Sosialtjenestelovens kapittel 4A -anvendelsesområde Juridisk rådgiver Ivar Stokkereit

I hvilke tilfeller kan det brukes tvang Kan kapittel 4A anvendes for å forebygge eller hindre straffbare handlinger? Bakgrunnen for dette foredraget er at det over lenger tid har hersket uenighet om adgangen til å bruke sosialtjenestelovens kapittel 4A for å forebygge eller hindre straffbare handlinger. Problemstillingene rundt dette har blitt fremhevet av flere fylkesmenn, og ble særlig omtalt i Evalueringen av sosialtjenesteloven kapittel 4A, ”Kapittel 4A – en varig revolusjon.” fra 2008. Der kom det frem at det var behov for en avklaring av hvordan kapittel 4A kan og bør brukes i forhold til personer med utviklingshemning som begår, eller som en frykter vil begå straffbare handlinger. Det fremgikk at det det i enkelte kommuner har vært et ønske om å at en skal kunne bruke kapittel 4A for å forfølge eller hindre bevegelsene til personer med utviklingshemning som kan bevege seg utendørs dersom disse personene har en tendens til adferds som kan føre til vesentlig skade. (eksempelvis brannstifting eller overgrep) Problemstillingen ble satt på spissen ved at det ble stilt spørsmålstegn ved om kapittel 4A kunne brukes istedenfor straff (eller tvungen omsorg) eller om personer som begår straffbare handlinger bør dømmes etter straffeloven. Jeg vil i mitt foredrag avgrense min presentasjon til denne probelmstillingen.

Virkeområde § 4A-2 Som ledd i tjenester etter § 4-2 bokstav a-d - praktisk bistand og opplæring - avlastning - støttekontakt - opphold i inst. eller bolig med heldøgns omsorgstjenester Innledningsvis vil jeg gi en kort oversikt over vilkårene for bruk av tvang og makt. Sosialtjenesteloven kapittel 4A gjelder rettigheter ved bruk av tvang eller makt overfor enkelt personer med utviklingshemning, som ledd i tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav a-d. Dette gir dermed en klar avgrensning i forhold til den personkretsen det kan iverksettes tvangstiltak overfor. For det første er det et vilkår at personen er psykisk utviklingshemmet. Jeg vil ikke gå nærmere inn på diagnostiseringen. Videre er det et vilkår for å kunne iverksette tiltak som innebærer bruk av tvang eller makt at dette skjer som ledd i tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d. dette er avgrenset til bruk i pleie og omsorgstjenesten – praktisk bistand, avlastning, støttekontakt og ved opphold i institusjon, eller bolig med heldøgns omsorgstjenester. Her er det viktig å presisere at ”bolig med heldøgns omsorgstjeneste i følge forskriften er definert som aldershjem, barnebolig og privat forpleining.” at en person med utviklingshemning bor i kommunal utleiebolig gir således ikke en adgang til bruk av tvang og makt, så lenge ikke dette skjer under tjenesteyting i form av praktisk bistand eller opplæring.

Sosialtjenesteloven § 4A-3 ”De som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, har krav på hjelp etter § 4-2 bokstav a-d.” Sosialtjenesteloven 4-3 skal sikre at personer som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er avhengig av praktisk eller personlig hjelp til å greie dagliglivets gjøremål, får nødvendige tjenester. En har dermed en ytterligere avgrensning i forhold til den personkretsen det kan iverksettes tvang eller makt overfor. Er personen utviklingshemmet, men helt uten behov for praktisk hjelp eller bistand vil det ikke kunne iverksettes tvangstiltak. Det vil heller ikke kunne iverksettes tvangstiltak på eksempelvis arbeids eller opplæringssenter, så sant dette ikke er tiltak som er ledd i tilbudet om praktisk bistand eller opplæring. Eksempelvis dag- eller aktivitetssenter.

Vilkår for bruk av tvang og makt Begrense og forebygge bruk av tvang og makt Hindre at en utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade I tillegg til at reglene i sosialtjenesteloven kapittel 4A skal bidra til å forebygge og begrense bruken av tvang og makt i tjenesteytingen, er det hovedformålet med reglene å hindre at personer med utviklingshemning utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade. Jeg kommer nærmere inn på hva som ligger i begrepet vesentlig skade senere, da dette utgjør kjernen i problemstillingen knyttet til bruk av tvang og makt for å forebygge eller hindre kriminelle handlinger.

Definisjon av tvang og makt, § 4A-2 Bruk av tvang og makt defineres som tiltak som tjenestemottakeren motsetter seg, eller tiltak som er så inngripende at de uansett motstand må regnes som bruk av tvang og makt Bruk av inngripende varslingssystemer med tekniske innretninger Bruk av tvang og makt defineres som tiltak som tjenestemottakeren motsetter seg, eller tiltak som er så inngripende at de uansett motstand må regnes som bruk av tvang og makt. Det skilles mellom subjektive forhold, som omfatter alle tiltak overfor tjenestemottaker som utføres i strid med vedkommendes vilje, med unntak for såkalt alminnelige oppfordringer og ledelse med hånden eller andre fysiske på virkninger av lignende art. Og såkalte objektive forhold. Det vil si tiltak som ut fra sin art må regnes som bruk av tvang eller makt uavhengig av eventuell motstand fra tjenestemottakers side. Dette vil gjelde tiltak som antas å medføre psykisk eller fysisk ubehag, smerte eller lignende Når det gjelder bruk av inngripende varslingssystemer med tekniske innretninger skal dette alltid regnes som bruk av tvang eller makt etter reglene i § 4A-2. Her vil varslingssystemer som ledd i medisinsk oppfølging falle utefor, typisk alarmer ved epileptiske anfall og lignende.

Når kan tvang og makt anvendes Skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner Planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner Tiltak for å dekke tjenestemottakers grunnleggende behov Det følger av § 4A-5 tredje ledd at det kan anvendes tvang og makt i tre tilfeller. Dette er som skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner, planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødssituasjoner og Tiltak for å dekke tjenestemottakers grunnleggende behov for mat og drikke, påkledning, hvile, søvn, hygiene og personlig trygghet.

Vesentlig skade Skaden kan være av Fysisk art Psykisk art Immateriell art I tillegg må skaden være vesentlig

Begrensninger i anvendelsesområdet Kan kapittel 4A anvendes for å forebygge eller hindre straffbare handlinger? Rapport nr. 1 -2008 Nordlandsforskning - Ot. Prp.nr. 58 (1994-1995) Etter å ha gjennomgått vilkårene for bruk av tvang og når de kan komme til anvendelse står vi igjen med spørsmålet om lovens åpner for å anvende disse reglene for å forebygge eller forhindre straffbare handlinger. Som jeg var inne på innledningsvis ble dette spørsmålet problematisert i evalueringen av kapittel 4A i 2008. Blant innsigelsene mot å la kapittel 4A får anvendelse i denne typen saker var at forebygging av kriminalitet ligger utenfor sosialtjenestelovens virkeområde. I tillegg ble det anført som problematisk at kommunene skulle følge opp personer som har begått straffbare handlinger og hvor det forelå en gjentakelsesfare. I Ot. Prp. Nr. 58 (1994-1995) er det uttalt følgende under punkt 3.4 ”når tvang og makt kan anvendes”; Anvendelsen av tvangstiltak må først og fremst ta utgangspunkt i vern av tjenestemottakeren og ivaretakelse av vedkommendes interesser. Røkkeutvalget la til grunn at ivaretakelse av andre formål enn ”hensynet til beboers livssituasjon” måtte hjemles i straffelovens bestemmelser om nødssituasjon, §§ 47 og 48. Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at dette ville være en for snever formålsavgrensning. Også hensynet til vern av tjenesteytere, andre personer og andre eiendeler bør fanges opp av lovbestemmelsen. Mangel på tiltak mot skadelig atferd rettet mot omgivelsene vil kunne føre til at politiet og strafferettspleien blir involvert, og at vedkommende pådrar seg erstatningsansvar. Departementet kan ikke se at dette er en ønskelig løsning. Også psykisk utviklingshemmede må stå til ansvar så langt dette følger av strafferettens regler, men i den grad handlingen skjer mens vedkommende mottar tjenester – og tjenesteutøverne har mulighet til å gripe inn – bør lovutkastet følge opp dette. Legger en forarbeidene til grunn åpner med andre ord kapittel 4A for at reglene kan brukes for å hindre eller avverge straffbare handlinger. Dette vil kunne åpne for bruk av tvang og makt dersom lovens vilkår for øvrig er oppfylt.

Hvilke tiltak kan iverksettes Skadeavvergende tiltak i nødssituasjon Planlagt skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner Tiltak for å dekke tjenestemottakers grunnleggende behov Med unntak av de særlige grensene for bruk av enkelte tiltak etter § 4A-6,(bruk av mekaniske tvangsmidler, skjerming fra andre personer eksempelvis med låsing av dører) regulerer kapittel 4A bare i begrenset grad hvilke typer metoder eller virkemidler som kan tas i bruk ved gjennomføring av tvang og makt. Tiltak som eksempelvis låsing av dører og vindu, alarm på dører og tett oppfølging/forfølging vil derfor som utgangspunkt omfattes av reglene. Det er fastslått i forarbeidene at administrativ frihetsberøvelse ikke kan anvendes som eget tiltak, men såkalt ”tett personaloppfølging” er nevnt som tiltak som faller utenfor det som anses som ulovlig frihetsberøvelse. Skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner vil kunne brukes for å hindre vesentlig skade på tjenestemottaker selv, men også andre. Det avgjørende er om en stå overfor en ”nødsituasjon” i lovens forsand. Her vil vurderingstemaet være hvorvidt det foreligger en nærliggende og påregnelig skademulighet, og om det er sannsynlig om skaden vil oppstå i den konkrete situasjonen. Utenfor nødssituasjoner er adgangen til å bruke tvang og makt begrenset til tiltak for å dekke tjenestemottakers grunnleggende behov. Her har Helse og Omsorgsdepartementet i brev til Fylkesmannen av 21. okt 2009 at ”det er ikke noe i veien for at tiltaket ivaretar andres behov for trygghet/beskyttelse også, men andres behov er ikke sentral i vurderingen. Etter departementets vurdering kan hensynet til den utviklingshemmede selv i gitte situasjoner tilsi at tiltak som skal beskytte vedkommende mot utnyttelse/skade, erstatningskrav og straffeforfølgning i utgangspunktet bør omfattes av bestemmelsen. I den forbindelse bør det ses hen til om det er stor sannsynlighet for at nye lovbrudd/selvskading etc. vil bli begått dersom det ikke iverksettes beskyttelsestiltak. Etter denne presiseringen er det klart at det er adgang for å anvende reglene i kapittel 4A for å forebygge eller hindre straffbare handlinger

Hvilke konsekvenser får dette? Presiseringen av lovforståelsen fra Helse og omsorgsdepartementet åpner for at det kan iverksettes tiltak om bruk av tvang og makt i tilfeller hvor det er stor sannsynlighet for at lovbrudd etc vil bli begått dersom det ikke settes i verk beskyttelsestiltak, selv om det ikke foreligger en nærliggende og påregnelig skademulighet som vil kunne åpne for anvendelse av bestemmelsene om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner. Hvorvidt det foreligger en stor sannsynlighet for at lovbrudd vil kunne finne sted vil måtte bero på en konkret vurdering av den aktuelle saken. I evalueringsrapporten av kapittel 4A ble det uttrykt behov for en presisering av regleverket når det gjaldt anvendelsen av kapittel 4A for å forebygge eller hindre straffbare handlinger. Denne presiseringen har nå kommet, og det hersker liten uenighet om hvorvidt kapittel 4A kan brukes til kriminalitetsforbygging. Vi i NFU er svært tilfreds med at denne presiseringen kom på plass. Personlig mener jeg at dette er en helt riktig lovforståelse, uavhengig av presiseringen til departementet. Ikke minst sett i henhold til forarbeidene til loven hvor det uttrykkelig er presisert at departementet ikke ønsket en så snever formålsavgrensning som Røkkeutvalget la opp til. Formålet til kapittel 4A er i tillegg til å begrense bruken av tvang og makt, å hindre at personer med utviklingshemning utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade. Når de øvrige vilkårene for tvangs bruk er tilstedet, jf. det jeg har henvist til tidligere, kan ikke jeg se at dette ikke skulle ligge innenfor sosialtjenestelovens virkeområdet. I følge sosialtjenestelovens formålsbestemmelsen, § 1-1 skal loven bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre. Jeg kan personlig ikke se at det er noen konflikt mellom det å anvende kapittel 4As regler til å forebygge straffbare handlinger, men sosialtjenestelovens formål. Det har blitt anført i debatter om hvorvidt kapittel 4A kan anvendes for å forebygge eller forhindre straffbare handlinger at det kan oppleves problematisk for kommunene å skulle følge opp personer som har begått alvorlig forbrytelse. Dette mener jeg ikke er noe gangbart argument. Dersom vilkårene for bruk av tvang og makt for øvrig er oppfylt, vil dette innebære at kommunen allerede har ansvar for å gi tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a-d. I denne forbindelse vil det allerede ligge et mulig skadepotensial overfor kommunenes egne ansatte, dersom vi antar at dette er en person som tidligere har vært dømt til tvungen omsorg, slik det skisseres i evalueringsrapporten. Dersom dette er tilfellet, vil det å anvende reglene om tvang og makt for å beskytte andre personer eller disses eiendom for vesentlig skade ikke i prinsippet medføre et betydelig merarbeid.

ivar@nfunorge.org