Effektiv måling Må etikken og demokratiet vike? Foredrag SSØ-dagen januar 2009 Tom Colbjørnsen

Tom Colbjørnsen Oversikt  Nye politiske styringsformer  En politisert offentlighet legger flere føringer på statsforvaltningen  Konsekvenser for styring og måling  Målstyringens relevans  Måling i et demokratisk og etisk perspektiv  Legges det for stor vekt på kontroll, tilsyn og regelstyring?  Statsforvaltningens selvstendighet  Konklusjon  Lederrollens økte betydning

Tom Colbjørnsen Politikken endrer karakter  Demokratiet bygger på folkesuverenitetens prinsipp om at folkevalgte organer skal styre statsforvaltningen  Politikken skapes i økende grad i en politisert offentlighet preget av økt omskiftelighet og stemningsskifter

Tom Colbjørnsen Politikken endrer karakter  Stadig flere aktører gjør seg gjeldende  Aktive medier  Rettighetsbevisste NGO’er (organiserte særinteresser)  Advokater  ”Eksperter”  Økt offentlighet og innsyn  Politikeres markeringsbehov i offentligheten

Tom Colbjørnsen Politikken endrer karakter  Symbolpolitikken blir viktigere  Politikk som gir uttrykk for bestemte verdier og holdninger, uten nødvendigvis å ha merkbare konsekvenser  Retorikk får større betydning

Tom Colbjørnsen Politikken endrer karakter  Retorikk og forvaltningsreformer  Rundt 1980 startet det i mange land en moderniseringsbølge i offentlig sektor  Kjært barn har mange navn  Modernisering, fornying, ”New Public Management”, forenkling…..  Retorikken varierer med politisk ståsted  I praksis er formålet med forvaltningspolitikken ganske lik på tvers av politiske skiller  Brukerretting, forenkling, desentralisering, effektivisering, marked som virkemiddel

Tom Colbjørnsen Målstyringens relevans  Målstyring som demokratisk styringsmodell  politikerne velger målene  forvaltningen velger de beste midlene  Modellens forutsetninger  Forutsigbare mål  Forvaltningen rapporterer til folkevalgte organer

Tom Colbjørnsen Målstyringens relevans  Målstyringens forutsetninger oppfylles sjeldnere  Når politikken formes i en politisert offentlighet blir målene mindre forutsigbare  Et økende antall aktører stiller forvaltningen til ansvar  Det forventes at forvaltningen opptrer med ”klokskap” og ”musikalitet” overfor lederskribenter, særinteresser, m.m.

Tom Colbjørnsen Målstyringens relevans  Målstyring egner seg mindre for politisk styring av forvaltningen  Systemet egner seg bedre for styring innen de enkelte forvaltningsenheter og virksomheter

Tom Colbjørnsen Måling og demokrati  Økte forventninger om subsidierte ytelser fra staten øker behovet for politiske prioriteringer  Bedre målemetoder styrker demokratiet ved å gi et sikrere faglig grunnlag for politiske prioriteringer  Eksempel  Aktivitetsbasert kostnadsanalyse gjør at kostnader kan fordeles på konkrete statlige aktiviteter (for eksempel opplæringstiltak overfor arbeidsløse), heller enn på kostnadssteder (for eksempel NAV).  Kjennskap til aktiviteters/tiltak kostnader gir et sikrere faglig fundament for politiske valg ut fra kostnad/nytte – betraktninger  Trekkes bare det som kan tallfestes inn i vurderingen?

Tom Colbjørnsen Måling og etikk  Den politiserte offentlighet krever stadig oftere at beslutninger og tiltak må begrunnes etisk  Det finnes svært sjelden entydige svar på hva som er rett eller galt å gjøre  Etikk egner seg derfor lite for absolutte regler  Retorikken rundt etikk har fått stor politisk symbolkraft  Begrepet misbrukes ofte til å rettferdiggjøre særinteressers krav og meninger

Tom Colbjørnsen Måling og etikk  Etikken gir holdepunkter for refleksjoner om hvordan ulike verdier og hensyn skal avveies  Etiske vurderinger innebærer valg som den enkelte må kunne argumentere for og stå ansvarlig for

Tom Colbjørnsen Måling og etikk  Vanskelig å argumentere for at måling i seg selv er uetisk  Eksempel: Innvandrerregnskap  Kan føre til stigmatisering og resignasjon hos de som kommer dårlig ut  Synliggjøring av situasjonen kan legge grunnlag for tiltak som bedrer situasjonen  Avveining av fordeler og ulemper bør basere seg på prinsipper som er robuste mot ulike utfall av målingen  Innvandringsregnskap vurderes ut fra hva det kan og skal brukes til, og ikke ut fra om resultatet av målingen er positiv eller negativ for innvandrerne

Tom Colbjørnsen Demokrati og styring  Politisk styring må balansere to prinsipper  Fristilling, delegering og lokal skjønnsutøvelse som tilpasser løsninger til varierte behov, utnytter lokal kompetanse, og stimulerer nyskapning  Kontroll, tilsyn og regelstyring som sikrer at ressurser brukes i samsvar med politiske vedtak, og ivaretar hensynet til tredjeperson og vitale samfunnsinteresser  Betimelig spørsmål: Er balansen i ferd med å tippe for mye i favør av kontroll og tilsyn?  Sterkt fokus på feil og mangler

Tom Colbjørnsen Styring i en politisert offentlighet  Sterke aktører i det offentlige rom jakter på avvik og feil  Finn fem feil - alliansen  Medier  NGO (Non Governmental Organizations)  Riksrevisjon  Advokater  Forskere  Offentlige tilsyn  Granskere  Dette skaper et politisk press for økt kontroll, tilsyn og regelstyring

Tom Colbjørnsen Fare for ubalansert styring  Mer ensidig fokus på feil og avvik gir uforholdsmessig stor oppmerksomhet på fortidens hendelser  Omfattende dokumentasjonskrav og omstendelige prosedyrer fører til for stort fokus på prosess (pliktetikk) sammenlignet med resultater (konsekvensetikk)  Frykt for konsekvensene av også bagatellmessige feil fremmer konformitet og hindrer nyskapning

Tom Colbjørnsen Demokrati, styring og maktfordeling  Folkesuverenitetsprinsippet  statsforvaltningen står ansvarlig overfor folkevalgte organer  Maktfordelingsprinsippet  Forvaltningen ivaretar hensynet til faglig grundig saksbehandling, helhetlige konsekvensvurderinger, likeverdig behandling, og borgernes rettssikkerhet

Tom Colbjørnsen Ledelse som styring  Statlige ledere må forme selv være med å forme grensesnittet mellom demokrati og forvaltning  Kravene til forutsigbar og faglig forsvarlig saksbehandling må imøtekommes, samtidig som politikken blir preget av mer omskiftelige stemninger  Ledere må aktivt utvikle en proaktiv rolle i forhold til den politiserte offentligheten

Tom Colbjørnsen Lederutfordringen  Foretrekker lederne selv den politiserte offentlighetens dynamikk og trykk framfor det grundige, helhetlige og mer anonyme lederskapet?  Er lederne selv med å skape en uheldig balanse, der den forutsigbare og faglig baserte administrasjon og tjenesteyting blir lidende?

Tom Colbjørnsen Oppsummering  Politikken formes i økende grad i en politisert offentlighet  Målstyring blir til et stadig mindre egnet redskap for demokratisk styring av statsforvaltningen  Samtidig gir bedre måleverktøy bedre muligheter for politiske prioriteringer  Målingen er etisk forsvarlig dersom den kan knyttes til et positivt formål, uavhengig av utfallet av målingen  Etikken gir ikke endelige svar på hva som er rett å gjøre – det handler like gjerne om politikk

Tom Colbjørnsen Oppsummering  Politisk styring vektlegger i økende grad kontroll og tilsyn på bekostning av lokal skjønnsutøvelse og nyskapning  En politiserte offentlighet står i fare for å svekke forvaltningens selvstendighet i strid med maktfordelingsprinsippet i vår statsforfatning  Lederrollen blir viktigere enn målstyring for å sikre den nødvendige maktbalanse mellom folkevalgte organer og statsforvaltningen

Takk for oppmerksomheten! Tom Colbjørnsen