Blir EU mer demokratisk med den nye grunnloven? Faglig-pedagogisk dag 4. januar 2005 Andreas Føllesdal Norsk senter for menneskerettigheter Universitetet i Oslo

Hovedtemaer 1 Demokrati 2 Føderale systemer 3 Mulige demokratiforbedringer 4 Noen uavklarte dilemmaer og farer 5 Konklusjoner 6 Hva med Norge i/utenfor EU?

1 Demokrati Institusjonelle ordninger sikrer alminnelige innbyggerne reflektert innflytelse på politiske beslutninger Borgerne velger mellom konkurrerende kandidater til politiske (-lovgivende og utøvende-) verv på grunnlag av informert drøfting av deres virkelighetsbeskrivelser, analyser, plattformer og troverdighet.

Synlige strukturer: •Åpenhet om hvordan offentlig makt er begrunnet og fordelt. Alle har innsyn i parlamentets diskusjonener •Synlige beslutninger av politikere som kan holdes til ansvar

Demokratiske ordninger er bedre enn alternativene fordi de er bedre egnet til å gi beslutninger som jevnlig ivaretar det felles vel: En forsvarlig vekting av innbyggernes beste interesser – Under visse betingelser

Institusjonelle og kulturelle betingelser: Lik tale- og stemmerett Lik reell mulighet til å delta i de politiske prosessene og til meningsdannelse På grunnlag av en god forståelse av mulige politiske alternativer og deres sannsynlige virkninger; Ut fra god allmennutdanning som sikrer både informerte og rettskafne borgere; I en rettstat med forutsigbare spilleregler, Med menneskerettighetsvern mot flertallsmakt; Med kritiske og uavhengige medier og forskning som ikke er direkte underlagt folkevalgte; Med politiske partier som bidrar til å utforme politiske alternativer med et minstemål av målrettethet, konsistens og virkelighetsforståelse.

2 Føderale systemer •Styresett der beslutningsmyndighet er fordelt mellom delenhetene og fellesorganer, slik at delenhetene har grunnlovsmessig vern mot innblanding på sine områder fra sentrale myndigheter. •Føderal ordning ≠ Superstat Delenhetene beholder siste ord på noen områder Delenhetene vil også ofte være representert i fellesorganene, enten med stemmerett eller med vetorett over bestemte politikkområder: Samforent suverenitet – ’pooled sovereignty’

Forfatningstraktaten bekrefter EUs føderale trekk Kompetanseavklaring … Medlemsstatene beholder ’grunnlovsfestet’ selvstyre over områder som velferdsordninger, utdanning, kultur, nasjonal skatt og pensjoner Uttrykk for delenhetenes likeverd: Småstater forblir overrepresentert i Europaparlamentet - og i Ministerrådet, kan blokkere Kvalifisert flertall: 55% (minst 15) av alle medlemsstater med minst 65% av befolkningen

Kompetanseavklaring Statene har siste ord i noen sektorer EUs organer styrer på egen hånd, strengt eller ved rammeavtaler: –Toll- og konkurranseregler. Myndighet er delt med medlemsstatene : –Om det indre marked, landbruk og fiskeri, sikkerhet og justis, miljø og en rekke andre felt. –Hovedregelen: Flertallet av stater kan overprøve motvillige medlemsstater i mindretall. EU skal bistå eller koordinere statene: - for eksempel i arbeidsmarkedspolitikk.

3 Mulige demokratiforbedringer •Konventprosessen •Forfatningstraktatens innhold

Konventprosessen som demokratiserende faktor? Lite formell makt, men innflytelse på regjeringskonferansen Bredt sammensatt forsamling: - Representanter fra EU-landenes regjeringer og parlamenter, fra Europaparlamentet og Europakommisjonen, og fra regjeringene og parlamentene i søkerlandene, Romania, Bulgaria og Tyrkia. Prosessens ’demokratiske kvalitet’ –ikke representativt for befolkningen: 16% kvinner, kun 2 av 12 i ledelsen –ikke-kristne religioner representert? –Ikke mye debatt underveis Giscard d’Estaings lederstil: dialog eller stilltiende skinn-enighet? -Gud i Forfatningstraktaten? -Euroskeptikernes minoritetsrapport – Jens Petter Bonde, David Heathcoat- Amory

Forfatningstraktatens innhold 1 Avklaring om Unions formål, myndighet, beslutningsprosedyrer og institusjoner 2 Charter med fundamentale rettigheter 3 Unions policyer i ulike områder 4 Avslutning med regler for å endre forfatningstraktaten

Mer demokratisk? •Forenkling og kompetanseavklaringen gir økt innsyn og forbedrer ansvarsplassering •EU skal være et representativt demokrati •EU skal være et deltakerdemokrati

Økt makt og innsyn for folkevalgte i Europaparlamentet og i de nasjonale parlamenter •EP får økt rolle i lovgivingen og kan kaste Kommisjonen –f.eks. Barroso-Buttiglione •Økt innsyn i lovgivningsprosessen i Rådet •Nasjonale parlamenter overvåker lovforslag og kompetanseoverskridelser •Klarere avgrensning av politiske beslutninger i forhold til menneskerettigheter •Økt bruk av flertallsavgjørelser? •Avklaring om rett til å trekke seg ut

Institusjonelle og kulturelle krav: Lik tale- og stemmerett? Lik reell muligheter til politisk deltakelse ? Forståelse av politiske alternativer Bedre I en rettstat med forutsigbare spilleregler, Bedre Menneskerettighetsvern Synligere Kritiske og uavhengige medier og forskning Mangler? Politiske partier Mangler?

4 Noen uavklarte dilemmaer og farer •Beholder medlemsstatene selvstyre og vetorett på riktige områder? + Slikt selvstyre og slik treghet er viktig, særlig inntil det er enighet om vitsen med EU, og dersom Farene for maktmisbruk fra EU > Farene ved avmakt –EU forblir sårbar for enkeltstaters ’nasjonale egoisme’, hindrer slagkraftige beslutninger

Småstatenes rolle? - Færre muligheter for veto Kvalifisert flertall teller personer, ikke bare stater + Flere små stater Konfliktlinjer har hittil sjelden gått mellom store og små stater (men kan endres med utvidelsen mot øst) * Krever likeverd mellom europeere en-person-en- stemme, eller en-stat-en-stemme?

Fremdeles for vanskelig å stille politikere til ansvar: Beslutningsmyndighet er ikke alltid fordelt, men delt - >Ansvarstildekking? Flertallsbeslutninger må bygge på en felles politisk kultur og høyere grad av informasjon og tillit – som ennå ikke er tilstede. - Særlig stor utfordring i føderale ordninger, der innbyggerne må opprettholde politisk lydighet til og kontroll over folkevalgte på to arenaer. -Utvidelsen mot øst en særlig utfordring?

Utvidelsen som ekstra utfordring –De fleste nye medlemsland er små, fattige, og mer skeptiske til politiske styringsmakter –Spenninger: •felles politisk kultur? •Felles forståelse av EUs formål og fordelingsrettferdighet? •Tillit til gjennomføring av fellesvedtak?

Felles politikk uten reelle europeiske partier? - Dagens partier har i liten grad maktet eller ønsket å ta opp politiske temaer på europeisk plan i ’kampen’ om velgere. + Partiene er i endring, partifamiliene er i intern dialog, koordinering og konflikt med EU-nivåets partier jfr Buttiglione-konflikten

5 Konklusjoner •Institusjonell forbedring: Forenkling, avklaring henimot en føderal politisk orden. •Lettere – men ikke enkelt nok - for innbyggere å få innsyn og innflytelse over beslutningstakere •Små staters rettmessige innflytelse forblir uavklart •En del kulturelle og institusjonelle forutsetninger for et velfungerende demokrati mangler … ennå. Men kan komme når EU politikk blir kontroversiell

6 Hva med Norge i/utenfor EU? Grunnslovstraktaten vil redusere EUs demokratiske underskudd, og gjør operativsystemet mer effektivt og forståelig Bør Norge dermed bli medlem av EU? TJA: ”Ja: vi bør bli medlem av demokratiske, fredsbevarende ordninger som fremmer økonomisk velstand” MEN: hvorfor?

”Nei: Forenklingen og demokratiseringen av EU gjøre det lettere å forstå hvordan EU virker for EUs innbyggere – men også for oss utenfor” MEN –EU blir viktigere for oss etter EU-utvidelsen og med økt vekt på EUs internasjonale rolle. –Norge blir mindre viktig for EU, og det kan bli vanskeligere å påvirke det - mer demokratiske – EU som nå har mange interne utfordringer, og –EU skal nå konsentrere seg om sine nye naboer mot sør og øst, og strategier mot USA, Canada, Russland, Kina og India.

”Nei: Demokratiseringen kan også øke norske partiers innsyn og innflytelse på EU gjennom de europeiske partifamiliene. ” - Forenklingen og den deltakerdemokratiske kanalen kan også utnyttes av private interesser, organisasjoner, forskere og kommuner med ressurser og kompetanse om EU. MEN -Forfatningstraktaten kan redusere norske myndigheters påvirkning av EU- og EØS-vedtak, siden Norges samarbeidspartner i EØS-avtalen, i praksis Kommisjonen, får nye roller og rutiner. -Europaparlamentet blir viktigere, men vil nok fokusere på de nye oppgavene og de nye medlemslandene.

Forfatningstraktaten ser ut til å redusere det demokratiske underskuddet i EU, men reduserer også innflytelsen for norske folkevalgte. Den demokratigevinsten vi måtte ha med norsk utenforskap blir dermed mindre

Men det betyr ikke at andre begrunnelser for å forbli utenfor EU forsvinner: Vi opprettholder et annet mulighetsrom for egen politikk utenfor de områdene som binder oss gjennom EØSavtalen, med større rettslig nasjonal kontroll. Disse mulighetene kan være verd å beholde.