Velferdsstatens finansiering på lang sikt: Anslag på problemer og effekter Forelesning Økonomisk institutt 14.02.2014 Erling Holmøy, Forskningsavdelingen, SSB

Disposisjon Offentlige finanser i dag Analyseverktøy (modeller) Hvordan vurdere bærekraften for offentlige finanser Betydningen av forutsetninger og likevektseffekter Økt samlet sysselsetting Økt offentlig sysselsetting (ressursbruk) Produktivitet i privat sektor Oljepris Rente på utenlandsformue Pensjonsreform Oppsummering

Offentlige finanser nå og fremover Nå: Enestående solide Historisk og sammenlignet med andre land. Handlingsregelen overoppfylles Statens pensjonsfond – Utland (SPU) nærmer seg 1,5 BNP Offentlig netto finansformue utenom SPU pluss realverdier Statsfinansielle fremtiden lys også i mange pår fremover Sterkere vekst i offentlige inntekter enn i offentlige utgifter til 2025, gitt dagens skattesatser og velferd/politikk Handlingsregelen innebærer en ganske ambisiøs delvis fondering Pensjonsreform fra 2011 bedrer statsfinansene på lang sikt Grunn til bekymring? JA: Unik forskjell på statsfinansiell samtid og fremtid! Se på OECD land med gjeldskrise!

Utviklingen i offentlige finanser

Langsiktig perspektiv viktig Når tiltak er vanskelig å reversere Vanedannelse: Vondt å reversere velferdsforbedring Mange flere eldre: Tunge brukere/mottakere, og homogen velgergruppe Pensjonsreform tar tid Ingen tendens til at økt rikdom gjør skatt mer populært Når langsiktige effekter avviker fra de kortsiktige Utgiftene av mer helse og omsorg (HO) ”nå” vokser med flere eldre Kostnaden per enhet offentlig velferd øker mer enn andre priser men ingen prismekanisme begrenser etterspørselen Når man finner store naturressurser Forbigående inntekt forveksles med varig Langsiktige fremskrivninger: Beste bidrag til bærekraftig offentlige finanser

Grunnlag for analyser: Modeller Norske modeller relativt enkle, men detaljerte SSBs befolkningsfremskrivninger Offentlige utgifter til pensjoner/trygder (MOSART): Detaljert fremskrivning av livsløpet til et utvalg av befolkningen Vekt på arbeid, inntekt, avgang, pensjonsrettigheter fra Folketrygden Detaljert beskrivelse av folketrygdens regler Individrettet offentlig konsum (barnehager, undervisning, helse, omsorg): Dekomponerer sysselsettingsbehov i bidrag fra demografi, dekningsgrader (/brukerfrekvenser / helsetilstand), Standard Fordeler produksjon og finansiering på stat, kommune, privat

Grunnlag for analyser: Modeller II Generell likevektsmodell => helhet og konsistens Laget for mange formål, ikke spesielt offentlige finanser Input: Befolkning, arbeidsstyrke, produktivitet, pensjonsutgifter, offentlig ressursbruk, petroinntekter Beregner offentlige finansieringskilder Befolkning =>Skattegrunnlag i Fastlands-Norge 4% uttak fra oljefondet Egenandeler, priser på offentlige tjenester (gebyrer) Overskudd fra offentlig forretningsdrift, aksjeutbytte, renter utenom oljefondet Lønn viktig for både utgifter og skattegrunnlagene Liten åpen økonomi: Mye avgjøres av produktivitetsvekst

Premiss 1: Eldrebølgen – ingen bølge

Premiss 2: Petroleumsinntekter Forventet oljepris: 525 2013-NOK/fat. Høy/lav oljepris: +/- 25%

Premiss 3: Velferdstjenester blir dyrere Økt produktivitet i K-sektor (frontfaget) => økt lønn i alle sektorer, inkl. offentlig Svakere produktivitets-økning i skjermede sektorer => økte enhetskostnader og priser Gjelder uavhengig av privat eller offentlig organisering Kostnadsøkningen kommer i tillegg til ønsker om mer og bedre tjenester Offentlig sektor: produktivitetsvekst gir ofte økt output og kostnader (helse) På grunn av lavere produktivitetsvekst, men om lag samme vekst i lønningene, har helse- og omsorgstjenester en høyere prisvekst på sine produkter enn industrien. Forklaringen kan ikke ligge i mangel på markedsutsetting og konkurranse; hotell- og restaurantvirksomhet – der markedet er enerådende og konkurransen hard - har hatt like høy prisvekst. Og det er ikke nødvendigvis fordi industrien produserer varer, mens helse- og omsorg og hotell og restaurant produserer tjenester. Faktisk har varehandel og post og telekommunikasjon hatt en enda svakere prisvekst enn industrivarer, fordi produktivitetsveksten her har vært enda sterkere. Store strukturrasjonaliseringer i varehandelen og innføring av helt ny teknologi i post og telekommunikasjon.

Premiss 4: Mye vil ha mer Rikdommen øker Ola N. 3,5 ganger så rik siste 50 år Blir antakelig 2,5 gang så rike de neste 50 => ønsker flere og bedre varer og tjenester, også velferds-tjenester likevel ikke nok: ”stigende forventningers misnøye”? Utfordringene for velferdssamfunnet er vesentlig endret. Samtidig som de aller fleste får flere penger mellom hendene, bygger det offentlige ut gode velferdsordninger. Bør en økende privat rikdom møtes med en kritisk gjennomgang av velferdsordningene - av nye prioriteringer? Det store flertallet av innbyggere i Norge har de senere årene opplevd mye høyere kjøpekraft privat. Dermed stiger også forventningene til det offentlige tilbudet. Når etterspørselen etter en vare eller en tjeneste i det private markedet øker, og tilbudet er begrenset, stiger prisen. I offentlig sektor er det slik at dersom ikke prisen kan økes, og det er det i all hovedsak regler mot, så må tjenesten rasjoneres eller kvaliteten reduseres. Hvordan møter vi dette?

Historisk utvikling i tjenestestandard Også i de siste årene har veksten i sysselsettingen vært høyere enn demografien tilsier Veksten skyldes økt dekningsgrad, herunder outsourcing økt standard

Sterk utgiftsvekst – før eldrebølgen

Økt inndekningsbehov/BNP i alle år etter 2025 Handlingsregelen følges Regeleffekter av pensjonsreformen, men ingen sysselsettingseffekter Til 2025: Offentlige inntektskilder vokser raskere enn offentlige utgifter Urealistisk svak utgiftsvekst pga konstant standard Pensjoner med mer. trekker opp fra ”i dag” Helse- og eldreomsorg akselererer fra 2020 Lavere vekst i SPU etter 2025

Hvor problematisk er aldringen? Ikke stort realøkonomisk problem for et så rikt land Omfordelingsproblem når de eldre skal være med på velstandsveksten Ikke med det første, men vondt å snu trendene Viljen til å betale skatt øker neppe med inntekt Økte skatter eller økte private utgifter til samme formål Arbeid avgjørende for offentlige finanser

Vurdering av offentlige finanser Teori: Sammenlign nåverdier av primære utgifter og inntekter over en uendelig horisont + initial netto formue Gir ingen løpende budsjettbetingelse som f. eks. Handlingsregelen Problem med små forskjeller mellom rente og vekstrater Realistisk. Siste pensjonsmeldinger: Rente = lønnsvekst Den fjerne ukjente fremtid får stor vekt Nåverdier/annuiteter lite robuste => problematiske å bruke Rente < utgifts-/inntektsvekst => nåverdier kan ikke beregnes ”Praksis”: Nedjusterer utgiftsveksten etter et visst år => ”Juks”

Bedre vurderingsmåte Sammenlign trendvekstrater for utgifter og inntektskilder Sikrere anslått enn nivåer i tilfeldige år Identifiserer ubalanseproblem uten å se ”latterlig” langt frem Politikk: Vekstraten for utgiftstrend = vekstraten for skattegrunnlagene i FN-Norge Regn ikke med at politikk kan øke langsiktig inntektsvekst Hvis den gjør det, er budsjetteffekten uklar i Norge Eksempel: Levealdersjustering i pensjonsreformen Nedjustere årlig uttak av oljefondet – uten å ødelegge handlingsregelen Hovedproblemet fremover blir helse- og omsorgsutgiftene

Vekst og offentlige finanser Høyere ressursutnytting: Høyere yrkesaktivitet og lavere ledighet => dobbel positiv effekt De fleste skattegrunnlagene øker med sysselsettingen Reduserte trygder og sosiale stønader Store tall begge steder i en raus velferdsstat Produktivitetsvekst viktigst på lang sikt Offentlig sektor: Bra på ”alle måter” Privat sektor: Bra på ”alle måter”, men kan svekke norske statsfinanser

Økt sysselsetting øker de fleste skatter Gj.snittl. aldersprofil nettoskatter Hypotetisk forløp Direkte effekt: Skatt på lønn Andre skattegrunnlag produseres av arbeidsinnsats: Øker også pensjoner Virkninger per innvandrer av 5000 flere vestlige innvandrere i kun 2015. Avvik fra referansebane i 2020. 1000 2006-kr

Privat produktivitetsvekst kan svekke statsfinansene Økt produktivitet i næringslivet øker lønnsnivået => øker skattegrunnlagene => øker lønnskostnader og lønnsindekserte overføringer Lønnsavhengige inntekter er mindre enn lønnsavhengige utgifter pga. bruken av oljepenger ”Alle” får automatisk del i produktivitetsgevinsten Internasjonale analyser misvisende for Norge Arbeidsgiveravgift

Hva betyr olje- og gassprisen? Økt oljepris => rom for lavere arbeidsgiveravgift Bedre utenriksbalanse => sunn lønnsøkning => øker isolert sett offentlig underskudd => mindre rom for skattelettelse Effekten sterkere jo høyere oljepris Samme effekt ved økt internasjonal kapitalavkastning Lett å ”glemme”: En del av økningen i statens oljeinntekter deles automatisk ut før politikerne kan bruke pengene Arbeidsgiveravgift

Helse og omsorg – vekstnæringen 1997-2012: HO-forbruk per innbygger opp 38 % (2% per år) Innvandring => nedgang per innbygger etter 2008 Flere eldre => flere brukere og HO-standard vil prioriteres høyt Vekst i annet forbruk Flere eldre velgere Brukerne blir ikke ”mette” Prismekanismen begrenser i liten grad etterspørselen Produktivitetsvekst Sterk i helse => flere og dyrere behandlinger Lav i eldreomsorg => den relative prisen øker Rom for vekst i HO-standard frem til 2025 Vanskelig å reversere Langsiktige kostnad mer enn det dobbelte av dagens Prioriteringen kan ikke avvises faglig. Men prisen må på bordet

HO-årsverk i 2060 (1 000). 2010 = 246

Betydning av HO for udekkede off. utgifter 1% standardvekst betyr mye 0-vekst => privatisering Budsjettsvekkelse = 1,25*utgiftsveksten pga lavere skatter Økt levealder ”=” bedre helse blant eldre ? Færre gamle dør => sprekere for gitt alder, men flere tunge brukere Flere demente? Både sunnere livsstil og økt ressursbruk Hjerte- og karsykdommer Helseutgiftene kraftig opp mens levealder har økt ”Friskere alderdom” = Halv effekt av levealdersøkning % av BNP

Økt off. ressursbruk på eldreomsorg. Avvik fra referansebane i 2050 Økt off. ressursbruk på eldreomsorg. Avvik fra referansebane i 2050. Mrd 2006-lønn Direkte utgiftseffekt = snaue 50 Reduserte skattebaser = ¼ av direkte utgiftseffekt Robust effekt som konkurrerer godt med andre raffinementer Sterkere hvis skattesats på arbeid økte provenynøytralt Avhenger av arbeidstilbud Konstant her Inntektseffekt avhenger av nytten av offentlige tjenester Substitusjonseffekt avhenger av finansieringen

Hva koster offentlig ressursbruk? Resurskostnad = skyggepris på ressursbruken Ulike i ulike anvendelser => veid gjennomsnitt Vektene må modellberegnes! Mange reallokeringer! Viktigst: Fortrengningen av fritid versus privat konsum pga høy effektiv skattekile MCF pga økte skattekiler Finansieringsbehov = ? Ulikt ex ante markedspris, trass små prisendringer (SOE) Lump sum Payroll tax Ex ante pris 100 Social cost 73 88 Resource cost Additional excess burden 15 MCF 1 1,2 =1+15/73

Pensjonsreformens hovedmål Bedre statsfinansene på lang sikt Stimulere sysselsetting Uten sterke fordelingseffekter Vi konsentrerer oss om 1 og 2

Alderspensjon i ny folketrygd viderefører Minste- og standardsikring Garantipensjon overtar for Minstepensjon Utgangspunkt for ytelse er ”gammelt” nivå, før levealdersjustering Lønnsindeksering av opptjente rettigheter Løpende skattefinansiering

Alderspensjon i ny folketrygd: Nytt Opptjening akkumuleres til pensjonsformue All pensjonsgivende inntekt i alle år teller - ikke bare 20 beste år Årlig opptjening = 18,1% av inntekt opp til 7,1 G Gradvis innfasing (1953-1963) Fleksibelt uttak 62 - 75 år, kan separeres fra uttak Årlig ytelse = Pensjonsformuen/Delingstall Påvirkes av kohortlevealder og tidspunkt for uttak og avgang Svakere ytelsesregulering: Lønnsvekst – 0,75 %

AFP og tjenestepensjon Privat sektor: Følger prinsippene i ny folketrygd Offentlig sektor: Videreføring av bruttoordning bryter med prinsippene. Svake incentiver til økt arbeid 62-67 år: Får AFP/tjenestepensjon kun hvis man går av 67 år: 66 % av sluttlønn, før levealdersjustering 67 år +: Kan motvirke levealdersjustering ved å jobbe, men kun til man når 66 % av sluttlønn

Arbeidstilbud før avgang Reform: Mer sparing - lavere skatt Alleårsregel i stedet for besteårsregel Effekt av opptjening utover 40 år Minstepensjonister og de rikeste påvirkes ikke Opptjeningstak på 7,1 G erstatter skråtak fra 6 – 12 G Reformen øker nåverdi av ytelser av å jobbe mer med 5.1% Elastisitet = 0,5 => arbeidstilbudet øker med 2,5 % på intensiv margin

Avgangsalder etter reform Kort sikt: + 0,24 år (etter utfasing av gammel AFP) 30 % med ”gammel” AFP i privat sektor: + 1,2 år Dyrere å gå av tidlig Yrkesfrekvenser for 60-69 åringer midt mellom nivå I dag og 80-tall 30 % med ”gammel” AFP i offentlig sektor: 0 år. Nytt anslag! 40 % uten ”gammel” AFP i privat sektor: - 0,3 år Lang sikt: + 0.5 år per år økt levealder, mot “0” før 20 % jobber så lenge de kan etter 67: + 1 år per år 50% i privat sektor: + 2/3 år per år. Nøytraliserer levealdersjustering 30 % i offentlig sektor: 0 år. Nytt anslag! 40 % uføre e.l. før 62: 0 effekt

Effekt på offentlige finanser av gammelt i stedet for nytt system, mrd Effekt på offentlige finanser av gammelt i stedet for nytt system, mrd. 2012-lønnskr. Økt effekt over tid %-virkninger i 2060 Inntekter -8,4 % Utgifter +4,4 % Alderspensjon +21,8 % Tap av inntekter større enn økte pensjonsutgifter

Virkning på arbeidsstyrken 2013: -0,8 % 2020: -2,0 % 2040: -4,8 % (162’) 2060: -6,5 % (235’)

Vil reformens hovedmål nås? Ja Pensjonsreformen styrker statsfinansene vesentlig Sterkere økning i levealderen gir sterkere effekter => Økt effekt over tid, spesielt for inntekter Angriper hovedproblemet med velferdsstatens langsiktige finansiering Virkninger i 2060 av gammelt system i stedet for nytt: Inntekter -8,4 %, Utgifter +4,4 %, Alderspensjonsutgifter +21,8 %, Sysselsetting +6,5 % Økt sysselsetting øker ”alle” skattegrunnlag utenom oljeinntektene Premierer arbeid, og arbeidsinntekter mer ulike enn pensjonsytelser => fordelingseffekter Offentlig tjenestepensjon svekker effektene Offentlig ansatte kan bli flere enn 30 % fremover Hva med uføre (40%)? Effektene forsterkes med lavere skatt på arbeid Pensjonsreformen sikrer ikke alene velferdsstatens finansiering

Skjerpet handlingsregel? Dagens regel deflaterer med internasjonal inflasjon => realverdien av import konstant Lønnsvekst riktigere deflator for offentlige utgifter => realavkastning = ca. 1,5 % Fondets verdi opprettholdes relativt til andre budsjettposter Veksten i nødvendig skattebyrde blir noe lavere… … men svært lenge til lavere skattebyrde Innfasing av oljepenger nærmere det man så for seg i 2001

Oppsummering Offentlige finanser ikke bærekraftige så lenge utgiftene vokser raskere enn skattegrunnlagene Lenge til plagsomt problem, men vondt å snu trendene Politikken må rettes inn mot veksten i offentlige utgifter Handlingsregel og pensjonsreformen viktige skritt, men ikke nok Ambisjoner for offentlig HO-standard? Strammere handlingsregel? Faget gir innsikt – ikke bare tall. Likevektseffekter viktige! Arbeid produserer nesten alle skattegrunnlag Offentlig sysselsetting koster mer enn direkte lønn Produktivitetsvekst i privat sektor bedrer ikke offentlige finanser Svekker statsfinansiell gevinst av høyere oljepris og SPU-avkastning Innvandring: Svært usikkert ndg omfang og effekter, men endrer neppe det langsiktige bildet vesentlig