1 1 Offentlig sektors finanser mot 2050: Utfordringer for kommunenes økonomi Erling Holmøy, Forskningsavdelingen, Statistisk sentralbyrå

2 Kommunenes økonomi avhenger av utviklingen i norsk økonomi • Aldringen av befolkningen presser –Statsfinansene pga pensjonsutgiftene –Kommuneøkonomien pga helse og eldreomsorg • Veksten skattegrunnlagene viktig for både stat og kommuner • Lønnsveksten viktig for både lønnskostnader og pensjoner –og skattegrunnlag • Petroleumsformuen –viktig for statens evne til å finansiere tilskudd til kommunene • Viktig å se offentlige finanser under ett Kommunenes inntekter Andeler 2007 Skatt48,3 % Statlige tilskudd32,0 % Gebyrer13,9 % Annet5,8 %

3 Aldring og offentlige finanser Mest sannsynlig befolkningsutvikling (SSB-05): –Økende levealder: Menn 8,1 år, kvinner 7,9 år –1,8 barn per kvinne –Innvandring per år 1. Problem å finansiere velferdsstaten –Skatteøkninger fra høyt nivå upopulært –Mye å vinne på å “lobbe” seg unna skatt –Større samfunnsøkonomiske kostnader 2. Problemet stort i Norge (Skandinavia) trass moderat aldring –offentlige pensjonene er rause og ikke-aktuariske –tjenester til de eldre i stor grad skattefinansiert

4 Vekstnæringen Helse, pleie, omsorg (HPLO) allerede meget stor • Sysselsatte i 2005: 478 tusen personer –Kommunal pleie og omsorg: 111 (117 i 2006) –+ Familieomsorg: Ca. 80 (?) –(Til sammenligning) Industri: 264 • Tilsvarer 15,2 prosent av alle timeverk og 20,4 prosent av alle sysselsatte personer –Mye deltidsarbeid • Hvor mye større blir den? Hva vil det koste? –Pensjonsreform underveis, hva med eldreomsorgen? –Individrettet gode => mer marked mulig, men ønskelig?

5 Problemet med offentlige finanser… • Omfattende modellbaserte fremskrivninger • Lavere skattebyrde enn i dag til 2050 • Pensjonsfond når 2,5xBNP • Lysere utsikter enn tidligere utredninger • Usikkerhet, men begge veier Handlingsregel, normal økonomisk vekst, 50$/fat, dagens pensjonssystem og standard på offentlige tjenester gir :

6 … er et ”vekstproblem” • Vekstrater fra 2020: –Skattebasen: 3,5% –Offentlige utgifter: 4,4% –Nær renten (5,5%)  => (for) tungt å fondere seg unna innstramning –Fra hvilket skattenivå i 2020?  Fra dagens => arbeidsgiveravgift doblet i 2050 –Økt velferd på eldre => raskere skattevekst • Urealistisk høy fondering? Arbeidsgiver- avgift hvis ingen nedgang før 2020

7 Høyere olje- og gasspris har lettet presset på offentlige finanser • Inntil 2004: realpris på 25 $/fatet standardantakelse –Pensjonskommisjonen –Perspektivmeldingen • Dobling av petro-prisene fra 25 $ halverer nødvendig arbeidsgiveravgift i 2050 • Selv om nesten halvparten av økte statlige petroinntekter deles ut via økt lønn –Lønnsindekserte overføringer –Lønnskostnader i offentlig sektor • Likevel må arbeidsgiveravgiften øke år for år etter 2020 –Trass handlingsregel og betydelig fondering Arbeidsgiveravgift 50$ 25$

8 Pensjonsreformen bedrer offentlige finanser sterkt. Men NIVÅ-effekt! Nivåeffekter i 2050: Nødvendig arbeidsgiveravgift Etter reform Arb.giveravgift-9,5 %p Sysselsetting11,0 % Off. utgifter-5,9 % Alderspensj.-utgifter-12,2 % Før reform

9 Er bildet av økt skattebyrde robust? •Høye petropriser og internasjonal rente monner. •Det gjør også pensjonsreformen •Produktivitetsvekst hjelper på mye, men ikke på statsfinansene - i Norge •Men vekst i standard på offentlig tjenesteyting slår dramatisk ut.

10 Viktigste drivkrefter bak utgiftsveksten • Relative ”priser” på velferdstjenester øker over tid –Lønnsveksten 2 %poeng høyere enn veksten prisindeksen for BNP (skattegrunnlagene) –Produktivitetsveksten (timeverk) i offentlig sektor er 0.5 % (??), mot ca. 2.5% i private sektorer –K-sektor som er lønnsledende • Lønnsindeksering av overføringer –Også etter pensjonsreformen lønnsindekseres pensjonsrettigheter • Økt inntekt => overproporsjonal vekst i etterspørselen etter velferdstjenester • Aldring –Relativt beskjeden i Norge, men sterk effekt på offentlige utgifter –Særlig når pensjonssystemet ikke nøytraliserer effekten av økende levelader

11 Vekst i offentlig ressursbruk i HPLO Skyldes endringer i • Flere omsorgstrengende (flere eldre) • Dekningsgrad (Helsetilstand) : hvor mange på hvert alderstrinn får HPLO tjenester • Fordeling på offentlig og private tilbydere, herunder familie/venner • Standard: timeverk per klient • Produktivitet –Offentlige netto utgifter avhenger av ressursbruk, brukerbetaling, lønnsvekst (Baumol’s lov)

12 Aldersdreven vekst i sysselsettingsbehov • Mest sannsynlig befolkningsutvikling : –Økende levealder  menn 8,1 år  kvinner 7,9 år –1,8 barn per kvinne –Innvandring per år • : Mer enn dobling av sysselsettingen i institusjoner og i hjemmebasert pleie. • Om vi i dag fikk befolkningen i 2060: –Totale utgifter øker fra 487 til 707 mrd 04-kroner (45 %) –Offentlige utgifter øker fra 324 til 481 mrd (48 %) Individrettede tjenester = 1

13 Offentlige utgifter til tjenester 2004 og 2060 Markert vekst i pleie og omsorgssektoren. Sterkest fall i andelen til barne- og utdanningsrelaterte tjenester.

14 Betydningen av befolkningsutviklingen • Robust hovedbilde! • Ungdomsalternativet krever mest ressurser! –Tjenestene rettet mot barn og unge har større kostnadsandel i 2004 enn pleie og omsorg. –Høye fødselstall øker kostnadene –Høyere innvandring øker isolert sett kostnadene –Men ungdomsalternativet gir flere yrkesaktive skatteytere => Mest bærekraftig

15 Betydningen av helsetilstand • Referansebanen: Konstant aldersspesifikk behov for HPLO over tid –Økt levealder => flere syke år (”utvidet sykelighet”) –PLO-kostnadene i milliarder 2004-kroner, dvs. 146 % mer enn i 2004 • Alternativ: Økende levealder gir ikke flere år som syk (redusert sykelighet) –andelen tjenestemottakere blant kvinner år faller fra 34 % i 2004 til 23 % i 2060 –PLO-kostnadene i % høyere enn i 2004.

16 Innvandring historisk og fremover • Økonomisk utsyn: –Rekordinnvandring i 2006: –Nasjonalregnskap: Økt innvandring og personer på korttidsopphold stod for 15-25% av sysselsettingsvekst i 2006 (+/ ) –Veksten i tjenesteytere minst like sterk –Gj.sn gyldige arbeidstillatelser i 2006 (UDI)

17 Statsfinansielle virkninger av innvandring • Ikke arbeidsinnvandring => vanskelig å endre alderssammensetningen varig. • Forskning: Uklare effekter (som vanlig) –(+) Befolkningens sammensetning gunstigere for offentlige finanser. Kommer i arbeidsdyktige alder, mange drar hjem før de blir gamle –(-) Mange har lavere yrkesdeltaking og høyere bruk av velferdsgoder –(-) Per capita verdien av formue avtar –(?) Virkninger på lønninger –(?) Fortrenges norske marginale arbeidstilbydere? –(?) Etterkommerne ikke som nordmenn

18 Danske analyser (Schou, 2006) 1. Årlig økning i innv. = 0,1% av befolkningen og uendret sammensetning av innvandrerne => ”Små” effekter: •BNP 6% høyere etter 100 (!) år •Svak svekkelse av offentlige finanser (Off. konsum må senkes permanent med 0,14% av BNP) •Tilsvarende resultater i studier av Nederland, Sverige, motsatte i tysk analyse 2. Samme innvandringsøkning, men kun fra rike land => svært svak positiv effekt på offentlige finanser 3. Innvandrerne ”blir danske” med en gang => offentlig konsum kan økes permanent med 2,2% av BNP • Innvandring løser ikke Danmarks statsfinansielle problem • Forbedret integrering viktigere enn flere innvandrere, for statsfinansene

19 Fordeler av innvandring • Viktigste fordel er bedringen i innvandrernes livskvalitet. • Begrensning av innvandrernes arbeidsmuligheter svekker denne gevinsten, og gavner neppe heller nordmenn. • For nordmenn ligger fordelen først og fremst i at skattefinansieringen av offentlige utgifter kan dels på flere. Men innvandring vil også øke offentlige utgifter. –Norge som Danmark? –Arbeidsinnvandring gunstigere for nordmenn enn permanent flytting av familier • Den globale omfordelingen fra rike til fattige svekkes ved å begrense migrasjon

20 Øremerket arbeidsinnvandring? 1. Forholdet mellom marked og politisk styring av arbeidskraft til ulike sektorer? 2. Meningsfullt å påstå at tilbudet i et marked, spesielt arbeidsmarkedet, blir for lite? 3. Bør eventuelle sektorproblemer løses ved import av øremerket arbeidskraft? 4. Praktisk mulig importere omsorgsarbeidere?

21 Behov for omsorgsarbeidere • Fremskrivning: Behovet for omsorgsarbeidere øker med til • Veldig mye? • Tilbudet øker også i 2025? Størst gap for hjelpepleiere • Avhenger av forutsetninger, bl.a. om aldersspesifikk helse

22 Import av omsorgsarbeidere? • Behovet for eldreomsorg vil øke mye, men arbeidsmarkedet viktigste allokeringsmekanisme • Knapphet på arbeidskraft er et mål – ikke et problem. –Innvandring reduserer i liten grad knappheten på arbeidskraft. Etterspørselen øker også –Innvandring fjerner ikke behovet for å prioritere bruken av arbeidskraften. • Økningen i eldreomsorgen kan trolig realiseres greit ved økt lønn. –Lavere kostnader for nordmenn ved import av omsorgsarbeidere, basert på lavere omsorgslønn enn i et åpent arbeidsmarked. –Utfordrer likhetsidealer –Tydelig kobling mellom eldreomsorg og afrikanske innvandrere bidrar neppe til en vellykket integrering.

23 Oppsummering  Norges problem knyttet til offentlige finanser skyldes sterkere vekst i utgifter enn i skattegrunnlag  Lenge til nivåproblem!  Pensjonsreformen og varig høye olje- og gasspris svekker den statsfinansielle begrunnelsen for ytterligere innstramninger i velferdsordningene  Forutsetninger om eldres helse har stor betydning for nødvendig skattesats  Fortsatt vekst i standarden kan ha dramatisk effekt  Import av omsorgsarbeidere neppe klokt?  Diskusjon av ambisjonsnivået for offentlig finansiert PLO har noen likhetstrekk med pensjonsdebatten  Eldreomsorg en viktig (vekst)næring. Få markedsmekanismer som bidrar til effektiv ressursbruk. => næringspolitikk?