Markedsstyring NTL-rapport NTL Forskningsinstitutter Torsdag 24. mai 2012 Forbundssekretær Ragnar Bøe Elgsaas Norsk Tjenestemannslag

Krav om lønnsutjevning mellom offentlig og privat sektor, 80- tallet Lønnsforskjellene mellom ansatte i staten og privat ansatte økte på 80- tallet, det kom til uttrykk i 1. mai-togenes paroler... (Foto: Einar A. Terjesen)

Streik i staten i 1984 NTLs eneste streik i staten, i 1984

Hvorfor streik i 2012? Krav: Tilbud: Staten sa nei moderate tillegg på linje med resten av arbeidslivet. Tilbud: Betydelig under det andre allerede har fått. Staten sa nei til å rette opp etterslepet. til bedre rettigheter for innleide vikarer (som NHO og Spekter har sagt ja til) til økte tillegg for ubekvem arbeidstid lønnet omsorgspermisjon

Markedsstyring i staten Oppsummerer NTLs kritikk Markedsstyring: styringsmåter av offentlig sektor hentet fra privat sektor, ofte ved bruk av markedsmekanismer Privatisering, outsourcing og konkurranseutsetting ”Liksommarkeder” (bestiller- og utførermodeller) Målgrupper Medlemmer og tillitsvalgte i NTL Politikere og virksomhetsledere

NTL-utvalg: Synliggjøre alternativene Hva vil vi med offentlig sektor? (Beskrivelse av ønsket situasjon) Hva er dagens situasjon? Hvordan kommer vi fra dagens situasjon til ønsket situasjon (strategier og tiltak)? I første fase har utvalget konsentrert seg om kunnskapsinnhenting, erfaringsutveksling og kartlegging. I siste fase vil arbeidet bestå i synliggjøring av alternativer og konkretisering av forslag om strategier av tiltak.   I sluttrapporten vil utvalget også utarbeide tydelige begrepsavklaringer, slik at det kommer klart fram hva vi mener med begrepet NPM. Vi må klargjøre prinsippene og hovedproblemene, men vil samtidig vise hvordan NPM virker nede på virksomhetsnivå. På den måten er det lettere å illustrere problemene med NPM i hverdagen, slik at vi unngår at diskusjonen blir abstrakt. Det er viktig at vi får fram hvorfor vi er mot NPM, og at det ikke bare har med hvordan arbeidstagerne opplever situasjonen. Vi ønsker å bruke ressursene i offentlig sektor på en best mulig måte, og må vise at NPM tar bort fokus fra det. Et annet viktig moment er at utviklingen av NPM i Norge svekker den norske modellen med trepartssamarbeid. Vi vil også trekke fram eksempler på hva politikere i regjeringen har uttalt hvor de er mot NPM, for deretter vise at de må gå fra ord til handling.

Kartlagte områder Mål og resultatstyring Privatisering, outsourcing og konkurranseutsetting Bestiller– og utførermodeller Medbestemmelse HR-ledelse, Lean Forretningsbasert regnskap i offentlig sektor Midlertidig ansatte Konsulentbruk i staten Mål- og resultatstyring har vært et viktig prinsipp for forvaltningen i mange år. Den begrunnes ofte i Stortingets og Regjeringens behov for å få rapportert hvordan politiske vedtak følges opp. Det settes en lang rekke mål fra departementene til underliggende etater/virksomheter. Dette gjenspeiles videre nedover i virksomheten, der underavdelinger og ansatte må rapportere oppover i systemet. Privatisering, outsourcing og konkurranseutsetting fungerer forskjellig i ulike offentlige virksomheter. I mange etater er renhold, kantine og enkelte administrative støttetjenester privatisert, i andre sammenhenger er hele områder konkurranseutsatt. Det er også store forskjeller i hvilken grad etater outsourcer deler av virksomheten.

Hvilket samfunn vil vi ha? NTL vil ha et samfunn: med rettferdig fordeling og gode tilbud til alle som trenger det der innbyggerne har visse universelle rettigheter hvor viktige oppgaver løses i offentlig regi der de offentlige ressursene brukes på innbyggerne og ikke blir til fortjeneste i privat virksomheter

Hva vil NTL med offentlig sektor? Folkevalgt styring Tilstrekkelige ressurser Organisering Utnytt de ansattes kompetanse Samarbeid med hverandre Åpen for forbedring Hvorfor offentlig? Viktig for samfunnet Kan/bør ikke være i markedet Sterk offentlig sektor

Hva er spesielt med offentlig sektor? MANGE KRYSSENDE INTERESSER OG KRAV Leverer ikke-materielle og ikke-målbare tjenester Lov- og regelstyrt og utøver skjønn Offentlig sektor skal tilfredsstille et mangfold av aktører, roller, mål og interesser Oppfatningene av hva som er god forvaltning er ulike og variable - og endrer seg over tid Offentlig sektor er vårt viktigste fordelingspolitiske instrument, og er av avgjørende betydning for at Norge fortsatt skal være et av verdens beste velferdssamfunn å leve i. Spørsmålet om en fortsatt sterk velferdsstat eller ikke, er et spørsmål om hva slags samfunn vi vil ha. NTL vil ha et inkluderende samfunn med plass til alle. Salg av private tjenester passer for kommersielle selskap og markedskonkurranse. Hensikten med markedet er å skape profitt. Velferdstjenester som helse, omsorg og skole passer dårlig i et slikt marked. Dette skyldes at disse tjenestene må tilpasses den enkelte, det er vanskelig å måle kvaliteten på dem, og de skal dekke grunnleggende menneskelige behov. Barn i skolepliktig alder, syke og eldre skal ikke være kunder i et uoversiktlig marked, de er elever, pasienter og pleietrengende. Å overlate ansvar, utførelse eller finansiering av slike tjenestetilbud til private, innskrenker muligheten til folkevalgt styring og kontroll. Pengene følger det som er målbart – ikke det som er viktig. En utvikling hvor pengene i økende grad følger det som er målbart fører i praksis til kostbare feilallokeringer.

Den norske modellen Norges største konkurransefortrinn Sikrer medarbeiderdrevet innovasjon Samarbeid mellom tillitsvalgte og ledelse Sterke fagforeninger og fast ansettelse Trepartssamarbeid Små forskjeller og nærhet i beslutningene Offentlig organisering må ikke bidra til økte forskjeller Ikke privatisering og spare på ansattes pensjon Gjensidig tillit

Alt var ikke bedre før! Ikke bare syt - få fram alternativer! Det finnes ingen lettvinte løsninger Offentlige ansatte gjør en god jobb! Norsk offentlig sektor er i verdensklasse Men….

Den nye staten Rapport fra FAFO 2006 Grunnleggende endringer av struktur, styringsprinsipper og virkemiddelbruk Tidligere: Politiske vedtak om at tjenester skulle løses gjennom offentlige etater Nå: Markedsmekanismer som anbud og stykkprisfinansiering, utskilling og fristilling Forvaltningen er redusert og antallet foretak og selskap har økt

New Public Management (NMP) Reformbølge for forvaltning og styring i offentlig sektor siden 1980-tallet Overordnet mål: Modernisering og effektivisering av offentlig sektor Økt vekt på resultater, marked, konkurranse, profesjonell ledelse og brukerorientering Virkemidler: konkurranseutsetting, privatisering, internfakturering og stykkprisfinansiering NB! NPM er ikke ett klart definert begrep – men et ”sekkeord” med forskjellig – til dels motstridende - innhold New Public Management startet på begynnelsen av 1980-tallet som en reformbølge i offentlig sektor, med utspring i arbeiderpartiregjeringer i først og fremst Australia og New Zealand. Utviklingen av NPM var sammenfallende med en nyliberal bølge anført av Margareth Thatcher og Ronald Reagan i hhv. Storbritannia og USA. I Norge kom det endelige gjennomslaget for NPM med Bondevik II-regjeringen og Victor Normanns forvaltningspolitiske program. Men også i Norge har Arbeiderpartiet både innført, videreført og forsterket elementer fra NPM. New Public Management er en måte å organisere og styre offentlig sektor på, etter modeller fra privat sektor. I offentlig forvaltning er tjenester utskilt og splittet opp for å skape marked internt i offentlig sektor. Det betyr organisering etter bestiller-utfører modellen, internprissetting, stykkprisfastsetting og innføring av lønnsomhetsregnskaper. Den underliggende tanken bak den nye måten å styre offentlig sektor på, kalt New Public Management (NPM) er at privat sektor, med sine bedriftsøkonomiske prinsipper drives bedre, mer effektivt og mer lønnsomt enn offentlig sektor. Statlig forvaltning skal derfor kopiere disse bedriftsøkonomiske prinsippene fra privat sektor.

NPM på norsk Mål og resultatstyring budsjettreformer lønnsreformer Fristilling Selvstendige og uavhengige tilsyn endring av tilknytningsform - statsselskap Konkurranseutsetting markedsliknende tiltak serviceerklæringer

Ny offentlig styring?

Rollen som tillitsvalgt De fleste opplever rollen som mer krevende, vanskeligere og mer kompleks Ny ledertype i staten Nye organisasjonsmodeller Medbestemmelse under press I historiens lys har partsforholdet i staten vært godt. Det er ikke tvil om at tillitsvalgtrollen og partssamarbeidet er endret som følge av ny organisering og ny ledelse. I mange sektorer er problemet sentralisering av arbeidsgiveransvaret; Konserndannelser, globalisering og sammenslåinger som gjør at arbeidsgiver er helt fraværende. I vårt system har vi sett en økt desentralisering pga delegering av ansvar og myndighet også mht medbestemmelse og de lokale lønnsforhandlingene. Dette stiller andre og høyere krav til tillitsvalgtes kompetanse på medvirkning, forhandlinger og lov- og avtaleverk.

Hovedavtalen - rammeverk Grunnlaget for rett til medbestemmelse og gi innflytelse. Medbestemmelsen svekket Tillitsvalgte skal trekkes inn ”så tidlig som mulig”. Ledergruppa har ofte bestemt på forhånd

Kampen om virkeligheten Hvis markedsstyring er så ille, hvorfor får vi ikke oppslutning om vårt standpunkt? Hvem er aktørene? Politikere, ledere i staten, konsulenter, private markedsaktører, media Trender Politiske, organisasjonsutvikling

Målstyring Ressursinnsatsen vris fra det som ikke kan måles til det som kan måles Selve systemet påvirker hva som gjøres Fokus på kvantitet – kvalitet vanskelig å måle Ressurskrevende system – rapportering og kontrollregimer bygges opp Vanskelig å vurdere ulike indikatorer opp mot hverandre. Ulike mål kan være motstridende Kan oppfattes som mistillit  

Målstyring Overordnede mål brytes ned i detaljerte delmål som ansatte måles på Detaljstyring gjør de ansatte mindre selvstendige og mindre tilfredse på jobben. Enkle og kompliserte oppgaver måles på samme måte, gjør mer av det lette og mindre av det vanskelige Overrapportering av suksess, underrapportering av det man ikke lykkes med Målesystemene fanger ikke opp alle sider ved saksbehandlingen. Sektorisert stat, vanskelig å følge opp overordnet ansvar, samordningen i liten grad å fungerer

Problemer med målstyring Vanskelig å identifisere resultat Identifikasjonsproblemet, resultatene vil bare delvis være preget av programmene Regelorientert målstyring Mål- og resultatstyring endrer innhold i praksis Resultatene viser seg ofte først etter mange år Ettårige budsjett, men effekter på lang sikt Ikke sikkert at mangel på resultat må medføre at programmet skal legges ned

SMARTe mål? SMART: Spesifikke, målbare, akseptable, realistiske og tidsbestemte. Mindre motivert, ved mindre selvstendighet. Lite selvstendighet gir mindre lojalitet og dårligere prestasjoner Det som går opp med lite selvstendighet er stress, angst, utbrenthet og sykefravær Smarte mål er nesten aldri de viktigste målene – de må kvantifiseres

SMARTe mål? De færreste oppgaver lar seg redusere til smarte mål. Ofte står viktige forhold i motsetning til hverandre Bedre med vage mål som gir spillerom for vurderinger, tilpasset situasjonen Smarte individuelle mål vanskeliggjør samarbeid – strategisk å kun ta hensyn til seg selv

uSmarte mål og løsninger Virksomheten bryter ned mål og prøver å motivere medarbeidere gjennom prestasjonsmålinger og belønningssystemer. Supplerer smarte mål med subjektive vurderinger av atferd og holdninger Utdeling av karakterer som viser om medarbeideren oppleves som ”over forventet, forventet eller under forventet” På forhold som service, samarbeid og prestasjoner i generell forstand.

Prestasjonsmålinger Problemer i kø: Forskning viser at slike prestasjonsvurderinger er like avhengig av hvem som evaluerer som av prestasjonen som evalueres. Forskning viser også at jo mer urettferdig slike målinger oppleves, jo større grad av emosjonell utmattelse og utbrenthet.

Universitetssektoren: Publikasjonsmålingssystemet: Mange forskningsfelt har få publikasjonskanaler. Større uttelling i å publisere i internasjonale enn i nasjonale tidskrifter, mens noen fag er utpreget nasjonale og bruker norsk som forskningsspråk. Målesystemene og insentivsystemer Produser riktig og nok og få økonomisk uttelling. Uheldige insentiver om å prioritere det som gir økonomisk uttelling. Mindre viktig med å ha kontakt med praksisfeltet, drive formidling, skrive lærerbøker og delta i samfunnsdebatten.

Forsvarsbygg I 2011 rapporterte enkelte markedsområder på 136 forskjellige mål månedlig. Skjermer i fellesområder som viser hvilke markedsområder som klarer eller ikke klarer målene. Skjermene merkes med grønt, gult eller rødt, alt etter i hvilken grad målene er nådd. Det ble tidligere lagt ut bilde av lederne for markedsområdene på de samme skjermene, som i en moderne gapestokk.

Arbeidstilsynet Det lønner seg å gjennomføre mange små tilsyn, framfor store tidskrevende tilsyn. For eksempel vil en stor ulykkerevisjon som kan kreve to ukeverk med planlegging, gjennomføring og etterarbeid telles likt med et en times tilsyn i bygg og anlegg eller i en liten virksomhet. For å nå målet om tilstrekkelig antall tilsyn er det mer effektivt med mange korte tematilsyn enn med kompliserte tidkrevende tilsyn.

Statens vegvesen Målstyringen påvirker kjøretøykontroll enkelte steder. Lokalt har man måttet prioritere vekk kontroll av vogntog og drive kontroll med hvorvidt bilistene bruker bilbelte i stedet. En grunn til det er at det gir like stor måloppnåelse å kontrollere alle dekk på ett stort vogntog som å sjekke om en bilist bruker bilbelte.

Skatteetaten Måltall om bokettersyn kan medføre at de ansatte velger å gjennomføre mange ”enkle” tilsyn, framfor å prioritere kompliserte tilsyn som vil ta lenger tid. Kan bety at økonomisk kriminalitet ikke oppdages, men målene om antall bokettersyn nås.

Mulige løsninger Et lite antall overordnede mål til høyere organisatoriske nivåer og sørge for at målene er forstått og forankret i organisasjonen. Ikke bryt ned de overordnede målene til detaljerte delmål for den enkelte ansatte. Overlat til de ansatte å gi målene konkret innhold, gjennom å bruke sin kompetanse på best mulig måte. Ønsker man initiativrike, ansvarlige og motiverte medarbeidere, må de ansatte gis tillit.

Forslag til tiltak Krever gjennomgant av de problematiske sidene med statens mål- og resultatstyring. De ansatte og de tillitsvalgte bør ha en viktig rolle. Sentrale spørsmål er blant annet: Fører målstyringen til mer eller mindre ressursbruk? Nås samfunnsoppdrag og hovedmål som er satt? I hvilken grad vris ressursbruken fra mål som er vanskeligere å kvantifisere? I hvilken grad blir informasjonen til overordnet organ påvirket av målefeil, upresise mål og juks eller selektiv rapportering?

Forslag til tiltak Hvordan kan tillitsrelasjonene i arbeidslivet kan forbedres. Mål- og resultatstyringen bidrar i dag ofte til en negativ kontroll- og mistillitskultur. Dette reduserer tilliten, både mellom ansatte og ledere i virksomhetene og mellom ulike virksomheter i staten og de folkevalgte. Finansdepartementet har gitt ut en veiledning i etatsstyring. Den kan videreutvikles, for å ta opp de ulike problemstillingene NTL peker på.

Privatisering, outsourcing og konkurranseutsetting Store forskjeller Renhold, kantine, ”støttetjenester”. Svekker ofte ansattes lønns- og pensjonsvilkår Private skal ha profitt alt annet likt vil privatisering bli dyrere Mindre samordning Mer byråkrati Kontrollutgifter, sårbarhet, konsulentregime Ofte dårlig utredet

Privatisering Bruk tildelingsbrevene – si nei Ta tilbake tjenester Omorganiser tilbake Still krav til lønns, pensjon, arbeidsforhold Begrense bruk av kommersielle

Bestiller- og utførermodeller Liksommarkeder Tungvinte systemer Skaper avstand i organisasjonen Tiltak: Ikke gjør det Gjennomgå praksis – finnes det bedre løsninger? Skatteetaten SITS (IT- og servicepartner) DSS Fakturering for de fleste tjenester, som møterom

Bestiller- og utførermodeller NTNU - Kjøp av transporttjenester Gammel/ modell: Ansatt ringer sjåfør og avtaler, sjåfør kommer og henter og leverer varene dit de skal. Oppdrag utført. Ny modell: Bruker kontakter rekvirent, rekvirent logger seg inn og sender bestilling til transportsjef, transportsjef sender svar om avtalt tid og pris, rekvirent bekrefter oppdraget til transportsjef via systemet, transportsjef skriver ut kjøreordre og leverer til sjåfør, sjåfør kommer og henter og leverer varene dit de skal, sjåfør leverer kjøreseddel til transportsjef, transportsjef kvitterer ut oppdraget på systemet, fakturaprosess starter og sånn fortsetter det.

Forretningsbasert regnskap Vanskelig å kommunisere Kontantprinsippet Eiendomsregnskap Eks. Forsvarsbygg: Avskrivninger – vedlikeholdsetterslep – ikke reelt Pensjonskostnader Kan vise at offentlig drift er ”dyr” Tiltak Bruk annen informasjon – bruk alternative måter uten å fokusere på bunnlinje

Medbestemmelse Oppleves svekket mange steder Regionalisering svekker medbestemmelse lokalt Ledelsen mangler kunnskap om avtaleverket Ledere fra privat sektor som ikke kan offentlig sektor

HR Fra personal til HR Amerikansk system: ”ledelsen skal styre” Alle har samme mål – partsforholdet kunstig Individorientert – du mot sjefen Allmøter og fokusgrupper i stedet for tillitsvalgte og fagforeninger Lønns- og personvurderingssystemer

Lean Slank produksjon – fra Toyota Fjerne sløsing – ”verdikjeden” Kontinuerlig forbedring Tavlemøter Tillitsvalgte ofte ikke involvert Konsulentdrevet organisasjonsutvikling

Lean Universitet i Oslo Skoleeksempel – slik skal det ikke gjøres Ingen involvering Innføres for spare 10 – 30 % av adm.kost Utydelige mål Selv ledelsen er konsulenter

Medbestemmelse I alle ledd Opplæring i Hovedavtalen Lederplattformen Må understrekes i tildelingsbrevene Opplæring i Hovedavtalen Lederplattformen HR-ledelse Må være en offentlig personalpolitikk

Midlertidig ansatte det offentlige Mindre påvirkning på jobben Avhengig av overordnete – mindre kritikk Færre rettigheter – lavere lønn Mange går på korte kontrakter i årevis Kostbart for virksomheten Komme inn i arbeidslivet?

Konsulentbruk Koster mye Ofte utenfor organisasjonen, mål og oppgaver Høyere lønn – svekker arbeidsmiljøet Ofte utenfor organisasjonen, mål og oppgaver Tar med seg kompetansen ut Kunnskapsmonopol Lite informasjon om virksomhetenes konsulentbruk Omorganiseringskonsulenter Lite kjent med offentlig sektors kultur og drift

Midlertidige og konsulenter Forsvaret Årverksstyring IT-konsulenter i årevis Universitetssektoren Dobbelt så høyt som i arbeidslivet for øvrig Finansieringssystem viktig årsak

Tiltak – midlertidige og konsulenter Midlertidig ansatte Sanksjoner Følg opp Handlingsromutvalget og Rindalutvalget Konsulentbruk Utnytt egen kompetanse Innskjerping av bruken (Riksrevisjonen) Få oversikt

Tiltak på tvers Utdanning og opplæring i og om offentlig sektor Konsekvensanalyser og evaluering Politisk styring gjennom tildelingsbrevene Språk er makt

Gode eksempler Nei til private regnskapsføring for offentlige etater Nei til offentlig/privat samarbeid (OPS) i veiprosjekter. Stoppet konkurranseutsettingen av Jernbaneverket. Reversering av endringene i tjenestemannsloven. Omgjorde AS Statskonsult til statlig forvaltningsenhet, DIFI. Stoppet konkurranseutsetting av støttefunksjoner i Skattedirektoratet. Nei til utbytte i private skoler

Moderne og fleksibel? Ingenting kommer gratis - lettere å rive ned enn å bygge opp Påstander: ”Vi har ikke noe valg” ”Ny teknologi gjør at vi må” ”Vi må være moderne” Historien viser at det alltid finnes et valg Hva skjer med den norske samfunnsmodellen?