Debattheftet Kommunesektoren ser muligheter!: Strategikonferansen 2010 KS Finnmark, Alta 9. februar 2010 Inge Berg Nilssen, Norut Alta: Utfordringer i kommuneøkonomien – nye kostnadsnøkler i inntektssystemet Debattheftet Kommunesektoren ser muligheter!: Nye kostnadsnøkler for utgiftsutjamning: Relevante utgiftsfaktorer som bidrar til å forklare ufrivillige kostnadsforskjeller må testes Andre fordelingspolitiske hensyn bør ivaretas av andre deler av inntektssystemet

Skolestruktur og inntektssystemet Strategikonferansen 2010 KS Finnmark, Alta 9. februar 2010 Nye kostnadsnøkler: prosjektet Skolestruktur og inntektssystemet Samarbeidsprosjekt Norut Alta og SINTEF Anvendt Økonomi Oppdragsgiver KS Nord-Trøndelag, Nordland, Troms, Finnmark Finansiert av kommunene i de fire fylkene, KRD

Kort om prosjektet Mål Er de fordelingsnøkler som brukes i inntektsfordelingssystemet relevante gitt kommunenes ulike topografi/befolkningsstruktur? Hovedfokus skolestruktur Metode Beregner «normale driftskostnader» Modell beregner skolestruktur med lavest totalkostnader – hvor totalkostnader er faste kostnader + kostnader per elev + skyss-kostnader

NB! Alle resultater er å betrakte som foreløbige

Vår tilnærming: lokaliseringsmodell Produksjonsteoretisk Todelt tjenesteytingstype: Undervisning levert felles til gruppe/klasse og undervisning levert til enkeltelever (rettighetsbasert) Mål Ønsker å knytte kostnader til demografiske og geografiske forhold Variasjoner i enkeltelevers behov er holdt utenfor analysene, variasjoner i spesialundervisning, morsmålsopplæring etc. er jevnet ut til «normalverdier»

Kostnader til skoledrift Det er rimelig å sette «normale driftskostnader» som: Faste kostnader per skole + kostnader per elev ved skolen Konklusjon: Stordriftsfordeler Flere elever fører til at de faste kostnadene deles på flere Hovedproblem: Hvor mange skoler trenger man? Hvilke kommuner må ha en desentralisert skolestruktur?

Normalkostnader årstrinn 1-4 Grunnlagsdata: Alle kommunale (og private) skoler i Norge, basis: kostnader på hovedtrinn

NOU 1997: 16 Tilskuddssystemet for private skoler

Begrensninger på reisetid, reisekostnader Basert på veiledende norm for akseptabel total reisetid, dvs reisetid én vei under 45 minutter for årstrinn 1-4 60 minutter for årstrinn 5-7 75 minutter for årstrinn 8-10 I det vesentligste forutsettes buss som transportmiddel ved skyssbehov, ferge/båt der det er nødvendig Gjennomsnittshastighet for fylkeskommunale bussruter (data SSB) Nord-Trøndelag: 27 km/t 612,22 kr/km pr år Nordland: 30 km/t 644,64 kr/km pr år Troms: 31 km/t 574,63 kr/km pr år Finnmark: 27 km/t 570,00 kr/km pr år (merknad Finnmark (17 km/t i SSB data, satt lik hastighet for N-T))

Modellen, utviklet av SINTEF anvendt økonomi Minimerer totale kostnader Totale kostnader er summen av Faste kostnader pr skole (en fast sum) Kostnader pr elev (gitt av antall elever og antall grupper) Transportkostnader (kr/km pr elev) Restriksjoner Alle elever må få et skoletilbud Maksimal transporttid for ulike alderskategorier Maksimalt antall elever pr skole Minimum en skole i hver kommune

Modellens prinsippielle oppbygging Beregner kostnadsoptimal skolestruktur avhengig av bosettingsstruktur på grunnkretsnivå Uavhengig av faktisk skolestruktur i kommunene Uavhengig av faktisk kommunestruktur Hvilke kommuner må ha en desentralisert skolestruktur, gitt forutsetningene?

Modell: Kostnader pr elev

Modell: Antall skoler

Modell vs faktiske årsverk

Finnmark Beregnede kostnader pr elev er 2,8 ganger høyere i den ”mest kostbare” kommunen enn i den ”minst kostbare” Seks kommuner får beregnede kostnader over 2 ganger den ”minst kostbare” Ingen kommuner har ”unormalt” lave kostnader (Forbehold: Modifisering av kostnadsfunksjon)

Følsomhetsanalyse: Følsomhet for justerte forutsetninger: Maksimal reisetid Transportkostnader Foreløpige analyser: Stabil modell ved endrede reisetidsgrenser og transportkostnader (noe større følsomhet for reisetid for finnmarkskommuner enn i de andre tre fylkene) Reisetid Transportkostnader

Modellberegningene er stabile over tid (så lenge bosettingsmønsteret er det)

Vårt utgangspunkt: Dagens reisetidskriteria i IS gir dårlig samsvar med modellberegninger og faktisk skolestruktur Forslag til alternative kostnadsnøkler: Skolestrukturkriterie basert direkte på modell Forenklet og forståelig kriterie basert på modellberegnet antall skoler Uansett behov for ny referansemodell for kostnadsnøkler skole

Kontaktinformasjon: ingen@norut Kontaktinformasjon: ingen@norut.no Inge Berg Nilssen, Norut Alta, tlf 784 57103 / 41 64 41 06

Bonusmateriale

Faktisk skolestruktur, landet Kostra 2008: Driftsutgifter (kommuner) undervisning ca 40 mrd kr, herav 87 % lønn skolebygg ca 8 mrd kr, skyss marginalt Store variasjoner i lønnsutgifter undervisning pr årsverk. Flere kommuner med desentralisert skolestruktur har lavere lønnsutgifter, men ikke når det korrigeres for arb.giveravgift Sammenheng mellom høye driftsutgifter pr elev til skolebygg og skolestruktur

Tjenesteproduksjonen: Årsverk til ordinær undervisning (GSI) er en god indikator for faktisk skolestruktur Ressursbruk til spesialundervisning er økende, store geografiske variasjoner (NOU 2005:18 – Borge-utvalget: Foreslått kriterie: barn med grunn- og hjelpestønad) Undervisning av språklige minoriteter: I dag i hovedsak finansiert gjennom øremerkede tilskudd. Foreslått innlemmet i rammetilskuddet (st.prp 60 (2004-05)), foreslått kriterie (NOU 2005:18): 1.generasjons innvandrere 6-15 år utenom Skandinavia

NOU 2005:18 – Borge-utvalget : Entydig sammenheng mellom kostnad pr. elev og skolestørrelse Sammenheng mellom bosettingsmønster og kostnader pr elev Er kostnadsulempene ”frivillige” eller ”ufrivillige” Foreslår en videreføring av dagens reisetidskriteria ,men også utvikling av et nytt strukturkriterium

Årsverk til ordinær undervisning avhenger av av elevtall og gruppestørrelse Årstrinn 1-4 Årstrinn 5-7 Årstrinn 8-10

Transportkostnader i modellen: Faktiske (marginale) kostnader. Å reise 45 minutter med buss 190 dager i året i en hastighet på 31 km/t tilsvarer en kostnad på ca 150 000 kroner i året... Modellen tar ikke hensyn til: TØI rapport 459/1999 ser på tidsverdier av reiser, de er satt til 26kr/persontime for reiser under 50 km med buss (andre reiser, dvs. ikke forretningsreiser eller reiser til/fra arbeid). Å reise 45 minutter med buss 190 dager i året tilsvarer da 2233 kroner i året (en reise til/fra jobb er priset ca 1,5 ganger så høyt) – burde slike kostnader vært inkludert også for barn? Normalt bruker man 1,1 time til reise uansett hvor i verden man bor (Andreas Schafer and David Victor: «The Past and Future of Global Mobility», Scientific American, October 1997, pp. 58-61). Er øvre grense for transport egentlig ca 30-35 minutter (hver vei), mens alt over fører til økte (sosiale) kostnader?