Kommunenes tilrettelegging for boligbygging Rolf Barlindhaug, NIBR Asker kommune Boligpolitisk strategi 13.03.15

Den første rapporten for KS – Program for storbyrettet forskning Den andre for KMD (Kommunal og moderniseringsdepartementet)

Problemstillinger i prosjektene Framskaffe mer kunnskap om kommunale virkemidler i utbyggingspolitikken Tydeliggjøre kommunenes handlingsrom Få fram storbyenes erfaringer med bruk av virkemidler i utbyggingspolitikken Breddekartlegging av vekstkommuners utbyggingspolitikk Som reguleringsmyndighet Som pådriver Som aktør i tomtemarkedet (grunneierrollen) Asker svarte dessverre ikke på undersøkelsen Har hatt innlegg om dette bl.a. i Molde og Tromsø der disse kommunenes praksis ble holdt opp mot resultatene i undersøkelsen

Kommunene har ulike mål i utbyggingspolitikken Tilrettelegge for at det bygges nok boliger (av private aktører) – et velfungerende boligmarked Ytterligere mål om en få til en balansert befolkningsutvikling i byens delområder Ha en helhetlig boligpolitikk ved å inkludere boliger for vanskeligstilte som en del av utbyggingspolitikken Fokus i prosjektet om tilrettelegging for KMD var på kommunen som planmyndighet og som grunneier – der det å tilrettelegge for nok boliger I storbyprosjektet var det også fokus på andre mål Og hvordan grunneierrollen i større grad ble brukt for å oppnå disse målene

Viktige rammebetingelser for dagens kommunale handlingsrom EØS-avtalen fra 1994 Kan selge tomter billig, men ikke forfordele noen Endringer i Plan og bygningsloven 2006: Utbyggingsavtaler inn 2008: Bl.a. område- og detaljreguleringsplaner Ny konsesjonslovgivning fra 2004 Private kan også kjøpe LNF-områder Kommunen må betale markedspris for tomter i konkurranse med private aktører Få statlige låne- og støtteordninger Konsesjonslovgivning Før 2004: Loven tillot ikke andre enn kommunen å kjøpe opp LNF-områder for senere omregulering til bolig Etter 2004: Større konkurranse – høyere tomtepriser

Dagens virkemidler Bruk av reguleringsmyndighet (Plan- og bygningsloven) Kommune-/område-/detaljreguleringsplaner Rekkefølgebestemmelser Utbyggingsavtaler Forkjøpsrett av boliger til markedspris Kommunen som grunneier Kjøp og (betinget) salg av tomtegrunn Bruk av statlige låne- og støtteordninger Kommunale bidrag/subsidier Kople det boligsosiale med nybygging Private eier tomt Kommunen Kjøper boliger (til vanskeligstilte) Bidrar til forhåndssalg Går inn med tilskudd fra Husbanken Utformer «sine» boliger Lyser ut konkurranse der private må stille med konsept og tomt (boliger til vanskeligstilte) Hamarøymodellen og Bergensmodellen er varianter av dette Kommunal eie av tomt Sandnesmodellen, ikke for de mest vanskeligstilte, men sier de oppnår priser som ligger under markedspris Statlige: Husbankens grunnlån, tilskudd til kommunalt disponerte utleieboliger, tilskudd til omsorgsboliger Kommunale bidrag/subsidier Rimelige tomter for salg for å tiltrekke seg innbyggere Tilbakeholdne med å bruke utbyggingsavtaler for å finansiere teknisk infrastruktur (støtte til grunneiere/utbyggere) Bidrag: Katalysatorrolle i områder med flere grunneiere Utarbeider modeller for beregning av utbyggerbidrag, særlig i områder med flere grunneiere

Befolkningsvekst og boligbygging - landet

Utfordringer for kommunene Fra feltutbygging til byomforming og fortetting innenfor byggesonen – knutepunktfortetting Kommunene må tilpasse seg overordnende planer og retningslinjer Tomtene er i bruk Det er mange grunneiere i områdene Krever omfattende investeringer, også av regionale og statlige myndigheter Initiativet til prosjektene kommer ofte fra grunneiere/utbyggere Samarbeid med nabokommuner/fylker? Stavanger og nabokommuner ønsker felles boligstrategi Oslo og Akershus er pålagt et plansamarbeid

Boligbygging de siste 7 årene i forhold til kommunale planer 6 av 10 kommuner sier de har bygget like mange eller flere boliger enn planlagt Flest store kommuner har bygget færre boliger enn planlagt Byggingen i denne perioden var påvirket av finanskrisen

Type utbygging siste 7 år For alle kommuner (ikke veid med størrelsen på boligbyggingen – gjennomsnitt av kommuner): - 65 % som feltutbygging 15 % som fortetting 11 % som transformasjon Mer fortetting og transformasjon i de største kommunene 1000 innbyggere

Type utbygging neste 7 år For alle kommuner: Omtrent samme fordelingen som for de siste 7 år Litt større andel transformasjon 1000 innbyggere

Planmyndighet Kommuneplanens arealdel (KPA) Områderegulering Må gjøres av kommunen/juridisk bindende Praksis varierer mellom kommunene Detaljregulering Ofte privat innsendte forslag Tomteselskapene regulerer selv Rekkefølgebestemmelser i planene Utbyggingsavtaler, dels for å oppfylle rekkefølgebestemmelser Områderegulering: Kommunal områdeplan på privat eid areal brukes lite fordi den er juridisk bindende - Stavanger er positiv og gjør dette Trondheim og Sandnes setter ut dette til konsulenter Oslo og Bergen har i liten grad brukt områderegulering

Utbyggingsavtaler 9 av 10 kommuner bruker utbyggingsavtaler Det er som regel bidrag til kommunal teknisk infrastruktur som er gjenstand for avtale Uenighet om hva som er områdeinternt/eksternt Vanskelig fordeling i områder med flere grunneiere Ofte bygger private ut anleggene som kommunen så overtar - MVA-problematikk Anleggsbidrag brukes forskjellig Som en del av en utbyggingsavtale Kommunen står som byggherre og krever inn bidrag Kommunal forkjøpsrett til boliger i nye prosjekter Forkjøpsrett fra kommuneundersøkelsen: Nesten ingen kommuner bruker bestemmelsene om utbyggingsavtaler i PBL om forkjøpsrett til en del av boligene i nye prosjekter med formål om å skaffevanskeligstilte boliger. Kommunene må betale markedspris Storbyprosjektet: Bergen, Kristiansand og Sandnes gjør dette i relativt stort omfang Noen inngår gjennomføringsavtaler som en del av utbyggingsavtaler (angir tidsperspektivet: over halvparten i undersøkelsen). Andre mener at eier av private arealer selv må bestemme tidspunkt for utbygging

Kommunal tomtepolitikk/ grunneierrollen Salg av kommunalt eid areal for å Sikre jevn og høy boligproduksjon Legge inn ekstra kvaliteter/disposisjonsform Stykke opp areal for å få små aktører inn Noen kommuner eier lite og ønsker ikke å kjøpe Vil ikke konkurrere med private - prisdrivende For stor risiko ved markedssvingninger Noen eier lite, ønsker å kjøpe, men.. Må konkurrere med private på pris, ingen forkjøpsrett Opsjonsavtaler med private på aktuelle tomter Ønsker ikke å ekspropriere Spurte om dette i tilretteleggingsrapporten En av konklusjonene i storbyrapporten var at de begrensninger som kommunen hadde som reguleringsmyndighet, gjorde at flere av kommunene valgte å opptre som aktører i tomtemarkedet for å kunne nå de målene de selv hadde satt seg. Da var målsettingene ikke bare knyttet til å bygge et tilstrekkelig antall boliger, men også å bruke nybyggingspolitikken til å oppnå en balansert befolkningsutvikling og en ønsket sosial profil på områdenivå. Enkelte av storbykommunene (Oslo) hadde ikke slike mål knyttet til utbyggingspolitikken og hadde derfor mindre behov for å være aktører i tomtemarkedet. Oslo: - Bruker ikke eierrollen, - lager planprogram og går inn som en katalysator for å få grunneiere til å samarbeide om utbygginger - ingen sosiale målsettinger i utbyggingspolitikken – men krav om størrelsessammensetning i indre by (ikke for mange små boliger) Stavanger og Trondheim: - Ønsker mer aktivt å benytte eierrollen for å stille krav til prosjektene som det ellers ikke er mulig å stille. - For eksempel: Eie/leie Men slike betingede salg kan redusere salgsprisen på tomtene Også problemer ved at kommunen både er grunneier og planmyndighet

Prosentandel boliger på tomter solgt av kommunen Antall innbyggere i 1000   < 10 10-19 20-49 50+ Alle Siste 7 års boligproduksjon 23 17 16 12 18 Neste 7 års boligproduksjon 21 Kristiansand har mål på 20-25 % Sandnes har mål på 40 %

Situasjoner som ofte oppstår for kommuner som vil kjøpe areal Grunneier vil ha høyere pris enn det kommunen vil betale (70 %) Private utbyggere betaler mer enn kommunen (43 %) Arealene er disponert av private utbyggere gjennom opsjonsavtaler (30 %) Grunneiere vil ikke selge til kommunen (23 %) Det er i de største kommunene at arealene oftest er disponert av private gjennom opsjonsavtaler

Hva utsetter prosjekter? Manglende gjennomføringsevne hos utbygger Rekkefølgekrav som må oppfylles av andre enn utbygger (kommune, fylke, stat) Manglende samordning med regionale og statlige myndigheter (vei, kollektivløsninger) Naboprotester Manglende enighet mellom grunneiere Særlig viktig er den samordningen som må skje med regionale og statlige myndigheter i forhold til kollektivtjenester og annen infrastruktur som de eier, ofte satt som rekkefølgekrav i planene.   Oppfyllelsen av slike rekkefølgekrav kan ha stoppet prosjekter som er ønskelig både fra kommunens og utbyggers side.

Infrastruktur og spredt/ konsentrert utbygging Kommunene vil gjerne utnytte eksisterende kapasitet på sosial infrastruktur Kommunene vil konsentrere utbyggingen for ikke å investere i for mange områder samtidig Kommunene bruker rekkefølgebestemmelser for å styre boligbyggingen Utbyggerne ønsker å spre byggingen for at markedet skal kunne avta de nye boligene

Områder med mange grunneiere Grunneierstrategier: Være først ute og få tillatelse til høy utnyttig av sin tomt Vente til området er delvis utviklet og selge sitt areal til utbygger for en høy pris Inngå samarbeid ved å legge alle arealer inn i et utbyggingsselskap Løsere samarbeid: sameiemodell - bygge ut felles infrastruktur, men selv stå for utvikling av egen tomt Løsningene varierer noe etter som opprinnelig initiativ kommer fra kommunen eller private   

Mange grunneiere i prosjektene Hva kan kommunen gjøre? La det planfaglige være førende og la grunneiere ordne opp seg i mellom Lage planprogram for området Bidra til beregning og fordeling av kostnader til infrastruktur mellom grunneiere Stå for investeringer og kreve anleggsbidrag Oppmuntre grunneiere til å samarbeide om planlegging Opprette felles utbyggingsselskap Kjøpe seg inn i området/områdeselskap Oslo: Planprogram brukt på Ensjø. Nå ofte VPOR Kommunen kan kjøpe en tomt i området, og bli en av partene Noen kommuner kjøper seg inn i private utviklingsselskaper (knyttet til områder) for å: - Få til mer enn planmyndigheten gir muligheter for - Sikre framdrift i gjennomføring av utbygging

Bruker kommunen noen insitamenter for å få i gang utbygging? 45 % tar en stor andel av grunnlagsinvesteringene i området Detaljregulering: 45 % hjelper grunneiere i gang med samarbeid om detaljregulering 20 % tar ansvar for å lage felles detaljregulering 30 % beregner og fordeler kostnader til infrastruktur 20 % investerer i offentlige bygg for å øke attraktiviteten

Kommunalt handlingsrom Handlingsrommet har blitt mindre over tid: Endringer i Plan- og bygningsloven (2006 og 2008) Endring i konsesjonsloven Kommunene utvider handlingsrommet gjennom å bruke grunneierrollen Selge videre med betingelser Selger små arealer for å bedre konkurransen i bransjen Får til gjennomføringsavtaler Få statlige ordninger Store behov for investeringer i infrastruktur Bedre betingelser for privat utleie

Prisnivået er korrigert for hustype, størrelse, byggeår m. m Prisnivået er korrigert for hustype, størrelse, byggeår m.m. (skal være prisen på samme bolig i alle kommuner) Eks. Asker 87 prosent av Oslo (gjennomsnittet i Oslo) Drammen 63 prosent av Oslo

Sammenheng mellom prisnivå og reisetid til Oslo. 2004 og 2012 Byspredning/Regionforstørring Prisforskjellene mellom de mest sentrale og de mest perifere kommunen har blitt større. Det kan også skyldes at reisetidene har endret seg i perioden – blitt høyere pga køer. Utbygging ved byspredning vil øke forskjellene Fortetting og transformasjon kan bidra til at mønsteret opprettholdes, men boligene som bygges i de mest sentrale kommunene vil bli dyre på markedet. Mye boligbygging gir først og fremst flere innbyggere, ikke lavere priser I Oslo var det i kommuneplanarbeidet spørsmål om hvor en skulle tilrettelegge for 100 000 nye boliger Ved å fortette og transformere i øst vil en skaffe mange nye boliger til grupper med lavere inntekter som ellers ville ha flyttet til kommuner øst for Oslo Ved å fortette i vest ville en kanskje stoppet en del av utflyttingen mot kommuner vest for Oslo, mens lavinntektsgrupper i øst i større utstrekning ville flytte til kommuner øst for Oslo Kan Asker bygge for å redusere det relative prisnivået til Oslo? Men innen Asker er det sikkert variasjon i boligprisene. Noen områder har lave priser fordi de ligger usentralt til i forhold til jernbane og buss

Befolkning per km2 tomteareal til boligbebyggelse etter boligprisnivå

Segregasjon Kvinge m.fl. (2012) Bebyggelse/områdekvaliteter/omdømme Pris Segregasjon Områdekvalitet: Støy.. Segregerte boligområder får gjerne lave priser (stor andel leie, ensidig blokkbebyggelse, ensidig leilighetsstørrelser) Noen av disse områdene kan ha blitt tiltrukket av folk med lave inntekter – kommunale startlån/kommunale utleieboliger? Dette kan forsterke den negative statusen området har fått.