Høring - nye felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for statsforvaltningen SUHS-konferansen 2012 Trondheim Ilmars Gutans Seksjon for bevaring og kassasjon, Riksarkivet

Hovedpunkter Revisjon av fellesbestemmelsene - bakgrunn og formål Arbeidsmetode – funksjonsbasert tilnærming og bevarings- og kassasjonsvurdering Forslaget til nye fellesbestemmelser Høringsspørsmål 2

Eksisterende regelverk Arkivloven – Forbud mot uhjemlet kassasjon, jf. § 9c – Kongen gir utfyllende bestemmelser om kassasjon, jf. §12 Arkivforskriften – Riksarkivaren utarbeider generelle kassasjonsregler for saker som gjeld egenforvaltning i statlige organer, jf annet ledd. Felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for statsforvaltningen – Riksarkivarens forskrift, kpt. III 3

Behovet for revisjon Gjeldene fellesbestemmelser er foreldet og vanskelig å praktisere – fastsatt av Riksarkivaren i 1999, basert på kassasjonsregler fra 1988 – Gjenspeiler ikke endringer i forvaltningens oppgaver – Laget med tanke på papirarkiv, lite egnet til kassasjon i elektronisk arkiv – Uklare skiller mellom egenforvaltningssaker og fagsaker – sammenblanding av sakene - risiko for uhjemlet kassasjon 4

Riksarkivarens revisjonsprosjekt (BKOFFSEK) Revisjon av Riksarkivarens forskrift kpt. III-V – Nye felles bk-regler for egenforvaltningssakene i staten (kpt.III) – Nye bk-regler for fylkeskommunene og kommunene (kpt. IV-V) Ett hovedprosjekt med to delprosjekter for hhv. stat og fylkeskommuner/kommuner – Igangsatt senhøsten 2010 Delprosjekt Stat – Deltagere fra Riksarkivet, statsarkivene og utvalgte statlige organer 5

Prinsipper og føringer Nye fellesbestemmelser: – Tilpasset elektronisk arkivdanning – Uavhengige av lagringsmedium og gjelde for alle typer arkivmateriale – Uavhengige av dagens emnebaserte arkivnøkler – Funksjonsbaserte – Fremadrettede Riksarkivarens hovedprinsipper for arbeidet med bevaring og kassasjon i offentlig forvaltning – Bevaringsutvalgets rapport

Arbeidsform og metode Funksjonsbasert tilnærming: – Metodisk utgangspunkt for bevarings- og kassasjonsvurderingen Statlige organer involvert i kartleggingen: – Utvalgte statlige organer: NHD, Sjøfartsdirektoratet, Skattetaten, UiTø m.fl. – Nøkkelinstitusjoner innen administrative fellesfunksjoner i statsforvaltningen: FAD, FIN, DFØ, DIFI, Statsbygg m.fl. 7

Informasjonskilder Lov- og regelverk – Sentralt og lokalt (interne regler og retningslinjer) Virksomhetsdokumentasjon: – Plan- og styringsdokumenter: strategier, virksomhetsplaner, årsrapporter, arkivplaner, o.l. – Uredninger, evalueringer o.l. Fagpersoner, saksbehandlere, ledere: – Innhenting av informasjon – Kvalitetssikring Kartlegging av arkivmateriale – I form av stikkprøver for å korrigere/justere den funksjonsbaserte analysen og bk-vurderingen 8

Funksjonsbasert tilnærming Internasjonal teori og metode, bl.a.: – Internasjonal standard for arkivdanning: ISO (2001) Information and documentation – records management, del I-II – Electronic Records: A Workbook for Achivists fra International Council of Archives (ICA Study 16) 2005 – Manual for arkivdanning utarbeidet av det australske riksarkivet: DIRKS (Designing and Implementing Recordkeeping Systems ) Prinsipper, strategier og metoder for planlegging, utvikling, implementering og evaluering av elektroniske arkivdanningssystemer (inklusiv bevaring og kassasjon) – Begrepsbruken varierer noe internasjonalt 9

Overordnede prinsipper for arkivdanning, jf. ISO: Virksomheter bør sørge for god arkivdanning for å kunne understøtte forretningsdriften, etterleve juridisk rammeverk og sørge for nødvendig etterprøvbarhet: – Sikre autentisitet, troverdighet, brukbarhet, integritet av arkivdokumenter (”records”) Regler for å skape og fange arkivdokumenter bør inkorporeres i alle ledd av virksomheten hvor det er krav om at aktiviteten skal kunne dokumenteres – Arkivdanningen må være en integrert del av virksomhetens prosesser, ikke en adskilt støtteprosess. Virksomhetsplanlegging (virksomhetsstyring) må sikre at virksomhetskritiske arkivdokumenter blir identifisert, beskyttet og kan gjenskapes ved behov – Bevaringsverdig arkivmateriale 10

Prinsipper for implementering Strategisk forankring: – Synliggjøre sammenhengen mellom de funksjoner virksomheten utøver, dokumentasjonen den skaper og arkivdanningen – Fokus på viktigheten av god arkivdanning for oppnåelse av virksomhetens mål Forankring i ledelsen: – God arkivdanning er en forutsetning for at virksomheten og dens ledelse kan ivareta sine oppgaver – Arkivpersonalet vil ikke lykkes hvis de ikke er i stand til å påvirke beslutningstakerne i virksomheten Faglig forankring: – Det er kritisk at de fagmiljøer som eier prosessene i virksomheten og har den relevante fagkompetansen, trekkes inn og deltar aktivt i arbeidet med arkivdanning (utvikling av arkivsystemer, utforming av bk-regler, osv.) 11

Metode En trinnvis framgangsmåte (iterativ, ikke lineær): 1.Innledende undersøkelser 2.Analyse av funksjoner 3.Identifisering av behov for og krav til dokumentasjon (”requirements for records”) 4.Bevarings- og kassasjonsvurdering 5.Vurdere eksisterende systemer (mht identifiserte behov for og krav til dokumentasjon) 6.Strategier for arkivdanning og systemdesign 7.Implementering 8.Evaluering 12

1. Innledende undersøkelser Skaffe grunnleggende informasjon om virksomheten, bl.a.: – Virksomhetens mål, oppgaver og rolle i samfunnet og forvaltningen – Virksomhetens organisering (organisasjonsstruktur) – Juridiske, administrative og økonomiske rammer og omgivelser som danner grunnlaget for virksomheten, herunder lov- og regelverk som virksomheten forvalter eller må forholde seg til med mer. – Arkivdanningsfunksjon (organisering, etc.) 13

2. Analyse av funksjoner Nødvendig for å kunne identifisere hvilke virksomhetens funksjoner og aktiviteter som må dokumenteres og hvilke dokumenter som må fanges og arkiveres Et godt utgangspunkt for organisering/klassifisering av dokumentasjon – Dokumenter (”records”) er produkter av virksomhetens funksjoner og aktiviteter Et godt utgangspunkt for å vurdere bevarings- og kassasjonsverdien av dokumentasjon (records) – Gir viktig informasjon om hvorfor dokumentene er blitt til (kontekst) 14

2. Analyse av funksjoner To måter å analysere på: – En hierarkisk funksjonsanalyse – En prosessanalyse som utfyller den hierarkiske analysen Omfanget og detaljeringsgraden av analysen bestemmes ut fra formålet : – Utvikling av et arkivdanningssystem, utarbeidelse av bevarings- og kassasjonsregler, organisatoriske endringer og endringer i arkivdanningsrutiner mv. 15

2. Hierarkisk analyse av funksjoner Følgende identifiseres: – Virksomhetens mål og strategier – Funksjoner som bidrar til å oppfylle mål og strategier – Aktiviteter og prosesser som funksjonene består av og som bidrar til å utføre funksjonene – Transaksjoner som aktivitetene består av og som bidrar til å utføre aktivitetene 16

2. Hierarkisk analyse av funksjoner ↓Funksjoner – Sentrale ansvarsområder – Kan deles inn i underfunksjoner ↓Aktiviteter og prosesser – Bidrar til å utøve funksjonen(e) – Tidsavgrenset (start - slutt) – Aktiviteter inngår ofte i en prosess - en strukturert flyt av aktiviteter og transaksjoner som gjentas – Resulterer i saker ↓Transaksjoner (handlinger) – Resulterer i dokumenter og registreringer/journalposter (records) 17

Hierarkisk funksjonsanalyse Funksjon Aktivitet Transaksjon Dokumentasjon Virksomhetens mål og strategier 18

Prosessanalyse Følgende identifiseres: – Hva er målet med prosessen – Hvilke ledd prosessen består av – Hva som starter prosessen og hva som avslutter prosessen – Hvilke betingelser gjelder for overgang fra et ledd til neste – Hvilke resultater (dokumenter) blir skapt eller bør skapes på hvert ledd og som følge av prosessen Gjelder hovedsakelig standardiserte aktiviteter Bidrar til å identifisere dokumentflyten, hvor i prosessen det skapes bevaringsverdige dokumenter eller redundant dokumentasjon, osv. 19

3. Identifisere behov for/krav til dokumentasjon (”requirements for records”) Identifisere virksomhetens behov for informasjon og hvilke dokumentasjonskrav som må oppfylles (administrativt, juridisk, økonomisk etc.) Avklare hvordan virksomheten kan oppfylle behov for og krav til dokumentasjon i sin arkivdanning: – Hvilke dokumenter skal arkiveres, hvorfor og hvordan (dokumentfangst) – Hvor lenge arkivdokumentene må tas vare på – Hvilke andre egenskaper ved arkivdokumenter er det nødvendig å ta hensyn til (taushetsbelagt informasjon etc.) 20

Bevarings- og kassasjonsvurdering Baseres på analyse av funksjoner og identifiserte behov for/krav til dokumentasjon (trinn 1-3) Utgangspunkt i relevante bevaringsformål og –kriterier – Bevaringsformålene F1-F4 med tilhørende kriterier 21

Bevaringsformål Dokumentere statlige organers funksjoner i samfunnet, deres myndighetsutøvelse og rolle i samfunnsutviklingen (F1) – Egenforvaltningssaker: fokus på organers rolle i statsforvaltingen og myndighetsutøvelse innenfor forvaltningens egen rettssfære Å bevare materiale som gir viktig informasjon om forhold i samfunnet på et gitt tidspunkt, og som belyser samfunnsutviklingen (F2) – Mindre relevant for egenforvaltingssakene Å dokumentere personers og virksomheters rettigheter og plikter i forhold til det offentlige, og i forhold til hverandre (F3). – Egenforvaltningssaker: arbeids- og tjenesteforhold, pensjonsrettigheter, eiendomsrettigheter mm. Statlige organers egne administrative dokumentasjonsbehov (F4) – Organers eget ansvar 22

Bevarings- og kassasjonskriterier Bevaringsformål F1: Administrativt nivå Saksbehandlingstype Saksbehandlingsledd Primærfunksjon / internfunksjon Ekstraordinær / ordinær aktivitet Pionervirksomhet Bevaringsformål F2: Tidspenn og kontinuitet Omfang Informasjonstetthet og tematisk variasjon Lenkbarhet Spesielle hendelser, o.l. Alder Bevaringsformål F3: Hjemmelsgrunnlag Saksbehandlingens konsekvenser Kriteriene er også relevante mht F1 23

Bevarings- og kassasjonsvurdering En helhetlig og skjønnsmessig vurdering av funksjonen og arkivmaterialets bevaringsverdi, bl.a.: – Gjøre en konkret og spesifikk bevaringsvurdering. Kriteriene kan telle i ulik retning avhengig av hva man vektlegger – Vurdere hva som er en hensiktsmessig ressursinnsats (det bør være et rimelig forhold mellom ressursinnsatsen og kassasjonsgevinsten) – Alle relevante kriterier må vurderes før man konkluderer med kassasjon, men man kan konkludere med bevaring hvis ett av kriteriene tilsier at materiale har stor bevaringsverdi 24

Nye fellesbestemmelser - høringsforslag Høringsdokumenter: – Høringsbrev – Forslag til nye felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser – Høringsrapport Høringsfrist: opprinnelig , utvidet til

Forslag til nye fellesbestemmelser Formål: – Sikre at arkivmateriale som har betydelig kulturelt eller forskningsmessig verdi eller som inneholder rettslig eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, blir bevart for ettertiden, jf. arkivloven §1 Omfatter alle typer arkivmateriale: – Papirarkiver, elektroniske systemer, informasjon på organers nettsider og sosiale medier. 26

Forslag til nye fellesbestemmelser Definisjoner av egenforvaltningssaker og fagsaker: – Egenforvaltningssaker: saker knyttet til forvaltning av eget organ – Fagsaker: saker om organets utøvelse av de oppgavene som organet er opprettet for å ivareta 27

Forslag til nye fellesbestemmelser Bestemmelsene er knyttet til sakstyper – I noen tilfeller også dokumenttyper (personalmapper) Definisjoner: – Sak: Utførelse av en bestemt oppgave eller aktivitet og dokumentasjon knyttet til utførelsen av denne aktiviteten – Sakstype: En gruppe saker som er knyttet til samme oppgave eller aktivitet og behandles etter samme regler og prosedyrer 28

Forslag til nye fellesbestemmelser Organers dokumentasjonsansvar, jf. arkivloven §6: – Gjennomføre et hensiktsmessig og konsekvent skille mellom egenforvaltningssaker og fagsaker i egen arkivdanning – Sørge for at fellesbestemmelser anvendes tilpasset virksomhetens egenart slik at formålet med bestemmelsene blir oppfylt 29

Forslag til nye fellesbestemmelser Organers dokumentasjonsansvar: – Påse at arkivmateriale som ikke er omtalt i bestemmelsene ikke blir kassert – Sørge for at arkivmateriale som dokumenterer virksomheters og enkeltpersoners rettigheter og plikter, blir tatt vare på så lenge rettighetene og pliktene løper – Sørge for arkivmateriale som er vedtatt kassert, blir tatt vare på så lenge det må oppbevares av hensyn til organets egne administrative og juridiske behov. 30

Noen overordnete problemstillinger Hvor går skille mellom egenforvaltningssaker og fagsaker? – Noen administrative funksjoner og aktiviteter utgjør en sentral og integrert del av organers faglige kjernefunksjoner (virksomhetsplanlegging, ledelse, styring, organisering, kompetanseutvikling) – Noen administrative støttefunksjoner er nært knyttet til faglige kjernefunksjoner (IKT) 31

Noen overordnete problemstillinger Hva er et hensiktsmessig detaljeringsnivå for felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser? – Statlige organer har de samme administrative funksjoner, men omfanget og kompleksitet av funksjonene varierer avhengig av type organ – Bestemmelsene bør være på et overordnet nivå for å kunne brukes i hele forvaltningen, men tilstrekkelig spesifikke for å kunne gjennomføre bevaring og kassasjon ved det enkelte organet 32

Høringsspørsmål Er beskrivelsen og inndelingen av sakstyper korrekt? Er sakstypene godt avgrenset i forhold til hverandre? – Ta utgangspunkt i organets egen virksomhet - gjenspeiler bestemmelsene sakstypene i virksomheten? – Hvis ikke, hvilken inndeling (klassifisering) er mer korrekt og hensiktsmessig? 33

Høringsspørsmål Har bestemmelsene et hensiktsmessig detaljeringsnivå? – Hvilken detaljeringsgrad er hensiktsmessig for kunne gjennomføre bevaring og kassasjon på en forsvarlig og effektiv måte? – Detaljeringsnivå vil variere avhengig av sakstype (type aktivitet og dokumentasjon) 34

Høringsspørsmål Er det sakstyper som ikke fanges opp i bestemmelsene? – Begrepsbruken varierer på tvers av forvaltningen slik at en og samme aktivitet kan ha forskjellige betegnelser. Bør flere sakstyper bevares? – Gi konkret og spesifikk begrunnelse for hver sakstype Kan flere sakstyper kasseres? – Gi konkret og spesifikk begrunnelse for hver sakstype 35

Høringsspørsmål om spesifikke sakstyper Saker om intern virksomhetsplanlegging, budsjettfordeling, virksomhetsrapportering – Saker der beslutningsmyndighet er delegert og prosessene (saksbehandlingen) går gjennom flere administrative nivåer (sentralt – regionalt - lokalt) – I hvilken grad forekommer det redundans på tvers av de administrative nivåene? – I hvilke tilfeller/ i hvilken grad kan det være hensiktsmessig å kassere sakene på ett eller flere nivåer pga redundans? 36

Høringsspørsmål om spesifikke sakstyper Saker om bygging og ombygging – Saker om bygging og ombygging som behandles flere steder i offentlig forvaltning (statlige organer, Statsbygg, kommunale plan- og bygningsetater) – I hvilken grad forekommer det redundans? – I hvilke tilfeller/i hvilken grad kan det være hensiktsmessig å kassere dokumentasjonen hos de enkelte statlige organene pga redundans? 37

Høringsspørsmål om spesifikke sakstyper Saker om anskaffelser og utvikling av IKT-løsninger: – Er det hensiktsmessig å skille mellom egenforvaltningssaker og fagsaker? – Fagspesifikke anskaffelser (f.eks. anskaffelser av jagerfly i Forsvaret) og utvikling av fagsystemer hører ikke inn under organets egenforvaltning 38

Høringsspørsmål om spesifikke sakstyper Saker om HMS-kontroll, risiko- og sårbarhetsanalyser, sikkerhetsrevisjoner: – Rutinemessige aktiviteter hvor det produseres en god del ensartet rutinepreget dokumentasjon med lav informasjonstetthet og betydelig redundans – Hvilke kriterier kan anvendes for å skille bevaringsverdig arkivmateriale fra det som kan kasseres (saker av ”løpende rutinemessig karakter” som kassasjonskriterium)? 39

Iverksettelse og overgangsordninger Iverksettelse – Tidspunkt avhengig av høringsresultater Overgangsordninger – For arkivmateriale skapt fram til iverksettelse av nye fellesbestemmelser, gjelder gamle fellesbestemmelser – For løpende arkivperioder gjelder gamle fellesbestemmelser men statlige organer kan søke Riksarkivaren om å bruke de nye bestemmelsene – Ved periodisering eller innføring av nye systemer etter at nye fellesbestemmelser er iverksatt, gjelder de nye bestemmelsene 40

Overgangsordninger Gamle bestemmelser Tidspunkt for iverksettelse av nye bestemmelser Arkivdanning Periodisering eller innføring av nytt system Nye bestemmelser Gamle bestemmelser eller søknad om å bruke nye bestemmelser OVERGANGSPERIODE 41

Implementering av nye fellesbestemmelser I hvilken grad vil det enkelte organ ha behov for å endre sin arkivdanning for å gjennomføre bevaring og kassasjon etter bestemmelsene? – Synliggjør mulige utfordringer knyttet til implementering Hvor viktig er det at revisjon av fellesbestemmelsene samordnes med eventuell revisjon av felles arkivnøkkel for statsforvaltningen? – Synliggjør behovet for et nytt felles funksjonsbasert klassifikasjonssystem 42

Implementering av nye fellesbestemmelser Kassasjon av elektroniske saksdokumenter forutsetter at funksjonalitet for bevaring og kassasjon er innebygget i arkivsystemet før det tas i bruk – BK-bestemmelsene må være knyttet til klassene (verdiene) i et klassifikasjonssystem (Manuell registrering er ikke mulig/hensiktsmessig) Kassasjon kan gjennomføres på alle nivåer i arkivstrukturen: – Verdiene arves nedover i hierarkiet (arkivdeler, mapper, journalposter, dokumenter) – Vanlig å bevare eller kassere hele saksmapper – Men verdiene på de forskjellige nivåene kan overskrives slik at man bare bevarer bestemte journalposter innenfor en mappe eller bestemte dokumenttyper innenfor en journalpost 43