antall ulovlighetssaker liggende enn det som fremkommer i tabellen. Det burde ha blitt flere anmeldelser av så mange saker

Vi har litt andre tall fra STRASAK. MERK Vi har litt andre tall fra STRASAK. MERK! Alle type saker, ikke bare i Strandsonen Feilkilder kan blant annet være at saken har blitt registrert med feil kode hos politiet. Likevel et interessant trendbilde. Generelt kan jeg si at det burde vært flere anmeldte saker i forhold til antall ulovlighetssaker kommunene synes å ha. Tall fra STRASAK – anmeldte saker

Tallene er hentet fra anmeldelsesstatistikken i STRASAK – dvs Tallene er hentet fra anmeldelsesstatistikken i STRASAK – dvs. registrerte anmeldelser som har blitt kodet innenfor overtredelser som gjelder plan- og bygningsloven

«Tilgivelsesårsaker» Kommunen ignorerer og følger ikke opp ulovligheter? Kommunen anmelder ikke? Kommunen benytter overtredelsesgebyr istedenfor anmeldelse? Politiet prioriterer ikke? Politiet henlegger? Kommune og politi samarbeider for dårlig? mangel på kunnskap om hverandres utgangspunkter og arbeidsmetoder politiet avhengig av «gode» anmeldelser

Kommunen benytter overtredelsesgebyr istedenfor anmeldelse? J. Fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø - nivå 3 (K) etter region, statistikkvariabel og tid H344.a Antall overtredelsesgebyr gitt i alt   2010 2011 2012 2013 EKA01 Østfold 9 7 25 EKA02 Akershus 6 21 20 22 EKA03 Oslo 5 EKA04 Hedmark 10 55 37 EKA05 Oppland 15 78 EKA06 Buskerud 12 17 13 EKA07 Vestfold 51 8 EKA08 Telemark EKA09 Aust-Agder 1 EKA10 Vest-Agder 2 24 EKA11 Rogaland 29 41 EKA12 Hordaland 4 3 16 EKA14 Sogn og Fjordane EKA15 Møre og Romsdal 27 EKA16 Sør-Trøndelag 14 EKA17 Nord-Trøndelag EKA18 Nordland 18 EKA19 Troms 11 EKA20 Finnmark Totalt 130 196 265 374 Kilde: SSB / KOSTRA - 4690-187 - Tall revidert 17.10.2013 Det er en positiv trend at det nye virkemiddelet i plan og bygningsloven tas i bruk. Selv om det jevner ut noe, så er det fortsatt for få anmeldelser Undersøkelse fra KMD med data fra samme periode konkluderer med: 40 % kommunene ikke benyttet overtredelsesgebyr – mindre kommuner Større kommuner (over 5000) benytter overtredelsesgebyr sammenlignet med mindre kommuner Først og fremst prosessuelle forhold gebyr brukes – tiltak gjennomført uten søknad om tiltak eller bruk Det vanligste gebyret ligger mellom NOK 1 000 og NOK 30 000 Kommuner som benytter gebyr opplever det som et effektivt virkemiddel

Kommunens ansvar og utfordringer Kommunen ignorerer og følger ikke opp ulovligheter? Kommunens ansvar og utfordringer § 32-1: Plikt til å forfølge ulovligheter § 32-2: Forhåndsvarsel § 32-3/4: Pålegg om retting og pålegg om stans / øyeblikkelig virkning § 32-5: Tvangsmulkt § 32-6: Forelegg om plikt til å etterkomme pålegg og forbud § 32-8: Overtredelsesgebyr § 32-: Tvangsfullbyrdelse

Prioritering av strandsonesaker, jf. § 32-1 annet ledd Ulovlighetskontroll i strandsonen er aldri saker av «mindre betydning»!(?) Ikke noe vesentlighetskrav i § 32-1, også mindre vesentlige overtredelser omfattes Strandsonen prioritert gjennom forbudet i § 1-8 og statlige planretningslinjer – FOR-2011-03-25-335 (Områdeforvaltningen) Forbudet skal sikre en vesentlig interesse som allerede utgjør en «presset ressurs» Ikke rom for «menneskelige hensyn», «rimelighetsvurderinger» eller «interesseavveininger», se SOMB-2009-344 Når et ulovlig forhold er avdekket, enten gjennom tilsyn, etter klage eller på annen måte, har ikke kommunen lenger adgang til å velge hva som skal følges opp utover unntaket «av mindre betydning»

De viktigste virkemidlene er fortsatt: - Retting / stans - Tvangsmulkt / forelegg - Tvangsfullbyrdelse Applaudere Fjell kommune for å ta tak i situasjonen og bruke de virkemidler man har. Plan og bygningsloven har klare ansvarslinjer – keep it simple – selv når advokatfirmaer forsøker å sette i gang lange brevkorrespondanser på vegne av ressursterke klienter.

Kommunen anmelder ikke? Er «sanksjonstrappen» nedenfor riktig forståelse av sanksjonsmulighetene og tidspunkt for anmeldelse og straffesak? § 32-1: Plikt til å forfølge ulovligheter § 32-2: Forhåndsvarsel § 32-3/4: Pålegg om retting og pålegg om stans / øyeblikkelig virkning § 32-5: Tvangsmulkt § 32-6: Forelegg om plikt til å etterkomme pålegg og forbud § 32-8: Overtredelsesgebyr § 32-9: Anmeldelse / Straff § 32-: Tvangsfullbyrdelse

Sakens alder mye å si for straffutmåling. NEI – hvor allmennpreventive hensyn gjør seg gjeldende (eks. miljøkrimsak) kan og bør anmeldelse vurderes så tidlig som mulig og ellers på ethvert trinn av saken § 32-1: Plikt til å forfølge ulovligheter § 32-2: Forhåndsvarsel § 32-3/4: Pålegg om retting og pålegg om stans / øyeblikkelig virkning § 32-5: Tvangsmulkt § 32-6: Forelegg om plikt til å etterkomme pålegg og forbud § 32-8: Overtredelsesgebyr § 32-9: Anmeldelse / Straff (Ileggelse av straff utelukker overtredelsesgebyr – her må gjøres et valg) § 32-: Tvangsfullbyrdelse Problem i mange tilfelle at sakene blir for gamle – politiet kommer ikke på banen tidlig nok med sine metoder og virkemidler. Sakens alder mye å si for straffutmåling. Problematisk for politiet at saker blir gamle

Kort om straffevilkårene i § 32-9 Vesentlighetskrav (kan oppleves vanskelig) Skyldkrav: Grov uaktsomhet / Forsett (politiet) Første ledd: 1 års strafferamme Tredje ledd – grove overtredelser: 2 års strafferamme Foreldelse – 5 år både etter første og annet ledd Utføring av tiltak: Frist løper fra ferdigstillelse Bruk: Frist begynner ikke å løpe så lenge det er bruk – men denne må bevises! Vesentlighetskravet kan oppleves vanskelig både for forvaltning og politi Sammenlign § 32-8 – særlig a, b og f, hva gjelder strandsonen Merk særregelen i annet ledd – spesiell opplysningssvikt – ikke krav til vesentlighet og bare uaktsomhet – skal anmeldes

Eksempel: Sak av betydning / vesentlig? Brygga lovlig oppført etter søknad og tillatelse. Den røde sjøbua ikke søkt om - forsettlig Eksempel på sak om er «av betydning» fordi den er i strandsonen, men mest sannysnlig ikke vesentlig i forhold til kravet til straff i § 32-9 Løse på andre måter enn anmeldelse – evt. overtredelsesgebyr

Eksempel: Sak av betydning / vesentlig? I utgangspunktet kan synes som ikke er «vesentlig» etter § 32-9 Men – se neste bilde - Miljøkonsekvensen

Ålegress – stor betydning for lokalt naturmangfold og arter – under press i hele landet Dersom man hadde tillatt båttrafikk her ville ålegresset blitt ødelagt og delt opp. Ålegressaken – Ødegårdkilen. Om bruk av biolog.

Den gode anmeldelsen – hvilke saker? Grovhet - «vesentlig» Type skade og omfang, uopprettelig, hvor, hva slags natur? Gjentakelse (§ 32-9 første ledd siste punktum) Inndragning, rettighetstap, erstatning Tvangsmidler Gebyr/anmeldelse – Velg spor så tidlig som mulig Selvinkriminering – vær ryddig og åpen Byggesaksforskriften § 16-3 Fagbladet Miljøkrim – 2/2010 – www.miljøkrim.no Miljøkrim - ligger http://www.okokrim.no/miljokrim/nor/tidligere_utgaver/2_september_2010/artikler/etterforskning_og_paatale_i_saker_etter_plan_og_bygningsloven Ettersende sammen med dagens presentasjon

Miljøkrimsaker skal prioriteres av politiet! Politiet prioriterer ikke? Miljøkrimsaker skal prioriteres av politiet! Fra Riksadvokaten 2014 – Prioritering ved oppstart og gjennomføring av etterforskning: «…alvorlig miljøkriminalitet som rammer det indre miljøet (arbeidsmiljøet og arbeidsmarkedet) eller det ytre miljøet (natur, forurensing, kunst og kulturminner)» «En skal føre videre arbeidet med å avdekke miljøkriminalitet. Politiet har en sentral rolle i å redusere slik kriminalitet gjennom rask etterforskning av brudd på miljølovgivningen.» - «Samarbeid mellom politiet og miljøforvaltningen» I møtet med politiet…

Politiet henlegger? Hva kan plan– og bygningsmyndighetene gjøre dersom politiet henlegger saken? Alltid påklage henleggelser til regional statsadvokat med kopi til ØKOKRIM. Henvise til Riksadvokatens prioriteringsrundskriv. Ikke gi dere! I noen saker kan henleggelse som straffesak være fornuftig, men saken kan fortsatt være velegnet for overtredelsesgebyr (eks. grov uaktsomhet vs alminnelig uaktsomhet). Viktig da med kommunikasjon med påtale hos politiet slik at politiet henlegger med følgende begrunnelse: ”Saken tilbakeføres til behandling i forvaltningen fordi vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt.» En tilbakeføring av saken fra politi/påtalemyndighet til forvaltningen reiser ikke problemer i forhold til forbudet mot gjentatt forfølgning. Hvis forvaltningen deretter ilegger en administrativ sanksjon, er dette ingen ny forfølgning, men en fortsettelse av den forfølgning som pågår. Henlegges og avsluttes saken hos politiet med annen begrunnelse eller standardkoder som for eksempel «bevisets stilling», «intet straffbart forhold» risikerer man overtredelsesgebyr som sanksjonsmiddel avskjæres pga. forbudet mot gjentatt forfølgning i EMK. Kommunen anmeldte fordi man mente det var grunnlag for sanksjon – ta tilbake som overtredelsesgebyrsak Prinsipielt ikke noe i veien for å gi høyt gebyr selv om vesentlighetskravet for straff ikke er oppfylt.

Hvordan kan politi og forvaltning samarbeide bedre? Kommune og politi samarbeider for dårlig? Hvordan kan politi og forvaltning samarbeide bedre? Felles aksjoner Kommune se ut objekter evt. i samarbeid og «etterretning» fra miljøorganisasjoner slik som Norges naturvernforbund. Etablere en fast praksis for håndtering og utvelgelse av saker, holde kontaktmøter. Velge «de riktige sakene» – skape presedens og frykt Etablere kompetanse om hva som skal til for å kjøre en straffesak, men hold likevel fokus på det objektive ved overtredelsen og la politiet ta seg av vurderingen av subjektive forhold/skyldkrav.

«Frykten er mitt våpen» Allmenprevensjon: ØKOKRIM er på utkikk etter sak hvor det kan ligge an til påstand om fengsel / høy foretaksbot. ØKOKRIM ønsker seg flere anmeldelser og saker som kan skape god allmennprevensjon / frykt Lokalt kan man tenke på samme måte i valget overtredelsesgebyr / anmeldelse til lokalt politi Allmennprevensjon – virker på miljøkrimområdet!!

Utvikling utmålte bøter i plan- og bygningssaker Fengselsstraff ikke benyttet enda – potensiale for høyere bøtestraffer Bøtenivået er på vei opp, men ØKOKRIM ser mulighet for strengere reaksjoner Inndragning – svært viktig overfor ressursterke aktører – og hvor det er gjort uopprettelig skade

Rettspraksis - domstolene ser alvorlig på miljøkriminalitet Rt. 2011 s. 10 Oftenes-dommen (gammel lov) - prinsipielle uttalelser alvorligheten av miljøkrimsaker - Ville sannsynligvis vært gitt fengsel etter ny lov - etterfølgende tillatelse ikke formildende (-inndragning burde vært gjort) Rt 2011 s 10 – gå gjennom dom med viktigste uttalelser DOMSTOLENE TAR MILJØKRIMSAKER ALVORLIG Uopprettelig Åpenbar økonomisk vinning – som burde ha vært inndratt Etterfølgende tillatelse ikke formildende.

Rettspraksis forts. Rt 2011 s 631- Betydningen av tillatelse i etterkant (uten betydning, jf. premiss 52 og 53) Rt 2013 s. 684 – Nivå foretaksstraff – forurensingsloven § 7, høy bot fordi forurensingen kunne vært forhindret med enkle midler. (overføringsverdi til overtredelser etter plan- og bygningsloven) LH-2013-209815 – Betydningen av muntlige tillatelser fra kommunen, viktig å holde behandlingen skriftlig. (Vanlig innvending, viktig å etablere tillitsfull praksis) LF-2013-114675 – Vurdering av vesentlighetskrav for straff etter skogbruksloven (overføringsverdi til plan og bygningsloven) RG 2010 s 1354 – bøter for ulovlig oppføring mv. / Erstatning til kommunen

Takk for oppmerksomheten !