Vannforvaltning som regional planlegging Foto: Jon Lasse Bratli Vannforvaltning som regional planlegging – økt regional handlefrihet eller sentral ansvarsfraskrivelse? Fagkonferansen, HiOA 24. oktober 2013, Gro Sandkjær Hanssen Komplisert samordning for helhetlig vannmiljøpolitikk Komplisert samordning for helhetlig vannmiljøpolitikk

Struktur 1. Utgangspunkt: Sektoransvarsprinsippet gir kompleks og fragmentert vannforvaltning 2. EUs vanndirektiv og implementeringen i Norge gjennom vannforskriften – økosystembasert prinsipp 3. Vannforvaltning som regional planlegging – økt regional handlefrihet eller sentral ansvarsfraskrivelse? Funn fra empirisk studie (2013) Gjennom EU… introduseres et nytt prinsipp for vannforvaltning – et økosystembasert prinsipp

1. Utgangspunkt: Sektoransvarsprinsippet gir kompleks og fragmentert vannforvaltning Man har i Norge en svært fragmenterte vannforvaltning, i og med at vi har bygd opp forvaltningen etter sektorprinsipp. Mange snakker derfor om «Den sektoriserte stat». Dette innebærer at vi har mange sektorlover som gjelder vann og påvirkning av vann. Lovhjemlene gir ulike forutsetninger for miljøregulering i hver sektorsøyle. I tillegg rapporteres det igjen og igjen om manglende nasjonal avklaring av mål-konflikter, så også når det gjelder arbeidet med vannkvalitet. Med implementeringen av Eus vanndirektiv forsøker man å møte de samordningsutfordringene en fragmentert vannforvaltning representerer, og innfører samordnende nettverksarenaer på alle nivåer, nasjonalt, regionalt og subregionalt. Den viktigste samordningen skal skje regionalt i vannregionene, hvor man skal arbeide frem en omforent forvaltningsplan etter bestemte prosedyrer – hvor viktig forarbeid er en omfattende kunnskapsinnhenting/systematisering gjennom karakterisering og klassifisering av miljøtilstanden i alle vannforekomster, utarbeiding av vesentlige spørsmål, tiltaksanalyse og tiltaksplan er viktige forarbeider. I tillegg ser vi en fragmentering av offentlig sektor, med oppstykking i offentlige selvskap etc – som kan gjøre koordinering vanskeligere. I dette landskapet senker så den nye vannforvaltningen seg ned, med sektorovergripende arenaer og planinstrumenter som skal møte sektorutfordringene. Veldig spennende for oss å se hvordan dette utspiller seg. Vår innfallsvinkel er å se på ulike sektorsøyler - med tilhørende aktører – forvaltninger, private aktører og interesser, og se hvordan de samordnende arenaene og aktivitetene som ligger inne i organiseringsmodellen etter vannforskriften virker inn på a) praksis i sektoren – om og i tilfelle hvordan de endrer sin praksis for å bidra til å nå miljømålene – relatert til konsesjonssaker, foruresningstillatelser etc og b) om og hvordan prosessene og arenaene i vannforskriftsarbeidet bidrar til samordning og koordinering av disse sektorene.

2. EUs vanndirektiv og norsk vannforskrift - økosystembasert prinsipp -Etablerer 11 vannregioner, ca 100 vannområder og 17 000 vannforekomster, basert på nedbørsfeltorientert inndeling - Her etableres nettverksarenaer: VRU: kommuner, fylkeskommuner, regionale statlige enheter (inkl fylkesmann) VOU: samme aktører, men for mindre geografiske områder - Korresponderer ikke med grensene til fylkene(19), kommunene (429) eller regionale statlige enheter. - Vannregionene utformer en forvaltningsplan hvert 6 år – en juridisk bindende regional plan, må vedtas i alle fylkesting. Det spesielle er at denne samordningen baserer seg på et økosystembasert prinsipp. http://www.vannportalen.no/enkel.aspx?m=31148

Gir kompleks geografi: tre ulike inndelingslogikker Sektorvise regionsystemer Økosystembasert inndeling Forvaltnings- nivåer Alle disse tre typene baserer seg på egen logikk for inndeling – forvaltningsnivåer etter historisk/politisk adm logikk, sektorvise regionssystemer etter en funksjonell logikk (club-teori), og vannforskriftsenhetene etter økosystembasert prinsipp. Utfordringen ligger i at alle disse logikkene nå legges oppå hverandre – og til dels virker mot hverandre.

Vannforvaltningsplanen Vannforvaltningsplanene har ambisiøse mål om å være ”retningsgivende for sektormyndighetenes beslutninger i enkeltsaker”. Planene skal vedtas som regional plan og følge prosessene for regional planlegging etter PBL (§8-4), med noen særregler (vannforskriften) Men sektoransvarsprinsippet skal gjelde – ingen endring av eksisterende ansvarsforhold mht lover og virkemidler gjennom vannforskriften Kongl.res 2010: ”…Sektormyndighetene har derfor adgang til å fatte vedtak som ikke er i samsvar med planen». MISSION IMPOSSIBLE? Innhold i planene Kunnskapsgrunnlaget (karakterisering og klassifisering av vannmiljøene) Organisering av planarbeidet Ledes og koordineres av vannregionmyndigheten, fylkeskommunen nedstrøms Nasjonale samordningsarenaer, Departementsgruppe og Direktoratsgruppe Vannforskriften §26: –Vedtak om gjennomføring av enkelttiltak som inngår i tiltaksprogrammet treffes av ansvarlig myndighet etter relevant lovgivning.

3. Vannforvaltning som regional planlegging – økt regional handlefrihet eller sentral ansvarsfraskrivelse? Utfordring: Komplekst problemfelt Ulike interesser og preferanser institusjonalisert gjennom autonome sektorer Sektoransvarsprinsippet og mangel på nasjonale avklaringer av målkonflikter Planlegging som: Samordning, instrument for helhetlig forvaltning Desentralisering av dilemmaer? Er planprosess og forvaltningsplan i stand til å overkomme manglende nasjonale avklaringer? Mange ulike påvirkninger og påvirkere av vann Vi spør om planprosess og forvaltningsplan er i stand til å overkomme manglende nasjonale avklaringer mellom sektormål og – interesser – og har forsøkt å belyse dette gjennom spørreundersøkelser til deltakerne på de regionale og sub-regionale arenaene, samt casestudier i 3 vannregioner.

3.1 Klarer man gjennom nettverksarenaene og planarbeidet å koordinere sprikende sektormyndigheter? Hva slags koordinering mener deltakerne finner sted? I VRU I VOU 27% 29 % 30% 13 % 47% 58 % 70% 83 % Hva trenger koordineres? Hvis vi tenker oss stigende nivå av hva som koordineres, hvor det første trinnet er informasjons, erfarings og kunnskapsdeling, neste trinn er utvikling av felles problemforståelse på tvers av sektorer, og enda et høyere trinn er at man faktisk endrer egen adferd for å unngå å underminere innsatsen i en annen sektor eller oppnå synergieffekter, så er høyeste trinn faktisk samarbeid og utvikling av felles tiltak på tvers av sektorer. 55 Coordinating world views 3 44 Adjusting behavior 2 28 Joint measures 4 23 e 1 and second rung – Using the

3.1 Klarer man .. å koordinere sprikende sektormyndigheter? I hvor stor grad bidrar vannforskriftsarbeidet, sett under ett, til: VRU- deltakere VOU- deltakere 46% 33% 40% 40% 55% 55% 58% 57% Men planarbeidet inkluderer mer enn nettverksarenaene – det inkluderer også forarbeid, for eksempel en omfattende kunnskapsinnhenting og systematisering av eksisterende kunnskap. Hvis man spør om hele arbeidet – hva svarer de da? Steg 1. interessant og relevant erfaring- og kunnskapsdeling Utvikling av felles problemforståelse på tvers av sektorer Samordning– for å unngå underminering og oppnå synergier Utvikling av felles tiltak på tvers av sektorer 55 Coordinating world views 3 44 Adjusting behavior 2 28 Joint measures 4 23 e 1 and second rung – Using the

3. 2 Hvor ligger utfordringene 3.2 Hvor ligger utfordringene? Det er svært/litt vanskelig å oppnå enighet om (VRU): For VOU-deltakerne ser vi sammen mønster- oppdrett, vannkraft og landbruk på topp, omtrent samme prosenttall – bare omvendt. De vurderer det som vanskeligst å komme til enighet i VOU. En interessant forskjell er verdt å trekke frem, en av fire vurderer det som vanskelig å komme til enighet om foruresing lokalt. Koordinatorene opplever klart vannkraft 51 prosent og vannkraft som det vanskeligste. VOUsurvey: VO: oppdrett 29, vannkraft 26, landbruk 22, forur24, vav 13, fysisk 13, biol 15. VOUsurvey: VR: oppdrett 22, vannkraft 22, landbruk 16, forur12, vav6, fysisk 4,, biol 4

3.3 Gir planarbeidet (med alt det innebærer) mer helhetstenkning? Flertallet i både VRU/VOU opplever at arbeidet: Bidrar til å se utover egne sektorområder (55-59%) Bidrar til å få kontakt med et bredere spekter av relevante aktører (59-52%) Nedbørsfeltorienterte inndeling gir et mer helhetlig perspektiv (67-77%) Vannforvaltningsplanen er/kommer til å være et nyttig instrument for å samordne ulike aktørers innsats for å oppnå godt vannmiljø i Norge (65 %) Over 65 % av både deltakerne i både VRU/VOU mener at forvaltningsplanen kommer til å være et nyttig instrument for samordning (VOU: 8,9 stor, ganske 57,1) (VRU: stor 13, ganske 51.7) Nedbørsfeltorienterte inndeling gir mer helhetlig perspektiv (VRU stor 21,5, ganske 45,7) (VOU: 33,9 stor, 42,9 ganske) Se utover sektorområder (VRU stor. 11,6, ganske 43,5)(VOU: 46,4 ganske, 12,5 stor) Kontakt med flere, større bredde (VRU stor 11,7, ganske 47,1)(VOU: 49,1 ganske, 12,7 stor)

3.4 Desentralisering av dilemmaer: Kan nasjonale interessekonflikter løses gjennom en regional planprosess (forvaltningsplanen)? Her er deltakerne mer skeptiske, og bare et mindretall mener arbeidet bidrar til: Å løse interessekonflikter (21-29%) At deltakerne anser hverandre som likeverdige parter selv om de tilhører ulikt forvaltningsnivå eller sektormyndighet (40-46%) Mange opplever i tillegg en målkonflikt mellom miljømålene i vannforskriften og målene til egen (sektor)virksomhet: Miljømålene strider med andre overordnede mål, feks regelverk, politiske eller faglige prioriteringer som min virksomhet er underlagt (23-26%). Premissene legges fremdeles i hver sektor – vannområdet/vannregionen er bare en løs overbygning som har lite å si i praksis (27-35%) Alltid VOU som har høyest score. Premissene: VRU høyest (27-35%, men hele 42% koordinatorene og prosjektlederne) Deltakerne er mer skeptiske til dette, og det er bare et mindretall som mener at vannforskriftsarbeidet bidrar til: Å løse interessekonflikter? (21-29)(VRU stor 2,1, ganske 18,8)(VOU 21,8 ganske, 7,3 stor) At deltakerne anser hverandre som likeverdige parter seg om de tilhører ulikt forvaltningsnivå eller sektormyndighet (40-46) Miljømålene i vanndirektivet og vannforskriften strider med andre overordnede mål, for eksempel regelverk eller politiske eller faglige prioriteringer som min virkeomhet er underlagt (VOU: 19,6, ganske stor 3,6 stor), (VRU: stor. 5,8, ganske 20,5). Premissene legges fremdeles i hver sektor – vannormådet/vannregionen er bare en løs overbygning som har lite å si i praksis(koord – 42%) (VOU: 1,8 stor, 25 ganske) (VRU: stor 6,8, ganske 28,6)

3.5 Gir vannforvaltning som regional planlegging regional handlefrihet? Ikke nødvendigvis, fremdeles lav nasjonal policy-integrering Arbeidet på den samordnende regionale arenaen (vannregionen) påvirker ikke nødvendigvis sektorbeslutninger ”Staten er ikke samordnet.. Hvert departement har sin sak som de vil kjøre. Hvis staten kunne framstå som én vannforvaltning, så hadde jobben vært mye enklere” ”Desentralisering av dilemma”, ”fragmentert forvaltning”, ”juridisk paradoks” Men planinstrumentet oppleves som å ha en viss effekt – bygge ned sektorsøyler ved å: Kreve at partene møtes på nettverksarenaene Kreve at de lager et plandokument/handlingsplan (smørbrødliste?) Dette tvinger aktørene ut av hierarkiske sektorsøyler, definisjonsmakten er brutt Aktørenes problemforståelse og kunnskapsgrunnlag stilles nå spørsmålstegn ved av andre (full kamp) Flere rapporterer nå om at de har fått større forståelse for hverandres synspunkter