Sammenligninger av kommunale kostnadsdata Åge Johnsen, 18. januar 2008 Bygger på Karl Robertsen (2000). Sammenligning av kommunale kostnadsdata: Veien til mer effektiv kommunal produksjon?, i Styring og medvirkning i lokalforvaltningen, Oslo: Cappelen Akademisk Forlag

Oversikt Hvorfor sammenligne kostnader Definisjon av produktivitet og effektivitet Produktivitetsanalyser i praksis Sammenligninger av gjennomsnittskostnader Kostnadssammenligninger i praksis Dataomhyllingsmetoden (DEA) Sammenligninger av tjenester med ulik kvalitet Aktivitetsbaserte kostnadsanalyser Målestokkonkurranse Konklusjoner

Hvorfor sammenligne? Markeder kan gi insentiver til effektiv drift og signaler om kundenes preferanser Uten markeder må offentlig virksomhet finne andre metoder for resultatvurderinger Regnskaps- og kostnadsanalyser Sammenligninger Målstyring Brukerundersøkelser Evalueringer Kostnadsanalyser og sammenligninger har blitt enklere å gjennomføre etter at KOSTRA ble obligatoriske fra 2001 Det finnes imidlertid visse måleproblemer

Definisjon av produktivitet og effektivitet Effektivitet handler om at prioriteringene av aktivitetene er i overensstemmelse med de rådende politiske preferansene En produserer den ønskede sammensetningen av tjenester gitt budsjettet Tjenestene fordeles til de prioriterte gruppene Produktivitet er forholdet mellom tjenestemengde og ressursforbruk Best produktivitet oppnås når Tjenestene fremstilles med så lite ressursbruk som mulig Det framstilles mest mulig tjenester til gitt ressursbruk Ofte blir produktivitetsproblemet separert i to deler Best mulig økonomisk produktivitet kjennetegnes av at det produseres mest mulig til et gitt budsjett Best mulig teknisk produktivitet sikres ved at en velger den teknikk og organisasjon som gir størst mulig produksjon

Produktivitetsanalyser i praksis I praktiske produktivitetsanalyser brukes ofte indikatorer for partiell produktivitet Total produktmengde og en del av det totale ressursforbruket En del av total produktmengde og det totale ressursforbruket En del av total produktmengde og en del av det totale ressursforbruket Ofte er det registreringsproblemer knyttet til datagrunnlaget I praksis er det vanskelig å finne eksakte mål på produktivitet i offentlig tjenesteyting Bruker indikatorer for produktivitet i stedet for direkte målinger

Sammenligninger av gjennomsnittskostnader Forutsetninger for sammenligninger av gjennomsnittskostnader Regnskapsføring: Alle relevante kostnader må være henførbare til den tjenestetypen som skal analyseres Sammenlignbarhet: Produsert mengde må kunne kvantifiseres på en meningsfylt måte To forhold er avgjørende for sammenlignbarheten Faktorpriser Produksjonsskala Faktorprisene kan være forskjellige mellom kommunene Forskjeller i faktorpriser kan gi forskjeller i produktivitetsindikatorer uten at produktiviteten er forskjellig mellom enhetene Forskjeller i tilpasning til produksjonsskala kan gi forskjeller i gjennomsnittskostnader uten at forskjellene skyldes produktivitet

Kostnadssammenligninger i praksis For å unngå problemet med ulik produksjonsskala, kan en gruppere enhetene etter hvor stor skala de opererer i, og sammenligne gjennomsnittskostnadene innen hver gruppe Bare fornuftig å sammenligne enheter som har omtrent samme produksjons-volum

Dataomhyllingsmetoden (DEA) DEA er en avansert analysemetode Kan en estimere produktivitet ved å finne den sammenhengen mellom produksjon og innsatsfaktorer som representerer «beste praksis» (frontfunksjonen) innen et produksjonsområde Kan analysere mange innsatsfaktorer samtidig Kan utrykke produktiviteten som ett tall

Dataomhylling Effektive enheter ligger på den estimerte frontfunksjonen Mindre effektive enheter ligger innenfor den estimerte frontfunksjonen

Sammenligninger av tjenester med ulik kvalitet Måleproblemer i kvantifisering av (offentlige) tjenester Innholdet er ofte sammensatt av mange komponenter En og samme enhet kan leverer ulike tjenester til forskjellige klienter Produktet kan skilles i to D-output: den direkte produksjonsmessige sammensetningen av en tjeneste C-output: egenskapene ved tjenesten som har størst interesse for konsumenten D-vektoren sammen med variabler ved omgivelsene bestemmer C-vektoren, som igjen gir konsumenten nytte

Sammenligninger av tjenester med ulik kvalitet (forts.) En sammensatt offentlig tjeneste kan oppfattes som bestående av ulike karakteristika Enkelte tjenester kan spesialtilpasses den enkelte klient Andre tjenester kan være standardisert for en gruppe klienter Offentlige tjenester kan altså variere fra standardiserte til individuelt tilpassede tjenester Direkte kostnadssammenligninger kan bare foretas i to tilfeller Når tjenestene har ulike karakteristika men samme innsatsfaktorbruk Når tjenestene inneholder nøyaktig samme sammensetning av karakteristika

Sammenligninger av tjenester med ulik kvalitet (forts.) Praktiske løsninger på problemet med at tjenestene ikke er sammenlignbare med hensyn til karakteristika Gjøre kostnadsdataene mer sammenlignbare ved å konstruere et produksjonsmål som en veid sum av de ulike karakteristika, hvor hver karakteristika gis en vekt tilsvarende hvor kostnadsdrivende den forventes å være. Bare ta ut kostnadsdata fra den sammenlignbare delen av tjenesteproduksjonen Eks: «utgifter til UV-materiell i ordinær undervisning per elev» i KOSTRA

Aktivitetsbaserte kostnadsanalyser (ABC) Med utgangspunkt i D-vektor kan det gjøres kostnadsanalyser ved hjelp av ABC-analyser Henføring av produksjonskostnadene via de aktivitetene som utføres i produksjonen De tiltakene som forårsaker kostnadene innen hver aktivitet kalles kostnadsdrivere Fordelingen av kostnader på produkter baserer seg på produktenes forbruk av kostnadsdrivere ABC-analyser krever normalt mer detaljert kunnskap om kostnader og produksjon enn det en ofte finner i KOSTRA KOSTRA-data ikke alltid direkte relevant for ABC ABC er imidlertid en metode som kan gi god innsikt i en tjenesteprodusents kostnadsstruktur

Målestokkonkurranse Sammenlignbare data-metoden går ut på å finner den eller de mest (kostnads)effektive tjenesteprodusentene. Denne informasjonen kan så brukes i læring og omstillingsarbeide En annen måte å organisere omstillingsarbeidet på, er å bruke insentiver i stedet for administrative inngrep I målestokkonkurranse følges analysene opp av insentiver som skal virke kostnadseffektiviserende I målestokkonkurranse registreres kostnadene hos ulike tjenesteprodusenter (som i sammenligninger) Enhetskostnadene hos den beste enheten bestemmer satsene for tildeling av budsjett til de øvrige enhetene, eventuelt med et tillegg av en fast grunnbevilgning (basis) Innføring av målestokkonkurranse krever at den enkelte enhet opererer som en selvstendig økonomisk enhet som både kan ha over- og underskudd

KOSTRA-data kan brukes i kommunale sammen-ligninger Konklusjoner Forholdene som gjør kostnadssammenligninger vanskelige Faktorpriser kan variere mellom enhetene Kostnadene kan være registrert forskjellig fra enhet til enhet Enhetene kan ha ulik produksjonsskala Tjenestenes innhold varierer mellom ulike produsenter Den enkelte produsent kan levere ulike tjenester fordi de er individualisert Likevel finnes det metoder for å gjøre kostnadsdata forholdsvis mer sammenlignbare Selv om en kjenner til kostnadseffektive produksjonsmetoder, er det ofte vanskelig å iverksette dem Prinsipielt to muligheter Administrativ styring (sammenlignbare data-metoden) Insentivstyring som gjør at tjenesteprodusenten selv velger den mest effektive produksjonen (målestokkonkurranse) KOSTRA-data kan brukes i kommunale sammen-ligninger