Moro med planteori. Verknader av New Public Management på planlegging Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Moro med planteori. Verknader av New Public Management på planlegging Forelesing på Kommuneplankonferansen 2006 Kongsberg 06.02.2006 Roar Amdam, Høgskulen i Volda ram@hivolda.no Verknad av NPM på planlegging

Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Dei store linjene i samfunnsutviklinga Basert på Guneriussen 1999: Å forstå det moderne Førmoderne Moderne Postmoderne Økonomi Lokal Nasjonal Global Dominerande næring Primær Industri Teneste, kultur m.m. Dominerande ressursar Naturgitte råvarer Energi, maskinar, infrastruktur Informasjon og IKT Ting si betydning Bruksverdi Bytteverdi (pengar) Symbolverdi (status) Vanleg organi-sasjonsform Primærrelasjonar og patriarki Formelle hierarki og byråkrati Nettverk og heterarki Statsform Bystatar, føydalsamfunn og einevelde Velferdsstatar med klassekompromiss Partnerskap mellom offentleg, privat og frivillig sektor Politikk Lokalinteresser og laugsmakt Nasjonalinteresser, klassebaserte parti Internasjonalisering og sosiale/politiske rørsle Ulricb Beck 1986: Risikosamfunnet. Vi har nådd ein ny radikal fase (anna modernitet) der menneskeskapte sosiale, tekniske og økologiske risiko kjem i fokus. Tre nye bind i 2004 Martin Albrow (1996) Globale tidsalder. Inneber at den moderne epoke er forbi og erstatta av ein samfunnsorden der globale miljøkonsekvensar, tap av trygge lokale rammer og forankring, global økonomi og globalisme som tenkemåte for stadig nye menneske er ein irreversibel realitet. Manuel Castells (1996) Nettverkssamfunnet. Legg vekt på det same som Beck og Albrow, men vektlegg IKT som muleggjer verdsomspennande nettverk for sirkulasjon av informasjon og symbol i reell samtidigheit over heile kloden og med konsekvensar for økonomi, nasjonalstatsystem, kultur og identitetsutvikling. Nettverk vs sjølvhevding, jf system vs livsverden John Naisbitt, Patricia Aburdene ; [oversettelse: Finn B. Larsen] 1990. Trender mot år 2000 : de 10 nye megatrendene for 90-årene ”hierarkiene forlates til fordel for kommunikative nettverk med tilhørende forskyvning ifra vertikale til horisontalt strukturerte organisasjoner" Verknad av NPM på planlegging

Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Trendar i moderniseringa av offentlig sektor i Norge Røvik 1998: Moderne organisasjoner 1960-talet: Rasjonalisering, etatsopplæring og gryande desentralisering 1970-talet: Politiserte oppskrifter, desentralisering og vekst i offentleg sektor 1980-talet: Identitetsskifte og idémangfald 1990-talet: Tiåret for slankeoppskrifter, tøffare grep og fokus på omgivnaden (konkurrentar) Verknad av NPM på planlegging

Pågåande reformer http://odin.dep.no/mod/fornyelse/maal/bn.html Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Pågåande reformer http://odin.dep.no/mod/fornyelse/maal/bn.html Sjukehusreforma Utdanningsreforma Døgnopen forvaltning-reforma Forsvarsreforma Politireforma Arbeidskraftreforma (NAV) Kommunereforma Forvaltningsstruktur-reforma Regelforenkling-reforma Sjukehusreforma. Frå 2002 har pasientar i ventekø blitt redusert med 40000 til 200000 Forsvarsreforma: Frå 1990 er talet på tilsette redusert med 13000 til 16000 NAV-reforma: Iverksett frå 1.7.2006 og gjeld 16000 tilsette Verknad av NPM på planlegging

NPM som reformideal New Public Management Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 NPM som reformideal New Public Management Eit breitt konsept som har noko til alle, difor veldig dominerande. Bygger på tre føresetnader: Tru på sterk leiing: Oppgraderar og viktiggjer leiarane. Skil politikk og administrasjon, dvs. folkevalde som strategar, bestillarar og tilsette som utgreiarar og operatørar. Tru på indirekte kontroll: Bruk av marknadar for å auke produktivitet og effektivitet i offentleg sektor, dvs konkurranseutsetting, fristilling, privatisering m.m. Tru på borgarane: Innfører frie brukarval, brukarundersøkingar, brukarstyre, voucher, rettigheitslover m.m. Det blir lagt stor vekt på økonomiske normer og verdiar. Frå regelstyring til mål- og resultatstyring Det skal leggast meir vekt på resultat enn på måten resultata blir oppnådd på. Det skal skillast klarare mellom politiske og administrative oppgåver. Politiske avgjerdsorgan skal i større grad konsentrere seg om utforminga av politikken og den strategisk planlegginga Gjennomførande organ skal stå friare til å gjennomføre sine oppgåver så effektivt som mulig innafor dei politisk fastsette rammene, og ofte i samsvar med inngåtte tidsavgrensa kontrakter. Borgarane skal kunne velje mellom ulike tilbod, pengar følgjer brukar, rettigheitslover, minimumsstandardar mm Borgaren skal kunne uttale seg gjennom brukarstyre, brukargranskingar, høyringar, folkeavstemmingar, nettet mm Verknad av NPM på planlegging

New Public Management medfører to motstridande krefter Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 New Public Management medfører to motstridande krefter Desentralisering av makt ved delegering til resultateiningar og adm. leiarar og ved at borgarane får frie val som kundar, klientar og brukarar av det offentleg. Sentralisering av makt gjennom, rapportering, resultatkontroll, kontraktstyring (BU-modell), definerte minstestandardar m.m. Resultat: Konkurranse om å eksistere, sjølvsentrering og eit rigid kontrollregime basert på mistillit Verknad av NPM på planlegging

Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 NPM forsterkar behovet for å vise samfunnsansvar Systemmodell av den politiske prosess Michael Hill 1998 Legitimitetssida Relasjonane til omgivnaden Produksjonssida Det politiske system Avgjerder, forhandlingar m.m. Inntakssida (input) Behov, krav, støtte, ressursar Uttakssida (output) Produkt, prestasjon, service Årsakssida er problematisk fordi: Organisasjonane skal rapportere resultat, men resultat i form av konsekvensar er ofte vanskelegare å måle enn produkt, prestasjon og service og difor blir det innhaldet i uttakssida som blir rapportert som såkalla resultat (output). Svært ofte uklare samanhengar mellom årsakene til resultata og difor svært vanskeleg å halde organisasjonar og deira leiarar ansvarlege for manglande eller feil resultat (outcome) Dei folkevalde får skulda for manglande eller feil resultat, men dei har delegert arbeidet til administrasjonen og har ikkje verkemiddel eller høve til å gripe inn. Offentleg sektor sin aksept og legitimitet blir svekka fordi vi vektlegg uttaksida og ikkje resultat (samfunnsansvaret vårt). Resultatsida (outcome) Verknad av NPM på planlegging

Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Summeoppgåve Vis med konkrete eksempel korleis produkt, prestasjonar og service som ein organisasjon vurderer som effektive for si problemløysing (uttaksida) gir negative konsekvensar for andre og totalt sett for samfunnet (resultatsida)? Offentleg verksemd seier opp folk eller stiller så strenge effektivitetskrav til folk at dei blir utstøtte og hamnar på trygd? Offentleg sektor sentraliserer tenestetilbod og fører reisekostnadane over på private Politiet får ikkje ressursar i takt med behovet og private vaktselskap tek dei nye oppgåvene mot betaling Kommunar ”flyttar” ressurskrevjande klientar til andre kommunar. Verknad av NPM på planlegging

Ei todeling av planlegginga Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Ei todeling av planlegginga Styring/planlegging av staten, kommunar og fylke som organisasjonar: Virksomheitsplanlegging Kjenneteikn som hierarki, fordeling, velferdsstaten og administrative grenser. Styring/planlegging av stat, fylke og kommunar samfunn Samfunnsplanlegging Kjenneteikn som partnerskap, nyskaping, entreprenørstaten og identitetsregionar. Verknad av NPM på planlegging

Todelinga av planlegginga Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Todelinga av planlegginga Virksomheitsplanar Samfunnsplanar Verknad av NPM på planlegging

Samfunnsplanlegging som partnerskap Føreset avtalebasert styring Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Samfunnsplanlegging som partnerskap Føreset avtalebasert styring FOLKEVALD KONTROLL Fylkeskommunen Andre Frivillige lag og organisasjonar Fylkesmannen PENGAR Kommunar Mobiliserande, forpliktande og gjennomsiktig arena Nærings-organisasjonar Skular, universitet, forsking Bedrifter TILLIT Planlegging basert på den kommunikative logikken Pengar som honningskrukke Tillit må skapast ikkje vedtakast Folkevald kontroll er viktig for å gi legitimitet Nettverksorganisasjonar er svake og vil halde fram å vere det dersom vi ikkje gir dei ein formell plass i styringsverket, til dømes ny plan- og bygningslov (lov om samfunnsplanlegging) Departement og direktorat Politi HANDLING Bankar m.m. Sjukehus m.m Verknad av NPM på planlegging

Todelinga eit uttrykk for regimeskifte? Roar Amdam Høgskulen i Volda Todelinga eit uttrykk for regimeskifte? 06.02.2006 ”Government” ”Governance” Dominerande normer (Velferds-)fordeling Styrt modernisering Konkurransekraft Stimulert eigenutvikling Viktige aktørar Nasjonalstaten med stat-, fylke- og kommunenivå Offentleg, privat og frivillig sektor (globalt) Relasjonar mellom aktørane Vertikale; hierarki mellom stat, fylke, kommune m.m. Regelbasert tildeling Klientrelasjon Nøytralitet og likebehandling Horisontale; Heterarki mellom stat og samfunn Forhandlingsbasert tildeling Partnarskap Gjensidig avhengige og konkurranse Organisa-sjonsformer Fragmenterte/sektorisert Forvaltande Integrerte/heilskapleg Strategiske Planleggings-prosess Instrumentell Kommanderande Kommunikativ Legitimerande Verknad av NPM på planlegging

Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Kommuneomgrepet Viktig å skille mellom kommunen som eit samfunn (commune, fellesskap, sokn m.m.) og kommunen som ein organisasjon (produsent av velferdsstat oppgåver) Samanslåing av distriktskommunar kan medføre til del store innsparingar på fleire område i kommunen som organisajon. Men samanslåinga kan føre til at nye utgifter blir lempa over på andre offentlege sektorar og på innbyggarane (kommunesamfunnet) Kjelde: Effektar og konsekvensar av endringar i kommunestruktur for kommunikasjon og transport. Vestlandsforsking 2003. Samanslåing av kommunar innafor eit felles bo-, arbeids- og serviceregionar med eit klart definert senter (BAS-region) kan styrke området som samfunnsutviklar. Samansåing av kommunar utan eit slikt senter krev at området har mange felles arenaer for identitetsbygging. Kjelde: Nye samspelsformer – utviklingsarbeid og partnarskap. Møreforsking Volda 2003 Verknad av NPM på planlegging

Kommunane sin tredelte funksjon Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Kommunane sin tredelte funksjon Autonomi som avleidd statsmakt Ballanse mellom negativt avgrensa sjølvstyre og statleg styring gjennom Lov og regelverk - deregulering Desentralisering og målstyring Rammeoverføring og øyremerka tilskot Effektivitet Indre effektivitet eller produktivitet, dvs. produsere varene og tenestene med minimal/optimal ressursbruk Ytre effektivitet, dvs. produsere dei ”rette” varene og tenestene med omsyn til likskap for lova, likeverdige levekår og politisk viljesdanning Lokaldemokrati Finne lokalt tilpassa løysingar Erstatte marknaden ved å definere behov/etterspørsel Skape politiske fellesskap, alliansar og fremme krav overfor staten og andre Verknad av NPM på planlegging

Behovet for rimeleg maktbalanse over tid Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Behovet for rimeleg maktbalanse over tid Styring ovafrå med vekt på omfordeling av aktivitet og ressursar Territoriell maktstyrking (empowerment) Mobilisering nedafrå med vekt på eigenutvikling, nyskaping og læring gjennom deltaking Verknad av NPM på planlegging

Staten styrer kommunane gjennom Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Staten styrer kommunane gjennom Regulering av skattar/avgifter Rammetilskot, øyremerka tilskot og handlingsplanar Lovfesta rett til visse tenester Minstestandard for kommunale tenester Avgrense høva til omorganisering Sentralt forhandla tariffavtalar Verknad av NPM på planlegging

Prinsipp i ny oppgåvefordelingspolitikk Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Prinsipp i ny oppgåvefordelingspolitikk Forvaltnings- og tilsynsoppgåver til fylkesmennene og regionale statsetatar Tenesteproduksjon til staten og kommunane Regionalt utviklingsarbeid til fylkeskommunane Verknad av NPM på planlegging

Eksisterande maktrelasjonar Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Eksisterande maktrelasjonar Ovanfrå ned funksjonell makt Tjenesteyting innafor velferdsstaten Forvaltning Utvikling Nedanfrå opp territorial makt Verknad av NPM på planlegging

Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Mot ein ny kommunestruktur Som ”heimstadbyggarar” har dei kanskje ei framtid? Det kommunale sjølvstyre er basert på delegert statsmakt: 1. Forvaltningsoppgåver Oppgåver knytt til regelforvaltande byråkrati kan nasjonaliserast kvar dag som helst! 2. Tenesteproduksjon Oppgåver som kommune utfører for velferdsstaten kan fristillast ved å gjere offentlege verksemder, private foretak og frivillig sektor til operatørar. 3. Plan- og utviklingsarbeid Oppgåver knytt til skaping av fellesskap, kompromiss, meiningsbryting og politisk påverknad er kommunane sin kjerneaktivitet. Verknad av NPM på planlegging

Todelt planlegging: 1.Kommunal verksemdsplanlegging Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Todelt planlegging: 1.Kommunal verksemdsplanlegging Legitimerande politisk prosess Planlegging av kommunen som organisasjon si verksemd Legitimering og institusjonell planlegging Uviktig, fordi staten avgjer kommunar, fylke og regional stat sin legitimitet Mobilisering og strategisk planlegging Uviktig fordi staten setter dagsorden, bestemmer innsatsområde, minstekrav m.m. Organisering og taktisk planlegging Viktig med intern arbeidsdeling i fylke og kommunar. Økonomiplanen og årsbudsjett har blitt svært viktig Gjennomføring og operativ planlegging Viktig med gjennomføringsplanar for kvar eining/ verksemd Evaluering og læring Blir til vanleg avgrensa til operativt og taktisk nivå (det vesle krinsløpet) Kommuneplanlegging som verksemdsplanlegging i kommunar og fylkeskommunar Falleth og Stokke 2000 54 prosent av kommunane har vedteke ein heilskapleg langsiktig del Samfunndelen blir prioritert ned Arealplanlegginga er viktig, men lever sitt eige liv der kommunegrenser blir kunstige skille Økonomiplanen med handlingsprogram er det sentrale plandokumentet. Blir brukt til samordning av sektoraktivitetar Verknad av NPM på planlegging

Todelt planlegging: 2. Kommunal samfunnsplanlegging Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Todelt planlegging: 2. Kommunal samfunnsplanlegging Legitimerande politisk prosess Samfunnsplanlegging med avtalt partnarskap mellom offentlig, privat og frivillig sektor og mellom sentrale og lokale maktstyresmakter Legitimering og institusjonell planlegging Viktig for kommunar og regionar å framstå som og få aksept som mektige regionale utviklingsaktør. Mobilisering og strategisk planlegging Viktig for å skape fellesskap, sette ein dagsordenen og gi retning for arbeidet (arealvisjonar m.m.) Organisering og taktisk planlegging Viktig med avtalte partnarskap mellom offentlig, privat og frivillig sektor, og mellom styringsnivåa (RUP) Gjennomføring og operativ planlegging Viktig med prosjekt og avtalte samarbeid om gjennomføring Evaluering og læring Viktig med læring i alle delane av den legitimerande prosessen Samfunnsplanlegging og behovet for nye politiske institusjonar Sanda 2000 321 av 435 kommunar deltek i regionråd 52 regionråd er i funksjon Sekretariat frå 0 til 20 personar Lite eigne pengar til prosjekt Viktigaste formål å bli sterkare politisk aktør Arbeider men næringsutvikling, transport, kommunikasjon og samarbeid om tenesteprodusjon. Behov for regional arealplanlegging Verknad av NPM på planlegging

Behovet for samfunnsplanlegging Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Behovet for samfunnsplanlegging Meir koordinert samfunnsutvikling kan (berre) oppnåast ved at den territorielle samfunnsplanlegginga skaper motmakt og stiller krav til og spelar på lag med den fragmenterte og sektoriserte verksemdsplanlegging Verknad av NPM på planlegging

Gi oss ei lov om samfunnsplanlegging! Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Gi oss ei lov om samfunnsplanlegging! Den territorielle samfunnsplanlegginga må støttast av eit lovverk med ein planprosess som inneheld alle dei elementa som inngår i ein legitimerande politisk prosess Difor: 1. Kommunal verksemdsplanlegging etter Kommunelova 2. Kommunal og all anna samfunnsplanlegging etter ny Lov om samfunnsplanlegging (og bygging) Verknad av NPM på planlegging

Roar Amdam Høgskulen i Volda 06.02.2006 Takk for meg! Du finn meir om meg her: http://www.hivolda.no/index.php?ID=11495 http://www.hivolda.no/index.php?ID=12348 Verknad av NPM på planlegging