Anbud i riksvegferjenæringen – erfaringer og utsikter Svein Bråthen, Møreforsking Molde as/Høgskolen i Molde

Innhold Litt historikk, prøveanbudene. Erfaringer fra første anbudsrunde. Anbud og rammetilskudd – produktivitet. Perspektiver framover Konklusjon

Anbudsordningen Prøveanbud på følgende strekninger (fylke, første anbudsår, periode og operatør i parentes): • Nesna – Levang (Nordland, 1996, 8 år, HTS) • Leirvik – Ranavik – Sunde (Hordaland, 1996, 5 år, HSD) • Aursnes – Magerholm (Møre og Romsdal, 1997, 5 år, MRF/Fjord 1) • Hareid – Sulesund (Møre og Romsdal, 2000, 7 år, TFDS) • Mannheller – Fodnes (Sogn og Fjordane, 1996, 6,5 år, FSF/Fjord 1) • Finnøysambandet (Rogaland, 2000, 8 år, DSD)

Hovederfaringer fra første anbudsrunde: • 80 mill/år (bedriftsøk.) nettogevinst til 17 mill i økte tilskudd. • Dette må nyanseres, selskap har tapt penger (”winner’s curse”?). • Kvaliteten har økt (frekvens, nye ferjer, antall ferjer, lavere takster). • Har gitt bedre indikasjoner på ”målestokk”, hvor kostnadene ”bør” ligge. • Anbud gunstig for å regulere kvalitet. Transaksjonskostnader ved bruttokontrakter (regulator nytt inntektsansvar, nytt selskap i etablert områdemonopol), men besparelser ved enklere årlig prosess. Ny kapasitet ”låst inn” i bestemte samband, mister rokeringsmuligheter.

Neste runde: Formelle skritt er tatt for å konkurranseutsette flere samband, bl.a: • Øksfjord - Hasvik (Troms) • Nesna - Levang (Nordland) • Brattvåg – Dryna - Nordøyane (Møre og Romsdal) • Volda - Folkestad (Møre og Romsdal) • Mannheller - Fodnes (Sogn og Fjordane) Flakk-Rørvik (Sør-Trøndelag) Brekstad-Valset (Nord-Trøndelag) Deretter: De resterende ca 100 samband ut på anbud innen 7-10 år.

Hovedspørsmål for å få samfunnsøkonomisk gevinst med effektiv anbudskonkurranse: Mange nok aktører til at en får en virksom konkurranse? Har oppkjøp og sammenslåinger ført til for få selskaper? Kan en forvente nyetableringer og ”trusler” fra selskaper utenfra som kan skape nok konkurranse? Kan en utforme spillereglene slik at det blir ”rettferdig konkurranse”? Informasjonsmonopol og/eller fortrinn med eldre materiell for dem som har konsesjon i dag? Utenlandske aktører (fordel med nettoskatt)? Kan norske ferjerederier måtte flagge ut anbudssamband ?

Kan en bruke kravspesifikasjonen i anbudskonkurransen som middel for å øke kvaliteten i ferjesektoren? Til kostnader som blir lavere enn med rammetilskuddsordningen? Kan anbud på flere enkeltstående samband medføre langsiktig oppsplitting av ”ferjelandet”? Kostnadsulemper og et dyrere driftssystem? …. men nødvendig trade-off for virksom konkurranse? Kan en utforme spillereglene slik at en får samfunnsøkonomisk god risikodeling mellom myndigheter og selskapene? Sikre at selskapene også forstår og priser den risiko som de vil stå ovenfor.

Anbefalingene basert på erfaringene fra første runde: Gjøre anbudsordningen permanent, men usikker om omfang. Selv om en neste anbudsrunde kanskje ikke vil gi vil gi like høye gevinster, så vil det være et poeng å ha muligheten til å gå videre med anbud på ethvert framtidig tidspunkt. Et selvstendig virkemiddel for å fremme effektivitet. Vil virke ”disiplinerende” i de ordinære tilskuddsforhandlingene. Fortsette å høste erfaringer gjennom prøveordning, utnytte dem til å utvikle mer effektive rammetilskuddsforhandlinger der både normtall og mer langsiktige incentivkontrakter inngår. St.prp.nr. 1 (2004-05): Alle samband ut på anbud i løpet av 7-10 år.

Sammenligning av reguleringsregimer: Vi har målt produktivitet i ferjedriften ved hjelp av DEA og SFA: Data Envelopment Analysis og Stochastic Frontier Analysis er benyttet for å måle teknisk effektivitet for perioden 1999-2002. Effektivitetsscoren er forholdet mellom effektiv og faktisk bruk av innsatsfaktorer (drivstoff og mannskapskostnader). PBE-km og PBE-timer er brukt som produksjonsmål.

DEA: ”Beste praksis” front Production factor Parametric front Non-parametric front

DEA og SFA resultater

Hvordan kan vi forklare forskjeller i effektivitet? Regresjonsanalyse der effektvitetscoren er avhengig variabel Forklaringsvariabler: Seilingsdistanse/sambandslengde Antall anløp/tur Farvann (åpent eller lukket farvann) Anbud eller rammetilskudd Sommertrafikk (juli) som % av en gjennomsnittlig måned utenom sommeren (for å se om trafikktopp om sommeren påvirker effektiviteten).

Hovedresultater fra analysen: Seilingslengde har liten innvirkning. Antall anløp har en tvetydig effekt, avhengig av om DEA eller SFA er brukt. Lukkede farvann gir høyere effektivitet enn åpne farvann, og er den eneste 95% signifikante størrelsen. Anbud indikerer svakt en positiv effekt (men ikke signifikant). Sommertrafikk har ingen signifikant innvirkning. Senere analyse: Økt alder på ferjene påvirker effektiviteten signifikant negativt.

Hvilke tendenser ser vi når det gjelder viktige forhold for anbudskonkurransen? Konkurranseklimaet: Sterkere konsolidering i strukturen for ferjerederiene enn forventet. Konsentrasjon til store ferjerederier med tendenser til områdemonopol. Fokus bør rettes mot virksom konkurranse.

De generelle økonomiske rammebetingelsene: Deltakelse i anbudskonkurransen krevde i prøverunden bankgarantier. En bør holde fast på dette for å forhindre etableringer av useriøse aktører. Investeringskostnadene i et mellomstort samband med to nye ferjer kan bli over 200 mill, årlige driftskostnader rundt 40-50 mill kr. Hvis man skal delta i like mange nye anbudskonkurranser som i prøveperioden, så vil det kreve betydelig egenkapital for å få bankgaranti.

Et større antall samband på anbud vil derfor ha et fåtall selskap som vil delta i alle, eller mange anbud, mindre aktører kan komme til å delta i konkurransen om enkeltsamband. Anbud trinnvis over flere år kan gi rom for flere aktører i hver anbudskonkurranse. De økonomiske rammebetingelsene kan favorisere store aktører.

Økte driftskostnader: Det ser ut til at ferjerederiene har hatt en lønnsøkning som spesielt for 2002 lå langt over det som ble forventet ved kontraktsinngåelsen. Et trekk noen steder er at man ikke får dekket opp for de faktiske kostnader på driften (eller ikke klarer omstilling), og man taper penger på anbudssambandene. Det betyr at man vil kunne signalisere dette når man skal over i neste trinn anbudskonkurranse, i bestrebelsene på å kunne hente inn igjen tapet i neste anbudsrunde.

Widerøes Flyveselskap as gjorde dette i andre anbudsrunde på det regionale flyrutenettet for å spille inn prisøkning etter tap i første runde. Dette har gitt god gevinst for selskapet i de to påfølgende anbudsrundene. Slike signaler vil påvirke trusselen fra nyetableringer som kan dempe konkurransen. Signal om at ”det ikke er noe å tjene” samtidig med at det er få aktører kan føre til et ”lovlig” kartellspill som innebærer at de store aktørene vinner sine anbudskonkurranser innenfor sitt område til en høyere pris. Problemet rundt relasjonsspesifikke investeringer og stor usikkerhet for utenlandske etableringer forsterker dette: Det er ikke er noe godt annenhåndsmarked for norske ferjer internasjonalt

Kostnader ved risiko: Dersom anbudsutlyser knytter eskalering av lønn, bunkers og takstene til konsumprisindeksen  risikopremie knyttet til kostnads- og markedsrisiko. Havaririsiko og kostnader ved reservemateriell vil også ligge inne i en slik premie. Forhandlingsstrid om hva som menes med ”vesentlige” endringer i statlige avgifter og regler som gir grunnlag for reforhandlinger (arbeidsgiveravgift, sikkerhetsbemanning i anbudsperioden). Vi kan forvente at rederiene vil prise slik risiko i forkant av anbudskonkurransen. Dersom risikoen legges ut i markedet - viktig at selskapene priser den riktig!

Usikkerheten om rettferdig konkurranse: Det er usikkert om utenlandske ferjerederier fra f.eks Sverige som vil inn i Norge vil nyte godt av nettolønnsordning (som offshorerederier og utenlandsferjer). I såfall kan Norge bli påtvunget utenlandske gunstige ordninger for rederiene som bryter med nøytralitetsprinsippet i skattesystemet. Anbudsutlysingen kan, dersom en ønsker det, kreve at de utenlandske sjøfolkene skal være ansatt med norske tariffer. Det vil ikke være så lett å kontrollere for dette. Man kan f eks velte kostnadene over i ulike pensjonsordninger for utenlandske rederier med utenlandske sjøfolk.

Kombinasjon av ”regimer”? Langsiktige avtaler med innebygde incentiver for produktivitetsvekst og markedstilpassing kan være en videreutvikling av dagens rammeavtaler. Denne typen langsiktige relasjonsavtaler, som også må bygge på det å utvikle tillit på begge sider, kan generelt være fornuftig når: man står overfor betydelig innslag av relasjonsspesifikke investeringer hvor det samtidig er innslag av stordriftsfordeler både på driftssiden og på brukersiden. (Da er det samfunnsøkonomisk riktig at ferjetilbudet prises slik at man får mange brukere (liten avvisningseffekt)).

Et mulig problem med anbud kan være at vi stykker opp hvis det er stordriftsfordeler med drift utover ett samband/en ferje som kan ha med havari og reserveferjeproblematikk å gjøre, planlagt vedlikehold, skiftplaner og administrasjon. Dersom det er slike stordriftsfordeler, så vil det bli synlig hvis anbudskonkurransen fungerer, der den med områdemonopol vil kunne by lavest pris. Dette kan være en grunn for at man ikke bør velge strategi med at områdemonopolisten ikke får by innenfor sitt område (som man enkelte steder i Europa har praktisert for å bryte telemonopol).

Det man kan velge er en kombinasjon av tradisjonelle årlige rammeavtaler, langsiktige relasjonskontrakter samt et utvalg av anbudskontrakter. Dette behøver ikke å være noe dårlig reguleringsregime gitt at man vet å utnytte den informasjon man får fra anbud til utvikling av normtall. Dette krever at man hele tiden har et begrenset antall samband på anbud som tilsier at man har muligheten for å benytte anbud dersom det utvikler seg opportunistisk adferd eller lavere effektivitet i visse regioner.

NOEN ERFARINGER OG KONKLUSJON Anbud er in, men det finnes en del motforestillinger. Dette er forankret i det gryende erfaringsgrunnlaget vi har fra anbudskonkurransen på stadig nye områder. Effektivitet i ”etablerte” anbudssamband er ikke signifikant høyere enn i andre ”etablerte” samband. Forskjeller i effektivitet ser ut til å skyldes andre forhold. Internasjonalt innenfor transport har man særlig fokusert på monopoliseringstilbøyeligheter. Aktører som møtes i gjentatte spill.

Også for nye områder innenfor kommunesektorens tjenester er det blandede erfaringer med anbudskonkurranse. Hensikten er ikke å argumentere for at vi skal slutte med anbud, men påpeke at dette også er et svært krevende reguleringsregime som stiller store faglige krav både til myndigheter og selskapene som deltar. Det må derfor utøves stor kløkt fra begge parter for å kunne etablere og benytte reguleringsformer for å oppnå forventede langsiktige gevinster. I et overordnet perspektiv bør effektene av en anbudskonkurranse på kort og lang sikt måles ved en samfunnsøkonomisk analyse.