Interkommunalt samarbeid i Fjellregionen – bruk av juridiske tilknytningsformer, veivalg og alternative modeller Regionråds- og samrådingsmøte i Fjellregionen 24.november 2010 Av Geir Vinsand

To tilnærminger 1.Detaljert juridisk gjennomgang 2.Hovedregler og prinsipper

To konklusjoner og to tema 1.Det er ulovlig å kjøpe myndighetsutøvelse fra en annen kommune uten system for å ivareta rettssikkerhet => Hva er muligheter og begrensninger med ulike juridiske tilknytningsformer? 2.Dagens system for interkommunalt samarbeid i Fjellregionen er ikke bærekraftig i møte med kommende reformer => Hvilke veivalg og alternative modeller står kommunene overfor?

Valg av tilknytningsform Uformelt samarbeid: fagnettverk, prosjekter Avtalebasert kjøp og salg av tjenester Kommunelovens bestemmelser –KL §27 styre –KL §28b administrativt vertskommunesamarbeid –KL §28c vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd Selskaper –Lov om interkommunale selskaper –Lov om aksjeselskaper Stiftelser Samarbeid etter forsøksloven – samkommunen

Dagens ordninger 6 AS: avfall, attføring, næringshage, museum 4 IKS: IKT, revisjon, kontrollutvalg, brann 25 avtaler kjøp/salg: kultur, PPT, brannvern, a.kontroll, krisesenter, jordmor, legevakt, KOL, innkjøp, geodata, landbruk, voksenopplæring, kulturskole 5 myndighetsoverføringer (§28b?): kemner, landbruk, barnevern, plan/byggsak 3 §27-styrer: regionrådet, 2 IKA 11 andre ordninger: råd, utvalg, kontor, avtaler 14 fagnettverk Og hvor mange pågående prosjekter? => formelle ordninger + fagnettverk + prosjekter

Kjennetegn dagens samarbeid Alle typer oppgaver Ulik organisering Ulik formalisering Ulik deltakelse  Typisk praktisk pragmatisk samarbeid  Fjellregionen er ingen felles tjenesteregion

Totalkartlegginger i tre fylker Antall formelle ordninger pr kommune varierer fra Antall ordninger pr regionrådsområde varierer fra Fortsatt minst 95 prosent enhetskommunalt Unntak: Samkommunene ligger på 5-10 prosent interkommunal sysselsetting, Evenes og Tjeldsund på 20 prosent! Stort sett velfungerende enkeltordninger Fragmentering og styringsproblem ved voksende omfang => Fjellregionen midt på treet omfang, antakelig gode erfaringer med enkeltordninger, men merkbart styringsproblem

Andre erfaringer Lite kjennskap til juridiske tilknytningsformer i kommunene Mekker det til, oppgave for oppgave, avtale for avtale Mye lokal kopiering Svak oversikt over helheten Lite regional og nasjonal veiledning Ofte feil eller manglende rettslig regulering Rot i ansvar og manglende rettssikkerhet for innbyggerne forekommer Fraværende eller fragmentert politisk styring

Hypoteser om årsaker Interkommunalt samarbeid ingen hovedstrategi for oppgaveløsning Kommunene mangler juridisk forvaltningskompetanse Kulturene preges av at det ikke er så nøye lenge kommunene er enige Nasjonen tilrettelegger for mange modeller uten veiledning

Prinsipper for interkommunalt samarbeid Kommunestyrene bestemmer, frivillig deltakelse Kommunal organisasjonsfrihet Staten legger til rette juridisk og økonomisk Hjemmel for pålegg ikke brukt Interkommunale organer er ikke en del av den formelle funksjonsfordelingen mellom staten og kommunene Inntektssystemet kompenserer for smådriftsulemper Ikke statlig direktefinansiering av interkommunal virksomhet

Sånn har det vært Ikke ønsket som hovedløsning for lovpålagte oppgaver Hvis omfanget blir for stort undergraves lokaldemokratiet og sentrale kvaliteter ved generalistkommunesystemet Hvis kommunene ikke lenger er funksjonelle for lovpålagte oppgaver, bør de slås sammen

Stille revolusjon i 2007 Vertskommuneregelverket i kommunelovens §28 gir generell hjemmel for overføring av offentlig myndighet til en vertskommune Myndighetsoverføring til kun vertskommune, ikke selskap, §27-styre etc. Innebærer i prinsippet likestilling av enhetskommunale og interkommunale løsninger for offentlige forvaltningsoppgaver Prinsipielt veivalg på nasjonalt nivå som kan lede til et annet kommunesystem Eller var det en nødløsning i mangel av reform i kommuneinndelingen?

Uansett Med med maks 5 prosent omfang på interkommunalt samarbeid er det liten fare for undergraving av generalistkommunen Utfordringene krever forpliktende samarbeid om kjerneoppgaver som medfører myndighetsutøvelse uansett kommuneinndeling

Hovedregler for valg av samarbeidsform Kommunene har stor frihet til å samarbeide om felles kompetanse og saksforberedelse Betydelig mindre frihet til samarbeid om lovpålagte oppgaver hvor krav til rettssikkerhet og/eller politisk styring gjør seg gjeldende

Samarbeid om forvaltningsoppgaver må skje etter VK-regelverket i KL §28 Skal det treffes adm vedtak som innebærer offentlig myndighetsutøvelse må det skje etter KL§28b administrativt VK-samarbeid Vedtak i prinsipielle saker må foretas etter KL§28c VK med felles folkevalgt nemnd Noen unntak i særlovgivningen, brann- og eksplosjonsvernloven, kommunehelsetjenesteloven, smittevernloven Rettsikkerhetshensyn sikres av systemer i vertskommunen, kontroll, klage og tilsyn etc. Må følge lovens krav til avtaler VK har arbeidsgiveransvar

§27-organer kan kun stelle med ”drift og organisering” Kan ikke utøve offentlig myndighet Få og enkle krav til samarbeidsavtale Kan være egne rettssubjekter med selvstendig økonomi, ansatte etc Kun kommunal deltakelse På vei ut?

Selskaper IKSer kan ikke utøve offentlig forvaltningsmyndighet med mindre vedkommende særlov gir hjemmel for det –Egen lov –Forretningspreget eller annen selvstendig virksomhet –Kun kommunal deltakelse –Eget rettssubjekt –Arbeidsgiveransvar –Ubegrenset ansvar –Noen få særlover gir hjemmel for overføring av offentlig myndighet, brann- og eksplosjonsvernloven, kommunehelsetjenesteloven, smittevernloven AS velges for selvstendig og/eller konkurransepreget virksomhet –Egen lov –Forretningspreget eller annen selvstendig virksomhet –Deltakelse fra private, staten eller fylkeskommunen –Eget rettssubjekt –Arbeidsgiveransvar –Begrenset ansvar

Samkommune Lovforslag på høring, 2 nasjonale forsøk Blir tilgjengelig enten som permanent modell eller via forsøk Tiltenkt bredt samarbeid om lovpålagte oppgaver Felles forvaltningsorgan ved siden av og i stedet for frittstående ordninger Kommunelovens bestemmelser om saksgang, økonomistyring, rettssikkerhet etc gjelder Oppgaver samles i et felles styringssystem, lovpålagte og evt frivillige Underlagt politisk styring (SK-styre), representativt sammensatt, med all myndighet Reell oppgaveoverføring, mer enn delegasjon Fast deltakelse og lik myndighetsoverføring fra kommunene Kan være vertskommune for andre, men ikke eie selskaper Finansiert fra morkommunene Egen administrasjon Samkommunen er normalt arbeidsgiver Eget rettssubjekt Ubegrenset deltakeransvar Frivillig fellesforvaltning, ikke eget forvaltningsnivå

Hva er myndighetsutøvelse? Med utøvelse av offentlig myndighet siktes det til myndighetsutøvelse i betydningen vedtak av offentligrettslig art. Bestemmelsen sikter derfor til forbud, pålegg, fullmakt, dispensasjon og andre avgjørelser på det offentligrettslige området. Men offentlig myndighet kan også omfatte mer enn det å kunne gjøre enkeltvedtak og gi forskrifter, for eksempel også kontroll- og planleggingsmyndighet. Ot. prp. nr 95 ( ) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (interkommunalt samarbeid)

Administrativt eller politisk styrt samarbeid? Juridiske nøkkelbegrep: ”av kommunestyret selv” og ”saker av prinsipiell betydning” Oppgaver som i særlov er lagt til ”kommunestyret selv” kan ikke overføres eller delegeres til andre ”Saker av prinsipiell betydning” bør underlegges politisk styring dersom det innføres samarbeid –Kan holdes igjen og avgjøres av kommunestyret –Kan delegeres til folkevalgt nemnd i en vertskommune –Ikke regionrådet, §27 styre, selskaper eller andre (med noen få unntak)

Tilstramming i forslag til ny helse- og omsorgslov og folkehelselov Samarbeid om forvaltningsmyndighet må skje etter kommunelovens bestemmelser dvs. VK-regelverket, evt. samkommuneregelverket dersom det blir vedtatt Etablerte IKS om miljørettet helsevern og smittevern må omorganiseres Interkommunale LMS som er selskaper, kan kun stelle med drift Myndighetsutøvelse og politisk styring må sikres gjennom enten et vertskommunesystem eller en samkommune

Altså SK-regelverket er tiltenkt bredt samarbeid om lovpålagte oppgaver VK-regelverket har et sektorielt utgangspunkt og skal med få unntak brukes for lovpålagte oppgaver IKS og AS kan brukes for forretningspregede oppgaver §27-styre kan brukes for driftsoppgaver og strategiske samråd Avtalebasert kjøp og salg kan brukes for alt annet enn myndighetsutøvelse

Tre grøfter Mangelfull regulering => Jobb med avtalene –Avtalebasert: Feil eller uklare leveranser i forhold til avtale –§28b: Følger ikke KLs krav til avtale, for eksempel uklar myndighetsoverføring elelr manglende overføring av arbeidsgiveransvar –§28c: Følger ikke KLs krav til avtale, for eksempel feil deltakelse i nemnda –§27: Følger ikke KLs krav til avtale, for eksempel uklar kompetanse lagt til styret Feil hjemmelsgrunnlag => Skift organisering og lag nye avtaler –Underforbruk av KL§28b: Avtalebasert kjøp og salg av myndighetsoppgaver –Overforbruk av KL§28b: Kjøp og salg av kompetanse, saksforberedelse –Underforbruk av KL §28c: Prinsipielle saker avgjøres administrativt –Overforbruk av IKS: Forvaltningsoppgaver organisert som forretningsoppgaver –Overforbruk av KL§27: Forvaltningsoppgaver og myndighetsutøvelse lagt til styre Styringsproblem i det interkommunale rom => Innfør prinsipper og lag system –Manglende langsiktig forpliktelse, hopp og sprett i deltakelse, shopping og veto –Vertskommuner, selskaper, regionråd og kommunestyrer med uklare roller –Fragmentering, avpolitisering og skjevfordeling av ansvar og kompetanse –Manglende oversikt og rettssikkerhet for innbyggerne

Ved et forvaltningsskille Kartlegginger og erfaringer tyder på store muligheter for høyere kompetanse, bedre tjenester og bedre ressursbruk ved utvidet og mer forpliktende samarbeid mellom kommunene Voksende reformtrykk tilsier samarbeid på kommunale kjerneområder, helse, sosial, skole, plan, miljø, teknisk Ytterligere desentralisering og gjennomføring av nasjonale reformer er ikke mulig uten mer forpliktende samarbeid mellom kommunene

Hopp i det? Innfør to tjenesteregioner i Fjellregionen –Rigget for utvidet samarbeid om kommunale oppgaver –Formelt ansvar for samhandling med staten og fylkeskommunen –Forpliktende deltakelse –Oversiktig og skikkelig organisert –Til erstatning for dagens fragmenterte samarbeid Evt med regionrådet som strategisk overbygning?

Befolkningsgrunnlag i subregioner

Ikke så verst! Gir vesentlig bedre forutsetninger for ivaretakelse av avansert velferdsproduksjon, desentralisering og samhandling med andre forvaltningsnivåer –Sentrerte, kompetente, har sykehus, store nok til det meste Nærregional mobilisering rundt Røros og Tynset kan absolutt tenkes! –Selv om helseforetakene endrer funksjonsfordeling for sykehusene –Selv om kommunene evt må utvikle en felles helseplan for hele Fjellregionen –Selv om visse kommunale tjenester må løses i større regionale enheter

Det viktigste veivalget for kommunene Kvitte seg med ansvar og oppgaver Beholde ansvar og oppgaver, og samarbeide mer (selektive fusjoner) Beholde ansvar og oppgaver, og slå sammen kommunene (generell fusjon)

Hvis interkommunalt Skift i samarbeidsstrategi => kommunestyrenes ansvar Helhetlig styringsgrep og innføring av system => felles ansvar

Skift i samarbeidsstrategi Praktisk pragmatisk samarbeid Forpliktende strategisk samarbeid

Praktisk pragmatisk samarbeid På de fleste oppgaver skal vi klare oppgavene alene Vi samarbeider om det vi tjener på Mest aktuelt for upolitiske oppgaver Kommunestyrene skal være ansvarlig for politikkutforming og myndighetsutøvelse Det er fleksibelt hvem vi samarbeider med

Forpliktende strategisk samarbeid Samarbeid betraktes som en selvstendig strategi for oppgaveløsning Avlastning og felles mobilisering for å vinne påvirkningskraft Samarbeid også om strategiske og politisk viktige oppgaver Interkommunale organer kan være ansvarlig for politikkutforming og myndighetsutøvelse Faste samarbeidspartnere for kjerneoppgaver

To typer forvaltningsutvikling 1.Særforvaltning  Optimalisering av geografi, organisasjon og styringsløsning oppgave for oppgave 2.Samforvaltning => Territoriell, organisatorisk og styringsmessig samordning av flere kommunale oppgaver

To mulige systemer Vertskommunemodell Samkommunemodell

Samkommune en sikker modell Innarbeidet modell i Finland og Sverige Gode forsøksresultater i Norge: styring, effektivitet, kapasitet, kvalitet, framdrift, samordning, mottaksapparat Bygger på kommunale prinsipper for organisering og styring: kjent, enkelt og balansert

Samkommunestyre 23 representanter Faste utvalg: Miljø og landbruk, utvikling og Helse, barn og velferd Ordfører Administrasjonssjef Ass. administrasjonssjef Utvikling Miljø og landbruk Fastleger Skatte- oppkrever Kommuneoverlege Samf.medisin Legevakt Samhandlings- reformen Barnevern Politiske organerAdm.ledelseFagenhet Flatanger kommune og Høylandet kommune Vertskommunesamarbeid Kommuneloven § 28 b Kommunestyret Namdalseid Kommunestyret Namsos Kommunestyret Overhalla Kommunestyret Fosnes Rådmannsgruppen Koordinering Adm. Støtte; arb.giv. funksjon, Økonomi, post/ arkiv Utvalg for hovedtillitsvalgte Samfunns- sikkerhet og beredskap IT og kvalitets- sikring Sosial- tjenester i NAV Adm. støtte- funksjoner Økonomi og lønn Utredes Kontrollutvalg

Vertskommunesystem Går helt sikker an –Lovlig –Kjente prinsipper Men –Ikke utprøvd med flere og tunge oppgaver –Svært få erfaringer med politisk nemnd –Usikkerhet knyttet til politisk og administrativ styring Ganske sikkert –Må kombineres med regionråd –Omfattende rutinehåndbok

K.Styre Namsos Andre avtalebaserte samarbeidsordninger - IT MNR - PPT MNR - Jordmortjeneste MNR - Oppvekst MNR - Helse MNR - Felles prosjekt - Felles innkjøp - Felles fagnettverk - Bilateralt kjøp/ salg K.Styre O.halla K.Styre N.eid K.Styre Fl.anger K.Styre Fosnes Regionråd Utvikling av nye samarb.ordninger Felles tiltak for samfunnsutvikling Politisk påvirkning i regionens interesse Felles arena for kontakt mot eksterne Rm Gruppe Styre 1 Legevakt RM Namsos Styre 2 K.ovelege RM Namsos Styre 3 Skatteoppk. RM Namsos Styre 4 Utv.ktr.* RM Namsos RM Namsos Styre 5 Barnevern RM Overhalla Styre 6 Miljø/landbruk* RM 1 RM 2 RM 3 RM 4 RM 5 MNR oppstartsløsning *4 kommuner – ikke FlatangerPolitiske organerAdm.organerFagressurs

K.styret Flatanger Andre avtalebaserte samarbeidsordninger - IT MNR - PPT MNR - Jordmortjeneste MNR - Oppvekst MNR - Helse MNR - Felles prosjekt - Felles innkjøp - Felles fagnettverk - Bilateralt kjøp/ salg Regionråd Strategi Styre Utvikling av nye samarb.ordninger Felles tiltak for samfunnsutvikling Politisk påvirkning i regionens interesse Felles arena for kontakt mot eksterne Rm Gruppe RM Namsos Styre 2 Barnevern RM Overhalla Styre 3 Miljø/landbruk* RM 1 RM 2 RM 3 RM 4 RM 5 Løsning i *4 kommuner – ikke FlatangerPolitiske organerAdm.ledelse Legevakt K.ovelege Skatteoppk. Utv.ktr.* RM Namsos Fagressurs K.styret Namdalseid K.styret Namsos K.styret Overhalla K.styret Fosnes

Hvordan gjøre det? Steg 1: Mål og prinsipper utvikles, nedfelles i intensjonserklæring og vedtas av alle kommunestyrene Steg 2: Innholdsutvikling og omstilling