1 En robust klimastrategi betinger et bevisst fokus på styring og implementering Kommentarer til ”Rapport från det Vetenskaplga Rådet för Klimafrågor” fra: William M. Lafferty Professor i statsvitenskap Programme for Research and Documentation for a Sustainable Society (ProSus) Senter for Utvikling og Miljø (SUM) Universitetet i Oslo og Centre for Clean Technology and Environmental Policy (CSTM) University of Twente Høring arrangert av Sekretariatet til Kommissionen för hållbar utveckling Stockholm, 3. september 2007

2 Mandatet (upgiften) til Rådet:  samla in, bearbeta och sammanställa tvärvetenskaplig information på klimatområdet,  ge plats för olika uppfattningar och diskutera målkonflikter,  ge en bild av det internationella klimatarbetet samt  ge et aktuelt och balanserat underlag för den svenska klimatpolitiken. Videre presiseres det at:  “Rådets rekommendationer bör i första hand gälla vilket eller vilka mål som bör gälla för den svenska klimatpolitiken, både nationellt och internationellt.” Tolkning?  Betyr dette at Rådet bevisst har fokusert på det vitenskapelige grunnlaget for målene til klimapolitikken – og ikke midlene?  Kan dette forklare hvorfor en professor i statsvitenskap må betrakte rapporten som spesielt svak på kunnskap om politiske styringsmidler?  Eller er det slik at klimapolitikken er en såpass “teknisk” og “økonomisk” side ved bærekraftig utvikling, at klimamål kan oppnås uten kunnskap om politisk styring?

3 Fem hovedpoeng: Med henvisning til seksjon og hele Kapitel 8, gir rapporten – fra et statsvitenskapelig ståsted – inntrykk av :  En svak anvendelse av forskning og perspektiver fra “policy analysis” generelt sett, og studier av “styringsmidler for bærekraftig utvikling” (OECD, EEA) i særdeleshet.  En særskilt mangel på kunnskap om både “environmental policy integration” (EPI) og “multi-level governance” (europeisk, regionalt, nasjonalt og lokalt).  Manglende oppfølging og spesifisering av kunnskap/tiltak for å overskride de “ikke-tekniske” hindringer på en mer effektiv anvendelse av tekno-marked instrumenter.  Et fravær av perspektiver på integrering av klimapolitikk i eksisterende strategier/programmer for bærekraftig utvikling (europeiske, nordiske, nasjonale og lokale tiltak).  En veldig generell og lite forpliktende liste over “Rådets slutsatser” til Kap. 8 om “Styrmedel i klimatpolitiken”.

4 Konklusjon?  Mangelen på perspektiver og tiltak fra statsvitenskapelig forskning om politisk- administrativ styring, policyintegrering og helhetlig implementering, er såpass markert, at den må bygge på en slags misforståelse.  Man kan simpelthen ikke utrede “Styrmedel i klimatpolitiken” uten å ta hensyn til verken akademisk eller anvendt forskning på dette feltet.  Finner vi da en forklaring I Rådets egne betraktninger om “Vetenskapens roll” i utforming av klimapolitikken? “Vetenskapens roll är att beskriva, förklara och göra bedömningar av riskerna med klimatförändringarna och deras effekter. Att däremot ta ställning till vilken typ av effekt och vilken grad av skada som är farlig och vilka risker som är acceptabla är en fråga om värderingar, som måste hanteras genom samhälleliga processer med politiker och andra aktörer involverade”. (Kap. 1.2)  Hmmmmm Dette kan vel ikke bety at det ikke finnes kvalifisert vitenskap og forskning om både ”värderingar” og ”samhälleliga processer”, så da burde vel Rådet forklare hvorfor resultatene og de analytiske perspektivene fra disse forskningsgrenene ikke er direkte relevante for den svenske klimapolitikken.

5 Punkt I: En svak anvendelse av forskning og perspektiver fra “policy analysis” generelt sett, og studier av “styringsmidler for bærekraftig utvikling” (OECD, EEA) i særdeleshet.  Så vidt man kan se finnes det ikke en eneste referanse til noen av de mest etablerte forskningsfelter innenfor statsvitenskap: “policy analysis”, “public choice”, “political evaluation”, “policy instruments”, “applied public policy”, osv. osv.  Tabell 6.1 viser en fin oversikt over “Viktiga tekniker och metoder för utsläppsminskning per sektor”, men de eneste statsvitenskapelige “tekniker och metoder” som nevnes er “planering” (“fysisk planering”/”trafikkplanering”) og “forvaltning” (av skog og mark). Heller ikke disse følges opp som “styrmedel”.  Enda mer forbausende er fraværet av kunnskap og perspektiver fra det viktige arbeidet til OECD, FN, EU Kommisjonen, Nordisk Råd – angående “Governance for sustainable development”. Her finner man en komplett anvendt-vitenskapelig diskurs om strategier og implementering. Dokumentasjon av punktene

6 Punkt II: En særskilt mangel på kunnskap om både “environmental policy integration” (EPI) og “multi-level governance” (europeisk, regionalt, nasjonalt og lokalt).  Også her kan man vise til Tabell 6.1, og hele diskusjonen rundt den. Tabellen skisserer mange sektorvis “tekniker og metoder”, men nevner ingen sektorvise styringsrutiner, organer, institusjoner, osv.  Enda mer viktig, er en gjennomgående mangel på problematisering av spørsmålet om “trade-offs” mellom klima-relaterte tiltak og andre sektorvise tiltak; eller om konkurrende klimamål på tvers av sektorer.  Både OECD og European Environment Agency (EEA) har lenge jobbet med begrep og modeller angående Environmental Policy Integration (EPI).  Forskningsprogrammet ProSus har utarbeidet et sett med “benchmarks” for vertikale og horisontale styringsmekanismer for bærekraftig utvikling (se nedenfor), og  Forskningsprogrammet PINTS i Sverige har lagt fram et eget 10-punkts handlingsprogram for “Policy Integration for Sustainability”.

7 Punkt III: Manglende oppfølging og spesifisering av kunnskap/tiltak for å overskride historiske, strukturelle, kulturelle og verdimessige hindringer på en mer effektiv anvendelse av tekno-marked instrumenter.  Rapporten omtaler (6.2.2) en del “overgripende, ikke-tekniske” faktorer som kan påvirke virkningen av tekniske tiltak – og, i verste fall, underminerer virkningen. De faktorene som nevnes imidlertid er veldig generelle – egentlig “människors och organisationers beteende” – og styringsmidlene som nevnes er først og fremst “information och utbilding”.  Det samme poenget gjentas i slutsatsingene til Kap.8 der man leser at: “ekonomiske styrmedel behöver kompletteras med andra styrmedel som utbildning, information og lagstifting”.  Konkrete forslag på tiltak langs disse linjene overlates imidlertid industrien: “ledningsverktyg som personalutbildning, bonussystem, regelbunden återkoppling och dokumentering av befintlig praxis”  Man savner en bredere, mer omfattende og veldokumentert presisering av offentlige tiltak for å overskride de angitte hindringer; og man savner en mer presis begrepsramme for å plassere effektene av tekno-markeds tiltak i en mer samfunnsrealistisk ramme.  ProSus-modellen der tekno-markedsvariabler integreres med variabler for “path dependence” og “path creation” er en slik ramme (lysark 10 nede).

8 Punkt IV: Et fravær av perspektiver på integrering av klimapolitikk i eksisterende strategier/programmer for bærekraftig utvikling (europeiske, nordiske, nasjonale og lokale tiltak).  Gitt at Sverige er ett av de fremste land i verden med hensyn til både institusjonalisering og implementering av bærekraftig utvikling, er det ganske merkelig at rapporten ikke behandler konkrete tiltak for en bedre integrering av klimapolitikken i arbeidet for bærekraftig utvikling.  Klimaproblematikken er uten tvil det viktigste og mest engasjerende side ved bærekraftig utvikling, og det finnes mange gode empiriske analyser og evalueringer av implementering av BU strategier.  Lansering av et nytt – og tilsynelatende mer ambisøse – klimaregime i Sverige bør integreres med både det nasjonale, overnasjonale (EU og Nordisk Råd) og lokale BU-strategiarbeidet.  Dette i seg selv vil skape en ramme for å overskride mange av de viktigste ikke- tekniske og ikke-økonomiske hindringer.

9 Punkt V: En forbausende generell og uforpliktende liste over “Rådets slutsatser” til Kap. 8 om “Styrmedel i klimatpolitiken”.  Samtlige av “Rådets slutsatser” i Kap. 8 er utformet i veldig generelle og “formannende” vendinger.  Diverse typer tiltak nevnes som “viktig” og “mycket viktig”, og det sies hva “krävs” og hva “måste” og “bör” skje, men det gis ingen rammer for å sette konkrete mål eller tidsgrenser – til tross for at Sverige ellers har gitt klart uttrykk for nokså definitive mål med hensyn til reduksjon av utslipp.  Minst ett av sluttsatsene er også temmelig “gåtefull”: “ett styrmedlen för att minske utsläppen... helst bör vara breda, internationelt samordnade, likformiga och teknikneutrala, men att avsteg från denne princip ibland är motiverade”.  Hva ligger egentlig i den siste formuleringen? Siktes det til debatten om klimakutt i Sverige kan/skal/burde være både teknisk spesifisert og konstaterbar innenfor Sveriges nasjonale grenser?  I såfall burde ikke dette stipuleres klarere, gitt at spørsmålet om hvor og hvordan kuttene burde taes er klart ett av de viktigste temaene som må klargjøres ved en nasjonal klimastrategi?

10 Variables conditioning the degree of inertia in dominant energy and production systems Path dependence Variables conditioning the development and deployment of: Emission- reducing technologies Variables conditioning the competitive advantage of: Emission- reducing market choices Variables conditioning integration of emission- reducing technologies and behaviour in regional- local settings Path creation Governance for a sustainable climate The need to “contextualize” techno-market initiatives Dominant techno-market model for a sustainable climate + Essential contextual variables for “grounding” techno-market effects  More effective strategies for securing a sustainable climate Kilde: Lafferty og Ruud (2008): Promoting Green Electricity in Europe. Earthscan (forthcoming)

11 Horizontal mechanisms Securing overall integration of climate- change concerns Vertical mechanisms (Ministerial responsibility for sectoral policy integration) Transport Vertical mechanisms (Ministerial responsibility for sectoral policy integration) Energy Vertical mechanisms (Ministerial responsibility for sectoral policy integration) Agriculture Benchmarks for integrating climate-change concerns in governance: “Vertical” and “Horizontal” dimensions Policy “responses” for decoupling climate-change “drivers” from “pressures”, “impacts” and “states” (DPSIR model)

12 Scoping reports of sectorial activity identifying major environmental impacts associated with key actors and processes Sectoral forums for dialogue and consultation with relevant stakeholders and affected citizens Sectoral strategies for change, with basic principles, goals, targets and timetables Sectoral action plans with specified tactics for achieving goals with target- group related policy instruments Green budgets for highlighting, prioritizing and implementing action plans Monitoring programs for evaluating implementation and revising strategies and action plans Institutional/procedural benchmarks for vertical policy integration The responsibility of ministries

13 A “constitutive” mandate providing provisions for the special status of environmental/sustainable-development rights and goals. An over-arching strategy for the sectoral domain, with clearly enunciated goals and operational principles, and a political mandate with direct backing from the chief executive authority. A national action plan with both over-arching and sectoral targets, indicators and time- tables. A responsible executive body with designated responsibility (and powers) for the overall coordination, implementation and supervision of the integration process. A communications plan stipulating sectoral responsibility for achieving overarching goals, and outlining how intra-sectoral communications are to be structured and made transparent. An independent auditor with responsibility for monitoring and assessing implementation at both governmental and sectoral levels, and for proposing revisions in subsequent generations of strategies and action plans A board of petition and redress for resolving conflicts of interest between environmental and other societal objectives, interests and actors Institutional/procedural benchmarks for horizontal policy integration The responsibility of governments/cabinets