Kommune, fylkeskommune, stat – politikk og styring, roller og struktur Christian Hintze Holm, NMBU 19. oktober 2016

Kommunen er en selvstyrt enhet et selvstendig og likeverdig forvaltningsnivå suveren på sitt område, innenfor grensene lovene setter Staten kan ikke overstyre en kommune, men gir lover og forskrifter som regulerer kommunenes virksomhet fører tilsyn med at de holder seg innenfor dette tildeler økonomi er klageinstans for kommunale vedtak på en rekke områder

I internasjonalt perspektiv har norske kommuner stort ansvar Små kommuner, lite ansvar og økonomi – for eksempel Frankrike, med sine kommuner Store kommuner, stort ansvar og økonomi – for eksempel Danmark, med sine 98 kommuner Norge: Ikke spesielt store kommuner, men likevel stort ansvar og økonomi = svært stor grad av desentralisert, folkelig styring av store deler av velferdsproduksjonen

Ny kommunelov forsterker selvstyret? Kommunelovutvalget foreslår å lovfeste at begrensninger i det kommunale selvstyre krever hjemmel i lov (legalitetsprinsippet): «Kommunene og fylkeskommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret må ha hjemmel i lov.» Dersom legalitetsprinsippet lovfestes, er det en markering av at nasjonale myndigheter ikke kan styre kommunene som om de var del av statsforvaltningen. Den skal ikke kunne pålegge kommunene plikter bare med grunnlag i rundskriv, veiledere, retningslinjer m.v.

Hva er realiteten i forholdet stat – kommune? Stadig mer finmasket statlig styring gjennom lover og forskrifter individuelle rettigheter tilsyn og kontroll økonomi – ikke minst øremerking ”mediestyring” – og hva med fylkesmennenes rolle i kommunestruktursaken?

Stor ulikhet i styringsform: Staten: indirekte folkevalgt styring, ovenfra regelstyring, store systemer sektorisering Kommunen: direkte folkevalgt styring, nedenfra større frihet i metodevalg integrert oppgaveløsning Parlamentarisme vs (som regel) formannskapsmodell

Parlamentarisme vs formannskapsmodell FormannskapsmodellenParlamentarisme By-/kommunestyret har formelt all makt Den utøvende rollen er delegert til rådmannen = administrativt Den utøvende rollen ligger hos by- /kommunerådet = politisk Rådmannen forbereder sakene og innstiller til folkevalgt organ By-/kommunerådet forbereder sakene og innstiller til folkevalgt organ Kan bli utydelig mht. ansvarTydelig ansvarsplassering Politikerne kan ikke kastesEt flertall kan felle et by- /kommuneråd Fremmer politisk samarbeidTydeligere skille posisjon-opposisjon Flertall av amatørpolitikereFlere profesjonelle politikere

I utgangspunktet ligger all makt hos kommunestyret Den delegeres videre på to (tre) måter: 1Til administrasjonssjefen – dvs. rådmannen 2Til formannskap og andre utvalg (3) Til andre kommuner, kommunelovens §28 ikke aktuelt på Nesodden

Organiseringen av det politiske apparatet Kommunestyre, formannskap, styrer, råd og utvalg Kommuneloven krever i praksis kun et kommunestyre et formannskap et kontrollutvalg (+ enkelte særorganer) Min hjemkommune har kommunestyre, formannskap, plan- og teknikkutvalg, kultur- og miljøutvalg, skole- og oppvekstutvalg, helse- og omsorgsutvalg, partssammensatt utvalg, klagenemnd for plansaker, klagenemnd for øvrige saker, kontrollutvalg, plankomité for kulturhus, for omsorgsboliger og for barnehage, fairtrade-komité, styringsgruppe for områdeplan, styringsgruppe for kommunereformen, valgkomité, valgstyre, arbeidsgruppe for planarbeidet, eldreråd, ungdommens kommunestyre, råd for likestilling av funksjonshemmede, komité for vennskapsarbeidet …

Kommunestyret har gitt rådmannen delegert myndighet til å fatte vedtak i alle enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning opprette og nedlegge stillinger innenfor budsjettrammen fatte vedtak i div. saker regulert av en rekke spesiallover Rådmannen delegerer videre til sin administrasjon. Planutvalget behandler en rekke enkeltsaker etter plan- og bygningsloven Ny kommunelov – endring i rollene? Om innsyn og taushet

Den norske lokalpolitikeren

”Vanlige folk”, uten spesielle utdanningsforutsetninger og med ulike politiske agendaer Forvalter store ressurser på vegne av lokalsamfunnet Forsøker å strekke til overfor folks overveldende forventninger Opptrer på tvers av partigrenser, forhandler og kompromisser I stand til å løse en mengde komplekse problemer sammen Mye om og men, tilsynelatende kaotiske diskusjoner og langdryge vedtaksprosesser Klarer likevel å bruke de folkevalgte organene til å veie ideologier, verdier og mål opp mot ressurser og behov Får den kommunale skuta til å bære Har nærhet til befolkningen

Den norske lokalpolitikeren Sterk opplevelse av å forvalte et omfattende ansvar Sterkt sosialt forankret i lokalsamfunnet – møter folk i foreldremøter, idrettslag og på butikken, eller deltar selv Har som sin spesielle kompetanse å knytte folkemeningen sammen med makten Jobber iherdig med å forene motstridende krav, uten å resignere Ser ikke lokalpolitikken som springbrett til videre karriere, men som del av en langvarig forpliktelse i lokalsamfunnet Oppfatter seg fortsatt mer som representanter for ”folk” enn som representanter for ”sine” velgere Oppriktige i sitt ønske om å lage et bedre lokalsamfunn

Klage- og innsigelsesordningen

Innsigelse Innsigelse ble innført parallelt med at kommunene fikk rett til å egengodkjenne planer, og må ses i sammenheng med dette. Ordningen er et av fylkeskommunens viktigste juridiske virkemidler for å kunne utøve rollen som kulturminnemyndighet. Gjennom medvirkningen skal kommunen og fylkeskommunen søke å bringe kommunens planønske og viktige kulturminnehensyn i overensstemmelse med hverandre. Ved å varsle innsigelse kan fylkeskommunen komme i dialog med kommunen om kulturminnehensyn som fylkeskommunen er satt til å ivareta. Dersom medvirkningen ikke fører til at planen tar tilstrekkelig hensyn til viktige kulturminnehensyn, har fylkeskommunen rett og plikt til å fremme innsigelse.

Grunnlaget for innsigelse – plan og bygningsloven § 5-4. Myndighet til å fremme innsigelse til planforslag Berørt statlig og regionalt organ kan fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. (…) Dersom planforslaget er i strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlig planretningslinje, statlig eller regional planbestemmelse, eller overordnet plan, kan det fremmes innsigelse. Innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig og senest innen den frist som er fastsatt for høringen av planforslaget. Innsigelse skal begrunnes. § 5-5. Begrensning i adgangen til å fremme innsigelse (…). Retten til å fremme innsigelse bortfaller dersom kravet til deltakelse i planprosessen etter § 3-2 tredje ledd ikke er oppfylt, forutsatt at planmyndigheten har oppfylt sin varslingsplikt og kravene til varsling for vedkommende plantype.

Varsel om innsigelse Før innsigelse varsles, er saken drøftet i faglige fora og godkjent av leder. Innsigelse må varsles før en plan legges ut til offentlig ettersyn. Varselet kan være skriftlig eller muntlig. For Akershus fylkeskommunes del vil det alltid være skriftlig. Varselet utløser ingen formelle krav om dialog, men i varselet vil det oppfordres til det. I utgangspunktet er det opp til kommunen å ta initiativ til dialog.

Når en varslet innsigelse fremmes Innsigelsen må fremmes innen høringsfristens utløp skal være forankret i grundige faglige vurderinger, avklart ut fra fylkeskommunens ulike planansvar og forankret hos fylkesrådmannen. skal vise til styringsdokument, samt på hvilken måte planen er i konflikt med dette. fremmes som regel administrativt, i påvente av politisk behandling. innebærer formelt at planmyndigheten overføres fra kommunen til MD, dvs. at kommunestyret mister retten til egengodkjenning.

Politisk vedtak av innsigelser Det er fylkeskommunens folkevalgte som avgjør om en administrativt varslet og fremmet innsigelse skal opprettholdes. I Akershus ligger oppgaven hos fylkesutvalget. Det folkevalgte ansvaret er reelt, ikke pro forma. Sakene er grundig forberedt administrativt, og de folkevalgte gjennomfører konsekvent befaring. Ved dette er innsigelsesordningen på kulturminneområdet ulik ordningen på statlige områder, der den ikke er underlagt folkevalgt styring.

Eksempel 1: Reguleringsplan for Solhøy i Vestby kommune

Vurdering av verneverdi Bygget som bolig i 1861, kjøpt av kommunen til skole 1932 Anlegget som helhet vitner om skolens utvikling på 1900-tallet og historien til en av våre viktigste samfunnsinstitusjoner Kulturhistorisk verdi som bygning: Høy alder, godt bevart hovedform, godt bevarte bygningsdetaljer karakteristiske for sveitserstilen Kjent og karakteristisk landemerke Viktig del av historien, oppveksten og identiteten til mange innbyggere Gamle Solhøy skole har vesentlig regional verdi – demokratihistorie, skolehistorie, arkitekturhistorie og miljømessig sammenheng.

Kommunen varsler oppstart av reguleringsarbeid, omfatter bl.a. gamle Solhøy skole. Fylkesrådmannen forutsetter i sin uttalelse til oppstart at kulturminneverdiene ivaretas. Dersom planen åpner for å rive skolen, vil fylkesrådmannen vurdere innsigelse. Kommunen legger planen ut til off. ettersyn, legger ikke opp til bevaring. Fylkesrådmannen fremmer administrativ innsigelse: Planen ivaretar ikke et kulturminne av vesentlig regional verdi, og bevaring kan kombineres med utbygging i resten av området. Kommunestyret kan dermed ikke egengodkjenne planen.

Kommunestyret vedtar reguleringsplanen uten vern, for å sikre effektiv og fleksibel utnyttelse. Fylkesutvalget befarer planområdet, og vedtar å opprettholde innsigelsen. Kommunen anmoder fylkesmannen om mekling. Her godtar partene et resultat som sikrer bevaring av skolen, åpner for riving av senere tilbygg og tilføyelse av nye tilbygg. Dersom økonomiske hensyn umuliggjør bevaring av opprinnelig fasade/bygning, kan kommunen gjenoppta meklingen. Planen vedtas med den endring at den gamle skolen og en hensynssone reguleres til bevaring. Innsigelsen er dermed frafalt, og planen trer i kraft.

Eksempel 2: Reguleringsplan for Jarveien 1, Bærum kommune

Vurdering av verneverdi Bygget i 1934, ark. Georg Foss Arkitektonisk og kulturhistorisk verdifullt eksempel på funksjonalistisk forretningsbygg/nærkjøpesenter Har en rekke av den internasjonale funksjonalismens kjennetegn Stor autentisitet, endringer har ikke redusert verdien vesentlig Bygget er unikt, det finnes ikke tilsvarende Lokalt iøynefallende landemerke og signalbygg Bygningen anses å være et kulturminne av nasjonal verdi. Dette innebærer at den er i fredningsklasse, og kan vurderes fredet etter Kulturminnelovens § 15.

Fylkesrådmannen varsler innsigelse ved oppstart av reguleringsarbeid pga. nasjonal kulturminneverdi. En plan som ikke anses å ivareta kulturminneverdiene legges ut til off. ettersyn. Fylkesrådmannen fremmer administrativ innsigelse. Etter befaring vedtar fylkesutvalget å ikke opprettholde innsigelsen. Med dette er fylkeskommunen ikke lenger kulturminnemyndighet i saken, som oversendes til Riksantikvaren. Dette på grunn av nasjonal kulturminneverdi. Riksantikvaren fremmer innsigelse, og foreslår endringer som gjør tiltaket mindre dominerende. Bærum kommunestyre vedtar revidert reguleringsplan. Ved detaljregulering er fylkeskommunen igjen kulturminnemyndighet, og avgir uttalelse ved offentlig ettersyn. Kommunestyret godkjenner detaljreguleringsplanen.

De fleste sakene løses underveis Innsigelse varsles ikke så sjelden. De fleste saker løses før det blir aktuelt å fremme innsigelsen/opprettholde den. Når innsigelse likevel er fremmet, vil fylkeskommunen gjennom fortsatt dialog eller megling være innstilt på å finne løsninger. Svært få saker går videre til departementet.

Innsigelsespraksis i 2015 Avgitt uttalelse til i alt 337 planer fra 22 kommuner, innsigelse i fire av dem (to av disse ble trukket) = ca. 0,5 – 1 % Avgitt uttalelse til 97 bygge-/rivesaker i områder regulert til hensynssone bevaring, klage på 7 vedtak = ca. 7 %

Overstyring? Overkommune? Fylkeskommunen er ikke en overordnet myndighet, men en parallell myndighet med spesifikke oppgaver. Innsigelse er i prinsippet en ordning for å bringe de to forvaltningsorganene i inngrep med hverandre, for å finne løsninger for vesentlige regionale og nasjonale interesser: før innsigelse, ved at kommunen selv avklarer og balanserer interessene, eventuelt i samråd med regional kulturminnemyndighet i medvirkningsfasen, etter varsel om innsigelse ved megling, ved uenighet om vektingen av viktige hensyn eller, om man fremdeles ikke oppnår enighet, ved en politisk avgjørelse i departementet

Klageordningen – prinsipielt mer utfordrende? På kulturminneområdet kan vi få den situasjonen at –et vedtak på folkevalgt nivå i kommunen –påklages gjennom et vedtak på folkevalgt nivå i fylkeskommunen –avgjøres (endelig!) gjennom et vedtak på administrativt nivå hos fylkesmannen – som dermed uansett overprøver et folkevalgt vedtak på ett av de andre forvaltningsnivåene. Dette er en slags hybrid – prinsipielt sett betydelig mer utfordrende i et folkevalgt styringsperspektiv?

Kommunestrukturdebatten Hvor mange kommuner skal vi ha? Hvem skal bestemme?

«Å flytte en kommunegrense er omtrent som å flytte en kirkegård – du kan ikke regne med støtte fra dem som holder til der» (Terje Killi, Forbrukerrådet) Motstand mot sammenslåing: forandringsvegring føleri nostalgi misforstått lokalpatriotisme tåpelige nabofeider

– eller nøktern realisme? Åtte av ti mener lokalt folkevalgte arbeider til beste for befolkningen, og at det er lettere å påvirke kommunale myndigheter enn statlige (TNS Gallup). Fra andre undersøkelser vet vi at folk har større tillit til de folkevalgte i mindre kommuner, og at de er mer fornøyd med tjenestene.

Først en myte: «Norge har mange og små kommuner»

Det er mange små og en hel del mellomstore kommuner – men folk flest bor i store kommuner

Argumenter for sammenslåing Økonomi Kompetanse og habilitet Demokratisk underskudd ved interkommunalt samarbeid Behov for helhetlig planlegging (Styringsperspektivet – «uniformering») (Attraktivitet for og tilpasning for markedet)

Økonomi Ikke vesentlig reduserte kostnader med større enheter – forutsatt at tjenestene ikke sentraliseres, men fremdeles er nær brukerne Større enheter blir like gjerne mer byråkratiske, uoversiktlige, tungstyrte og uøkonomiske Der det er noe å spare, hos de aller minste, er andelen av kommunesektorens totaløkonomi så beskjeden at effekten på makronivå er liten

Kompetanse og habilitet Små kommuner mister/får ikke tak i kompetanse pga. manglende/små fagmiljøer Habilitetsutfordringer i små kommuner Men større kommuner gir ikke mer kompetanse og arbeidskraft samlet sett Underskudd på arbeidskraft blir først og fremst et problem på nasjonalt nivå (– det blir ikke flere sykepleiere om Frogn og Nesodden eller Lillehammer og Gausdal slås sammen) Kommune-Norge mener selv at kompetanse – og habilitetsutfordringene kan møtes gjennom samarbeid Også utfordring der kommunene er større, i sentrale strøk

Demokratisk underskudd med interkommunalt samarbeid Interkommunalt samarbeid har begrenset omfang I stor grad spesifikke, spissede oppgaver, for en stor del på nokså tekniske områder De brede oppgavene løses fremdeles i hver enkelt kommune Ikke nødvendigvis mangel på politisk oppmerksomhet om samarbeidsvirksomhetene Indirekte folkevalgt styring er alminnelig Store kommuner har mer interkommunalt samarbeid enn små kommuner Kjøp fra private kan også gi demokratisk underskudd

Behovet for helhetlig planlegging Kommunene blir uansett ikke store nok, fortsatt behov for samarbeid (Samarbeidsalliansen Osloregionen består av 75 kommuner og 4 fylkeskommuner) Nye, sterke og selvbevisste regionkommuner gir risiko for mindre grad av samordning?

Styringsperspektivet «uniformeringsbehovet» Kommunal ulikskap og egenrådighet gir plunder og heft for dem som er opptatt av enhetlig styring Sektorisert stat vs. generalistkommuner, spesialisering og profesjonstenkning vs. helhet

Attraktivitet og tilpasning for markedet Større kommuner vil i større grad være tilbøyelige til å legge til rette for privatisering/konkurranseutsetting Små kommuner blir for lite håndterbare og attraktive for de store markedsaktørene

Å skyte på bevegelig mål: Hva skal kommunene slå seg sammen til? Vabo-utvalget 1: Kommunene skal løse alle sine lovpålagte oppgaver selv. Må ha innbyggere ( – men det gikk jo ikke)! Vabo-utvalget 2: Tilleggskriterier til kommuner som skal ivareta mulige nye oppgaver. Fant ikke så mange oppgaver til de sammenslåtte kommunene Forlate generalistkommunen? («fylkes»-kommuner, normalkommuner og «gøy på landet»-kommuner)?

Vabo-utvalgets konklusjon Kommuner med minst 15– innbyggere kan være i stand til å overta nye oppgaver innenfor  habiliterings- og rehabiliteringstjenestene  statlige oppgaver tilknyttet fosterhjem og barneverninstitusjoner  hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne  arbeidsmarkedstiltak i skjermet sektor  virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling Kommuner med minst innbyggere kan være i stand til å overta enkelte andre oppgaver, som  videregående opplæring  kollektivtransport

Juni 2015: De borgerlige partiene på Stortinget blir enige om tre oppgaver som de ber regjeringen vurdere å gi til kommunene:  Økt kommunalt selvstyre i skiltpolitikken (i dag hos Statens vegvesen)  Økt kommunalt selvstyre i fastsetting av skrivemåte og navn på adresser og skilt  Økt kommunalt ansvar for finansiering av skoleskyss i grunnskolen

Juni 2016: Høring om nye oppgaver til større kommuner Vigsler Andre oppgaver som er lagt til notarius publicus Vilt og innlandsfiskeforvaltning Enkelte oppgaver etter forurensningsloven Tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til tilpasning av bolig Idrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning av svømmeanlegg Nærings- og miljøtiltak i skogbruket Tilskudd til tiltak i beiteområder Kollektivtransport Samt temaer som utredes i andre sammenhenger: Tannhelsetjenester Basishjelpemidler Oppgave- og finansieringsansvar i barnevernet Oppgaver på rehabiliteringsområdet Tilskuddsordning under Landbruks- og matdepartementet Konsesjonsbehandling av små vannkraftverk Enkelte oppgaver på politiområdet

Fra endringene innenfor vilt og innlandsfiskeforvaltning: § 2 skal lyde: § 2 Arter det er tillatt å fiske etter Det er bare tillatt å fiske etter følgende arter: abbor, bekkerøye, brasme, dvergmalle, gjedde, gullbust, gullfisk, gullvederbuk, harr, hork, hvitfinnet steinulke, kanadarøye, karpe, karuss, krøkle, lagesild, lake, laue, mort, regnbueørret, regnlaue, røye, sandkryper, sik, skrubbe, stam, steinsmett, suter, sørv, trepigget stingsild, vederbuk, ørekyt og ørret.

Er stort alltid best?

Er det for mange og for små kommuner som truer oppgaveløsningen, velferdsproduksjonen og velferdsdistribusjonen? Eller er kanskje tvert i mot en desentralisert struktur svaret på hvorfor vi får til i Norge det mange andre ikke klarer, nemlig å hindre at demokratiet og velferden forvitrer? At velferden produseres og distribueres i en ganske finmasket struktur av kommuner, der folk selv – dvs. de lokale folkevalgte – kan megle mellom det ideelle og det mulige har fleksibilitet, tilpasningsevne og evne til å temme motsetninger klarer balansen mellom profesjonalisme og folkelighet kan balansere mellom statlig styring og nokså nært egenstyrte lokalbefolkninger - ?

Jeg tar kanskje feil: Kanskje må kommunestrukturen gjennom omfattende endringer for at vi skal lykkes med å ta vare på den gode styringen og de sterke lokalsamfunnene – – men i så fall tror jeg folk, i det lange løp, vil forstå dette selv, og slippe til de nødvendige endringene.