Seniorrådgiver Trond Hjelmervik Hansen, KS Hvorfor har vi kostnadsnøkler? Nærmere om regjeringens forslag til nye kostnadsnøkler for kommunene Seniorrådgiver Trond Hjelmervik Hansen, KS

Disposisjon Kort om hvorfor vi har et kommunalt inntektssystem basert på kostnadsnøkler Oppbygging av kostnadsnøklene Hvordan blir en kostnadsnøkkel til? Nærmere om forslagene til nye sektornøkler Fordelingseffekter: Hvilke utslag gir utgiftsutjevningen kommunene imellom? Omfordelingseffekter: Forskjeller i hvordan ny og gammel kostnadsnøkkel fordeler inntektene kommunene imellom Øvrige endringer Skatteandel / småkommunetilskudd / Nord-Norge-tilskudd / storbytilskudd

Kort om hvorfor vi har et kommunalt inntektssystem basert på kostnadsnøkler

Hvorfor er det forskjeller i utgiftsbehov (per innbygger)? Ulik aldersfordeling 0 – 5 år: Barnehager 6 – 15 år: Grunnskole 67 og over: Pleie og omsorg Ulike kostnadsforhold Tettbygd / Spredtbygd Stordriftsfordeler / Smådriftsulemper Sosiale forhold etc Kjennetegn i tillegg til alder. F.eks: Enslige eldre, barn med enslige foreldre, dødelighet, fattige…

Mål med utgiftsutjevningen Overordnet politisk mål: Utjevne forskjeller i utgiftsbehov Kostnadsnøklene: Beregne forskjellene i utgiftsbehov

Utgiftsutjevningen Politikk: Grad av utjevning 100 prosent Hvilke tjenester Nå også barnehager Fag: Avdekke forskjeller i utgiftsbehov Kostnadsnøkler Kriterier Vekter

Hvorfor ny kostnadsnøkkel? Dagens kostnadsnøkkel bygger i hovedsak på tall fra 1990-tallet (Rattsøutvalget) Innledning: I 2009 ble det gjort endringer i de politiske elementene i inntektssystemet for kommunene (innføring av distriktstilskudd Sør-Norge og veksttilskudd, lavere skatteandel og høyere inntektsutjevning, avvikling av den kommunale selskapsskatten, nytt inntektsgarantitilskudd). Samtidig ble det varslet at nye kostnadsnøkler skulle sees i sammenheng med innlemmingen av det øremerkede tilskuddet til barnehager i 2011. Hvorfor er det viktig å legge fram ny kostnadsnøkkel: Dagens kostnadsnøkkel er basert på data fra tidlig 1990-tall (Rattsøutvalget i 1996). Befolkningssammensetningen, bosettingsmønster og levekår har endret seg på de siste 15 årene – Dagens kostnadsnøkkel tar ikke hensyn til dette. Målet med kostnadsnøkkelen er å utjevne ufrivillige kostnadsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Det er kommunene som tilbyr de viktigste velferdstjenestene som grunnskole og pleie- og omsorg. Derfor er det avgjørende at kostnadsnøkkelen er oppdatert. Når terrenget endrer seg må vi tilpasse kartet!

Oppbygging av kostnadsnøkkelen

Sektor- / delkostnadsnøkler Det lages en delkostnadsnøkkel for hver sektor Hver sektornøkkel består av ulike kriterier som har betydning for utgiftsbehovet Sektornøklene skal bare bestå av kriterier ikke er påvirket av kommunenes egne disposisjoner Kompensere ufrivillige forskjeller i utgiftsbehov Kommuner som er dyre å drive Ikke kommuner som driver dyrt Hvert kriterium i sektornøklene gis en vekt som tilsvarer hvor stor andel av forskjellene i utgiftsbehov som kan henføres til hvert kriterium Summen av kriterievektene i hver sektornøkkel er lik 1,00 (dvs 100 pst)

Samlet kostnadsnøkkel er lik summen av 6 sektornøkler pluss administrasjon Sektornøklene vektes inn i den samlede kostnads-nøkkelen ut i fra hver sektors andel av netto driftsutgifter for landet under ett Regjeringene forslag innebærer at det lages kostnadsnøkkel for hver av følgende sektorer: Grunnskole 29,47 pst Pleie- og omsorg 32,91 pst Barnehager 16,11 pst Sosialhjelpstjenester 4,27 pst Helsetjenester 4,17 pst Barnevern 3,21 pst Administrasjon (inkl landbr/miljø 9,85 pst

Den nye kostnadsnøkkelen

Hvordan blir en kostnadsnøkkel til?

Krav til kriterier i kostnadsnøkkelen Kriteriene skal være relevante Det må ligge til grunn en hypotese om at det er sammenheng mellom et kriterium og utgiftsnivået Kriteriene skal ha signifikant statistisk effekt Hypotesene testes ved bruk av statistiske metoder Regresjonsanalyser Kriterieverdiene skal ikke kunne påvirkes av kommunen selv Inntektssystemet skal bare kompensere for ufrivillige utgifter Data for kriterieverdiene må ha god kvalitet og være offentlig tilgjengelig

Eksempel: Kostnadsnøkkel grunnskole (Partiell regresjonsanalyse) t-verdi: Viser om variabelen er statistisk signifikant R2: Viser at modellen forklarer 65 pst av utgiftsvariasjonene Regr koeff: Frie innt: 1 krones økning gir 11 øres økning i utg gr.skole Basis: 1,662 mill kr til grunnskole per kommune Innb 6-15 år: 1 person gir utgift på 52 000 kroner

Fra regresjon til kostnadsnøkkel (1) Vektene i kostnadsnøkkelen skal gjenspeile resultatene fra regresjonsanalysen Men: Modellene kan gi ulik resultater avhengig av hvilken sammensetning av kriterier som testes ut Må teste ”alle tenkelige” muligheter Analysene kan fremskaffe alternative løsninger Grense/tvilstilfeller Kriterier som er på grensen til å være signifikante Utfordring å finne den ”beste” modellen

Fra regresjon til kostnadsnøkkel (2) Eksempel barnehage: Utgangspunkt analyser gjort av Senter for økonomisk forskning (SØF) To alternative modeller: Begge modeller Alder Utdanningsnivå Alternativ 1 Kontantstøtte Alternativ 2 Kvinnelig yrkesdeltakelse Valg mellom hva som er best i dag mot hva som er mest robust over tid Alternativ 1 ikke robust overfor endringer i utforming og bruk av kontantstøtten

Fra regresjon til kostnadsnøkkel (3) Forskjellige analysemodeller kan gi ulike resultater Partiell regresjonsanalyse Ser på en sektor om gangen Gå i dybden på hver sektor Simultan analyse Ser alle sektorer under ett Fanger opp trekk som er felles for flere sektorer Spredtbygdhet Smådriftsulemper

Fra regresjon til kostnadsnøkkel (4) Vekting av avstands- og smådriftsulemper Her er det brukt gjennomsnitt av partiell og simultan analyse Pleie og omsorg: Bare simultan analyse Ser på avstandskriteriene under ett Reiseavstand innen sone Reiseavstand til nærmeste nabokrets Der hvor minst ett av kriteriene er statistisk signifikant er vekten fordelt med 50 pst på hvert av kriteriene

Fra regresjon til kostnadsnøkkel (5) Når kriteriene vektes inn i kostnadsnøklene kan resultatene fra regresjonsanalysene suppleres med annen informasjon Pleie og omsorg IPLOS-data for ressursfordeling etter alder er brukt ved vekting av alderskriteriene i sektornøkkelen for pleie og omsorg Grunnskole GSI-data for ressursbruk til opplæring av minoritetsspråklige er brukt ved vektingen av grunnskolenøkkelen

Fra regresjon til kostnadsnøkkel (6) IPLOS-data er brukt for å ta hensyn til at en stor del av utgiftene til pleie- og omsorg går til innbyggere under 67 år Dette har isolert sett gitt noe lavere vekting av sum alderskriterier 67 år og over enn det som fremgår av regresjonsanalysen. Men også regresjonsanalysen gir betydelig lavere vekt for 80-89 år enn det som fremgår av dagens nøkkel Det er ikke gitt at regresjonsanalysene overvurderer effekten av innbyggerne i aldersgruppene 67 år og over Er innbyggere 0-66 år et godt kriterium mht forskjeller i utgiftbehov i pleie og omsorg innenfor denne aldersgruppen? 99 prosent av innbyggerne i denne aldersgruppen bruker ikke pleie og omsorgstjenester Nedvektingen av innbyggere 80-89 år gir store omfordelingsvirkninger ! Omfordelingsvirkningene blir noe motvirket av at ikke-gifte over 67 år vektes opp

Fra regresjon til kostnadsnøkkel (7) Regresjonsanalysene viser også hvor mye av forskjellene i ressursbruk som skyldes forskjeller i frie inntekter Dette er forskjeller som ikke skal kompenseres gjennom kostnadsnøklene Denne effekten bør derfor inngå som et likt beløp per innbygger i den enkelte kostnadsnøkkel (det samme gjelder konstantleddet) Dersom effekten av frie inntekter tillegges ett eller flere av de andre kriteriene ved vektingen i kostnadsnøkkelen, vil dette kriteriet få sterkere effekt enn det som regresjonsanalysen tilsier Eksempelvis tilsier regresjonsanalysen at 1 ny innbygger 6-15 år gir økte utgifter til grunnskole på 52000 kroner, mens ny og gammel kostnadsnøkkel gir en omfordeling på hhv 73500 og 70000 kroner per innbygger 6-15 år

Fra regresjon til kostnadsnøkkel (8) Regresjonsanalyser vil kunne ha svakere forklaringskraft innenfor noen sektorer enn andre Andre vurderinger vil derfor kunne ligge til grunn for valg av noen kriterier For eksempel er den delen av helsetjenesten som omfatter skole- og helsestasjonstjeneste fordelt etter innbyggere 0-21 år

Regjeringens forslag til nye kostnadsnøkler

Grunnskole

Pleie og omsorg

Administrasjon

Sosialhjelpstjenester

Helsetjenester

Barnevern

Barnehager

Fordelingsvirkninger Få frem hvordan rammetilskuddet flyttes fra kommuner med lavt utgiftsbehov til kommuner med høyt utgiftsbehov

Ny kostnadsnøkkel 2011 fra Kommuneproposisjonen Antall kommuner Kostnadsindeks 0,8665 - 0,9864 86 0,9864 - 1,0526 87 1,0526 - 1,2588 86 1,2588 - 1,2401 86 1,2401 – 2,2267 85

Alle sektorer (avvik fra gj.sn i kroner per innb)

10 kommuner med høyest utgiftsbehov Sum alle sektorer (avvik fra gj 10 kommuner med høyest utgiftsbehov Sum alle sektorer (avvik fra gj.sn i kroner per innb)

10 kommuner med lavest utgiftsbehov Sum alle sektorer (avvik fra gj 10 kommuner med lavest utgiftsbehov Sum alle sektorer (avvik fra gj.sn i kroner per innb)

Grunnskole

10 kommuner med høyest utgiftsbehov Grunnskole (avvik fra gj 10 kommuner med høyest utgiftsbehov Grunnskole (avvik fra gj.sn i kroner per innb)

10 kommuner med lavest utgiftsbehov Grunnskole (avvik fra gj 10 kommuner med lavest utgiftsbehov Grunnskole (avvik fra gj.sn i kroner per innb)

Pleie og omsorg

10 kommuner med høyest utgiftsbehov Pleie og omsorg (avvik fra gj 10 kommuner med høyest utgiftsbehov Pleie og omsorg (avvik fra gj.sn i kroner per innb)

10 kommuner med lavest utgiftsbehov Pleie og omsorg (avvik fra gj 10 kommuner med lavest utgiftsbehov Pleie og omsorg (avvik fra gj.sn i kroner per innb)

Administrasjon

Sosialhjelpstjenester

Helsetjenester

Barnevern

Barnehager

10 kommuner med høyest utgiftsbehov Barnehager (avvik fra gj 10 kommuner med høyest utgiftsbehov Barnehager (avvik fra gj.sn i kroner per innb)

10 kommuner med lavest utgiftsbehov Barnehager (avvik fra gj 10 kommuner med lavest utgiftsbehov Barnehager (avvik fra gj.sn i kroner per innb)

Omfordelingsvirkninger Få frem forskjeller i rammetilskuddet fordeles etter gammel og ny kostnadsnøkkel

Beregningsopplegg Ser på ny samlet kostnadsnøkkel utenom barnehager og beregner avvik i forhold til dagens nøkkel Kommuner med høy verdi på kriterium som får høyere vekt tjener på oppvektingen, mens kommuner med lav verdi vil tape Kommuner med høy verdi på kriterium som får lavere vekt taper på nedvektingen, mens kommuner med lav verdi vil tjene Får både frem effekt av innføring av nye kriterier og bortfall av eksisterende kriterier Antar at tilskuddene til minoritetsspråklige og fysioterapi fordeles gjennom den nye kostnadsnøkkelen

Brutto og netto omfordeling Endringene i kostnadsnøkkelen som har størst omfordelingseffekt: Nedvekting av innb 80–89 år 689 mill kr Innføring av opphopningsindeks 587 mill kr Nedvekting av urbanitetskriteriet 443 mill kr Bortfall av skilte og separerte 16-59 år 368 mill kr Oppvekting av ikke-gifte 67 år + 345 mill kr Bortfall av reisetid til kommunesenter 329 mill kr Nedvekting av innb 67-79 år 327 mill kr Sum omfordeling alle kriterier (brutto) 6 076 mill kr Netto omfordeling kommunene imellom 813 mill kr NB: Noe avvik ift KRDs tall!!!

Omfordeling etter kommunestørrelse

Omfordeling etter landsdel

Kommunene med størst positiv omfordelingseffekt

Kommunene med størst negativ omfordelingseffekt

Øvrige endringer (1) Det er foretatt endringer i som omfordeler inntekter fra kommuner som har: Høye skatteinntekter Skatteandelen reduseres til 40 prosent Omfordelingseffekt: 363 mill kroner Småkommunetilskudd Satsen reduseres med 1 mill kroner Omfordelingseffekt: 149 mill kroner Nord-Norge-tilskudd Tilskuddet reduseres med 10 prosent Omfordelingseffekt: 129 mill kroner Netto omfordelingseffekt: 454 mill kroner

Øvrige endringer (2) I tillegg omgjøres deler av hovedstadstilskuddet til et storbytilskudd Oslo må dele med Bergen, Trondheim og Stavanger Omfordelingseffekt: 171 mill kroner Netto omfordelingseffekt inkludert storbytilskudd: 593 mill kroner

Øvrige endringer fordelt etter kommunestørrelse

Øvrige endringer fordelt etter landsdel

Kommunene med størst positiv omfordelingseffekt øvrige endringer

Kommunene med størst negativ omfordelingseffekt øvrige endringer

Systemomlegging (inkl 400 mill kr i skjønn) Kilde: tabell 7.1, kolonne 9 Antall kommuner Kr per innb -893 til -213 87 - 213 til -25 86 -25 til 269 86 269 til 664 86 664 til 2.942 85