Nytt inntektsrammesystem for VA-sektoren? VARFIN prosjektet Nytt inntektsrammesystem for VA-sektoren? Frøydis Sjøvold SINTEF Vann og miljø Stavanger 9.februar 2004 froydis.sjovold@sintef.no

Hva er VARFIN prosjektet Beskrivelse av oppdraget fra KRD og NORVAR Prosjektgruppen – hvem var med? Hva gjorde vi? SINTEF’s anbefaling til løsning og hvorfor

Oppdraget Utrede nytt nasjonalt informasjonssystem for målestokkonkurranse (benchmarking) – synliggjøre tjenestekvalitet kontra kostnader Utrede muligheter for erfaringsoverføringer fra EL-sektoren om et nytt inntektsrammesystem Innhente erfaringer fra andre land Oppdragsgivere KRD og NORVAR (ramme NOK 600 000)

Bakgrunn – VA- gebyrene? Kryss-subsidiering? Ikke full kostnadsdekning for VA i Norge (94% i 2002) VA-nettet forfaller Høye lekkasjer Varierende vannkvalitet Overholder ikke alle rensekrav Økte miljøkrav Økt sårbarhet. Behov for tiltak Økte krav til service fra kundene Mye tyder på at VA- gebyrene ikke blir lavere! kilde: SSB

Prosjektgruppen www.sintef.no Frøydis Sjøvold Prosjektleder, VA og indikatorer Kjell Sand EL, monopolkontroll Jon Røstum VA og effektiviseringspotensialet Bjørn Andersen Benchmarking og organisering Jan Håvard Skjetne IKT systemer Svein G.Johnsen IKT systemer Stein-Erik Fleten Økonomi, risiko og samfunnsnytte Einar Jordanger Kvalitetssikring

Hva gjorde vi? Utredning basert på innhenting av informasjon Tverrfaglig kompetanse og erfaringer i teamet 3 workshops med deltakere fra kommuner, myndigheter, SSB, Folkehelsa, Forbrukerrådet, EL-selskaper, England, Sverige og Danmark mm. Var avgjørende for å få diskutert erfaringer og forslag til løsning. Gir utredningen en forankring!

Kan vi bruke KOSTRA? KOSTRA: kun kommunal/statlig rapportering Registrering av data er en ikke- prioritert oppgave i kommunene Behov for kvalitetssikring av data (gjelder også ledningsregistre etc.) Dårlig oversikt over tjenestekvalitet og kostnader Ikke tilstrekkelig informasjon for å beskrive leveransesikkerhet, kvalitet og kostnader. Ikke egnet for benchmarking Trenger et VARFIN informasjonssystem Jmf Selvangivslen: Men med selvangivsleen der er vi flink til å kontrollere data!!! Eks.:gebyrinntekter per innbygger tilknyttet kommunal vannforsyning

VARFIN som informasjonssystem skal kunne svare på: Overholdes krav i hht. lover og forskrifter? Hvordan er servicenivået? Hva får vi igjen for det vi betaler av VA-gebyrer ? Drives vann og avløpstjenestene effektivt?

Hva skal all informasjonen brukes til? Tall (m) Indikator Resultat Forklarende variabel 133,0 143,5 295,5 1 Obersdorf 123,0 120,5 253,8 Garmisch- Partenkirchen 131,0 121,0 251,8 4 Innsbruck 132,5 133,5 265,8 Bischofshofen

En trenger referanser for å måle sine prestasjoner – benchmarking Sigurd Pettersen, Hoppuka 2003/2004

Hvordan blir jeg bedre? Prosessbenchmarking – studier av prosessene bak resultatene Jeg må være kynisk og rå framover. Passe på at jeg spiser og drikker nok, og gjør de andre tingene jeg skal gjøre, sa Pettersen                                                               Skuffet. Sigurd Pettersen måtte ta til takke med fjerdeplassen i Bergiselbakken søndag. FOTO: TERJE BENDIKSBY / SCANBPIX

Sammenligning åpner for forbedringer Kall det gjerne en ”omorganisering” av hoppsporten

Et sentralt spørsmål: Gir selvkostsystemet insentiver for effektivisering (dvs. lengre hopp)? Eller bør et nytt inntektsrammesystem innføres? Hvilke konsekvenser har disse valgene på tjenestekvaliteten? Dette har vi vurdert i VARFIN…

Sammenligning VA- og EL-sektoren Produksjon Sentralnettet Regionalnettet Fordelingsnettet EL Vann Avløp RA I VARFIN prosjektet har vi sammenlignet VA og EL sektoren prosesser, restriksjoner, kostnadsstruktur for (kap. 4) Kilde VB

Historie og erfaringer fra EL Utgangspunktet var ny Energilov i 1991 – bl.a. §1-2 (Formål) ”Loven skal sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder skal det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt.” Nettvirksomhet er et naturlig monopol – ikke lønnsomt å la flere konkurrere om virksomheten gjennom å tillate parallelle nett Monopol som kan velte alle kostnader over på kundene fristes til ineffektivitet – monopolprofitt Monopoler bør derfor reguleres

Historie og erfaringer Regulering med inntektsrammer – rammen avhengig av målt effektivitet 1,5-5,2% p.a. Inntektsramme Kostnader 2002 2006

Historie og erfaringer For å sikre at effektivitetspresset (fra regulator – fra eier) ikke skulle gå ut over leveringskvaliteten, innførte man en ordning for økonomisk regulering av leveringskvalitet i 2001 – KILE-ordningen. Denne innebærer at dersom man over tid reduserer leveringskvaliteten til kundene (målt gjennom samfunnsøkonomiske avbruddskostnader), så får nettselskapene redusere sin inntektsramme tilsvarende Bedres kvaliteten, får man anledning til å øke rammen

Everk i Vestfold og Grenland 1999 Workshop VARFIN 12.09.2003 Kjetil Storset Everk i Vestfold og Grenland 1999 Larvik og Lardal Everk Borre Energi Sandefjordregionen Energiverk Sande Energiverk Nord-Jarlsberg Energi Hof Elverk Ramnes Elverk Tønsberg Energi Nøtterøy-Tjøme Energi Telekraft Hydro Energi Telemark SKK Nett Vestfold Kraft

Everk i Vestfold og Grenland 2001 Workshop VARFIN 12.09.2003 Kjetil Storset Everk i Vestfold og Grenland 2001 Skagerak Nett AS Incentivene virker !!!

Hva må beskrives i VARFIN for å møte utfordringene? Kvalitetskravene som settes til drikkevann må beskrives godt. Hvordan sikre seg at det er nok penger til fornyelse? (”Gammelt nett problematikk”). Modeller for dette eksisterer (f.eks. CARE W/S) Hvordan ta hensyn til nye store investeringer? Bokført verdi versus gjennanskaffelsesverdi for VA-anleggene? Behov for kostnadskatalog og anleggsregister tilsvarende EL Hvordan ta hensyn til Sårbarhet i vannforsyning? VARFIN har skissert noen forslag. Nye store investeringer. VA-begyrene/prisen i UK planlegges økt med 31%. Ofwat ønsker at dette skal tas over flere år.

Hvordan ta hensyn til fremtidig rehabiliteringsbehov? Toppen kommer om 70år! Økonom fra Trondheim kommune til stede. Vi er alle Interessant å vite

Hvordan gjøre bedre estimater for effektiviseringspotensialet? I VARFIN har vi estimert effektiviseringspotensialet for VA til å være i området 10-15% som kan hentes ut over en lengre tidsperiode på 10-20 år

DEA (Data Envelopment Analysis/ datainnhyllingsanalyse) - strukturskisse Prosess / Virksomhet Innsatsfaktorer Produktaspekt Rammebetingelser Effektivitetsmål

DEA – Data Envelopment Analysis Innsatsfaktor Produkt Skalauavhengig front (CRS) Skalaavhengig front (VRS)

Valg av indikatorer og forklaringsvariable Skal beskrive Kostnadseffektivitet i tjenestene Kvalitet på leverte tjenester Leveringssikkerhet for tjenestene Skal kunne brukes av alle kommuner/VA-verk uansett størrelse Skal være av internasjonal standard, men tilpasset norske forhold, og hva som er viktig for oss Systemet bør ha et overordnet obligatorisk nivå, som dekker de viktigste områdene, men bør kunne inkludere frivillige og mer ”detaljerte” indikatorer Valgte indikatorer må testes for relevans og datatilgjengelighet, spesielt ved en ny regulering

Hva er en indikator Indikatorer (Performance Indicators, PI) gir et kvantitativ mål på prestasjonene til en virksomhet. Indikatorer benyttes primært for å innhente informasjon om systemet støtte ved beslutningstaking P I V2 V1 VARIABLE INDIKATOR (KALKULERT) (MÅLTE) REGNEREGLER As stated in other presentations we’ve seen today, performance indicators are quantitative –or numerical– data which reflect the performance of particular aspects on the water utility: for example, the number of employees per connection, or the cubic meters of water lost divided by the numer of service connections and per year. A performance indicator is calculated using an equation or processing rule, that involves several variables. Performance indicators are being used more and more as a management tool to evaluate the efficiency of all the processes on the utility. They help to make dcisions on the management of the company, and they can be used to benchmark the performance against other companies. Those recent years, several projects worldwide have appeared on the field of performance indicators: the IWA has deceloped a Manual of Best Practices on their use, with the contribution of more than 50 undetakings; the World Bank use indicators to evaluate the results of investments on development projects; and even the International Standardisation Organisation is preparing a new standard on quality of service that uses also performance indicators.

Benchmarking resultater – Ett eksempel fra CARE-W PI-tool Op15 – MAINS REHABILITATION (%/year) Concept: Length of transmition and distribution mains rehabilitated during the year / total mains length x 100 Processing rule: Op15 = D18/C6 x 100 Variables: D18 – Mains rehabilitation (km/year) C6 – Mains length (km) Statistics Op15 (%/year) 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00 Case study Maximum  Guidance range 75%  Mean  Mean  Minimum  Comments: The mean value of the results collected is 0.91% of mains rehabilitated per year and 50% of the case studies are situated in the range from 0.25 to 1.3% of mains rehabilitated per year. As it might be expected, a significant number of case studies present relatively low rehabilitation rates, corresponding in average to a mains lifetime of 110 years. Difficulties: A few end-users had difficulties with D18 (Mains rehabilitation). This difficulty seems to be due to the lack of record, not to the complexity of the variable itself, and nobody recommended abandoning this PI due to assessment difficulties. Relevance: This PI is considered essential or important by all end-users. PI guidance range: At this stage, a tentative recommended threshold seems to be 1.0-2.0% of mains rehabilitated per year, representing a global network renovation within a period of 50 to 100 years.

PI og benchmarkingsystemer i andre land, studert i VARFIN prosjektet Verdensbanken (27 PI) IWA (ca 300 PI) (ISO standardisering basert på IWA foregår) CARE-W og CARE-S (IWA-basert, Europa) ( 49 + 41 PI) OFWAT, UK (avansert PI-system) VEWIN, Holland 6 stads prosjektet, for storbyer i Norden, inkl. Oslo Danmark (DEA) VASS, Sverige (statistikk)

Informasjonsflyt (alt 1)

Informasjonsflyt (alt 2)

Informasjonsflyt (alt 3)

Aktører som skal benytte VARFIN

Alternative implementeringsstrategier er vurdert: Opprettholde status quo (dagens system med selvkost). Selvkost kombinert med pålagt benchmarking. Innføring av en ny regulering basert på inntektsrammer. Stegvis implementering (kombinasjon av 2 og 3)

Vurderingskriterier: Kostnader til utvikling og etablering av ordning, inkludert teknisk infrastruktur, organisasjon, lover, osv. Tidsforbruk i utvikling og etablering av ordning. Servicenivå overfor VA-verk, innbyggere og andre berørte. Miljø, sikkerhet og pålitelighet i vannforsyningen. Pris for bruker, både for ordningen og tjenestene. Grad av transparens i system, for alle berørte. Fleksibilitet, til å håndtere ulike typer VA-verk og andre forhold som kan endres over tid. Bærekraftighet i løsningen. Samfunnsøkonomi, de overordnede effekter for samfunnet.

Se rapporten ! Kriterier/modeller Dagens selvkostmodell Selvkost kombinert med benchmarking Benchmarking og ny regulering Kostnader for etablering av ny løsning Ingen Medium Høy Tid for etablering av ny løsning Servicenivå Få incentiver for forbedring Økt oppmerksomhet gir incentiver for forbedring Økt oppmerksomhet og mulige økonomiske konsekvenser gir incentiver for forbedring Miljø, sikkerhet og pålitelighet Selvkostmodell gir trygghet for dekning av investeringer, men modellen gir få incentiver for forbedringer Selvkostmodell gir trygghet for dekning av investeringer, økt oppmerksomhet gir incentiver for forbedring Trygghet for dekning av effektive investeringer avhengig av utforming av regime, økt oppmerksomhet og muligheter for økonomisk gevinst gir incentiver for forbedring, men også fare for reduksjon i kvalitet dersom ikke ”regimet” straffer dette Se rapporten !

Konklusjon En ren selvkostmodell uten benchmarking kommer dårligst ut Trinnvis overgang anbefales Start med selvkost kombinert med benchmarking Benchmarking kombinert med nytt inntektssystem Beslutnings- grunnlag

Mulig fremtidig forvalting av benchmarking og regulering – kandidater som ble vurdert Mattilsynet (MT) Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) Norsk folkehelseinstitutt (Folkehelsa) Norsk vann- og avløpsverkforening (NORVAR) Statens forurensningstilsyn (SFT) Statistisk Sentralbyrå (SSB) Nytt offentlig organ Privat aktører

Kriterier for valg av organisasjon Legitimitet og uavhengighet Evne og vilje til å skape åpenhet om benchmarking og regulering. Driftskostnader Fagkompetanse innenfor VA-sektoren. Kompetanse datainnsamling, kvalitetssikring, analyse, regulering. Inneha nødvendige hjemler og myndighet for å ivareta oppgaven. Tid og kostnader som kreves ved etablering eller oppbygging Tilgang til faglig nettverk innen VA-sektoren. Tilgang på eksisterende infrastruktur, IT-løsninger, rutiner Faglig og organisatorisk motivasjon Størrelse - robusthet

De mest lovende kandidater Nytt offentlig organ NVE SSB

Kostnader Kostnadene for implementering av systemet, er funnet å utgjøre mindre enn 1% av effektiviseringspotensialet, hvilket betyr at de umiddelbare økonomiske konsekvenser ikke gir noe grunnlag for ikke å iverksette ordningen

Reguleringen må være forankret i lovverk, forskrifter og hjemler – ny VA-lov må være forankret i en overordnet formålsparagraf må være tilstrekkelig vidtfavnende til å ivareta alle hensyn må ikke være unødig omfattende må være konsistent må omfatte en uavhengig og kompetent regulator må oppleves som rettferdig

Sikre en samfunnsøkonomisk sett effektiv VA-sektor som omfatter: Et første trinn fra myndighetssiden er å fastlegge det overordnede mål med reguleringen – forslag til ”formålsparagraf”: Sikre en samfunnsøkonomisk sett effektiv VA-sektor som omfatter: produksjon/rensing av vann overføring/distribusjon av vann oppsamling av spillvann avledning av overvann rensing av spillvann håndtering av slam

Dette innbærer bl.a. Minimalisering av samlede VA-kostnader investeringskostnader reinvestering – og fornyelseskostnader drifts- og vedlikeholdskostnader kostnader ved brudd i forsyning og redusert leveringskvalitet kostnader ved forurensning og flomskader tilfredsstille veldefinerte rammekrav/minste krav internasjonale (EU) nasjonale krav lokale krav (I de underlag vi har sett på i VARFIN, har vi ikke funnet en helhetlig kriteriefunksjon – men en mengde delkriterier)

konklusjoner Benchmarking og et nytt informasjonssystem er meget nyttig og gir mange fordeler Ingen forhold tilsier at ny regulering ikke kan innføres (så langt) Dagens selvkost gir ingen insitamenter for effektivisering, og imøtekommelse av nye krav kan håndteres med økte avgifter (dvs. kostnadene påfaller kundene og ikke organisasjonen) Man bør ikke hoppe uten tilsats eller trening. Derfor anbefales stegvis implementering, for å sikre god benchmarking og riktig beskrivelse av ”effektivitet”

Vår anbefaling To benchmarkingsmodeller (prestasjonbenchmarking) ”VA-verk vennlig metode”, som lett oversikt over resultater v.hj.a. veldefinerte indikatorer. Gir informasjon om hver enkelt indikator og muliggjør sammenligninger DEA-metode – gir et totalt bilde på effektiviteten for et sett valgte variable. (”Regulatorvennlig metode”) Informasjonssystemet skal støtte disse modellene og bl.a. legge til rette for prosessbenchmarking (intern effektivisering). Systemet skal være fleksibelt og legge til rette for varierende ”teknologisk modenhet” En ny reguleringsordning anbefales innført etter 3-5 år hvor man høster erfaringer fra benchmarking sammen med dagens selvkostsystem.

Vår anbefaling (tidskjema) Etablering og utprøving av benchmarkingsopplegg inklusive opplegg og IT-støtte for datahåndtering Utvikling av lovverk Etablering av regulator - regulering