Forelesninger i forvaltningsrett offentlig rett grunnfag vår 2005 Prof. Hans Petter Graver

Det kreves god forståelse av følgende emner: Reglene om delegasjon og intern styring i forvaltningen. Reglene om saksbehandling og offentlighet. Hovedreglene om det rettslige grunnlag (hjemmelen) for forvaltningens materielle kompetanse og hovedreglene om grensene for denne kompetansen. Reglene om ugyldighet ved saksbehandlingsfeil.

Det kreves kjennskap til følgende emner: Forvaltningens oppbygning og oppgaver. Hensyn som må tas i betraktning ved vurdering av forvaltningens oppbygning og virksomhet (rettssikkerhet, styring og effektivitet). Forvaltningens ulike virkemidler (så som forbud, påbud, tillatelser, budsjetter, økonomiske ytelser, tjenester, planer og vilkår). Tjenestemennenes lojalitetsplikt og dens grenser. Systemet for tilsyn og kontroll med forvaltningen. Hovedreglene om omgjøring av forvaltningsvedtak. De særlige spørsmål som gjelder standardisering av forvaltningsskjønn gjennom instrukser og praksis, løfter fra og avtaler med forvaltningen (herunder forhåndstilsagn). Hovedreglene for vilkår for begunstigende forvaltningsavgjørelser. Hovedreglene om erstatning for forvaltningens virksomhet. De emnene som er nevnt i punktene 3 og 9-13 kommer igjen i profesjonsstudiet, der de behandles i større bredde og dybde som stoff der det kreves god forståelse.

- Kritiske leger trues med oppsigelse - Leger som klager på ressursmangel, påpeker at pasienter får feil behandling eller skrives ut for tidlig, trues med oppsigelse, sier tillitsvalgt ved Gaustad sykehus. - Pasientene lider. Det er ikke deres beste som kommer fram. Sykehussjefene tenker ikke fag. De tenker økonomi og de er opptatt av foretakets økonomi og at helhetlige økonomiske rammer skal ivaretas, sier tillitsvalgt Are Saastad ved Gaustad sykehus til NRK. (© NTB)

Jeg har skreket til barnevernet

1. Hva er offentlig forvaltning? 1.1 Forvaltningsretten som bindeleddet mellom statsforfatningsretten og privatretten Statsforfatning: statens organer og forholdet mellom dem Privatretten: private rettssubjekters rettsforhold: status, handlefrihet og kompetanse Typetilfeller av myndighetsutøvelse: Konsesjonssaker: privat virksomhet avhengig av offentlig tillatelse (Kringkasting, oljeutvinning, bevertning Tilsynsforvaltning: privat virksomhet underlagt inspeksjoner (Næringsmidler, arbeidsforhold, miljø, transport, skatt) Forvaltningssanksjoner: reaksjon på overtredelse av lover, forskrifter og vedtak Omsorgssaker: offentlig omsorg over den som lider alvorlig overlast – også under tvang I tillegg produksjon og fordeling av velferd og fellestjenester 1.2 Maktfordelingslæren Negativ avgrensning: Forvaltning som den offentlige virksomhet som ikke er lovgivning eller dømmende virksomhet Men delegert lovgivning Forberedelse av lover Domstolslignende organer: Trygderett, Fylkesnemnda sosiale saker, klagenemnder Hovedskiller domstolsbehandling/forvaltningsbehandling: kontradiktorisk prosess, skille forberedelse og vedtak

1.3 Sentral, regional og lokal forvaltning. Stat og kommune Kommunalt selvstyre: Kommuneloven § 6 Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak 1.4 Offentlige og private rettssubjekter Rettssubjektivitet og juridiske personer: staten, kommunen, statsforetak, særlov, alment tilgjengelig rettssubjektivitet (AS, Stiftelse) Hybrider: Offentlige enheter med privatrettslig organisasjonsform og rettssubjekter kontrollert av stat og kommune (QUANGO) rettssubjekter med oppgaver for stat eller kommune (Tjenesteoppdrag, NGO) Virkeområdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven lovenes § 1 Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan reknes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune. Statsforetakloven § 4: fvl og offl gjelder ikke, helseforetakloven § 5: fvl og offl. Gjelder NOU 2003:30 forslag til ny offlov § 2: eierskap, styreoppnevning, levering av lovbestemte helse- og utdanningstjenster

1.5 To grunnspørsmål i forvaltningsretten: Hva kan det offentlige gyldig bestemme – befalingsmakten, og hva kan det offentlige lovlig gjøre? Kompetanse: evnen til normering Plikt (påbud, forbud, fritakelser, tillatelser) adgangen til normering og alle andre handlinger 1.6 Rettskilder: lovgivning (alminnelig og spesiell) forarbeider, forvaltningspraksis, rettspraksis, justisdepartementets lovavdeling, Sivilombudsmannen, EMK og EØS, alminnelige prinsipper, litteratur

2. Forvaltningens virkemidler 2.1 Regler (forbud, påbud, tillatelser, vilkår, posisjoner) 2.2 Økonomiske ressurser (budsjetter, bevilgninger) (hvor kommer ressursene fra?) 2.3 Personell (ekspertise, tjenesteyting) 2.4 Planer 2.5 Markedsatferd

3. Forvaltningens oppgaver Beskytte samfunnet, gjennomføre folkevalgte beslutninger, organisere kollektive goder 3.1 Sekretariat for folkevalgte 3.11 Regjeringen: forberedelse av saker for Stortinget (budsjetter, lover, generelle linjer i politikken) 3.12 Forberedelse av saker for Kommunestyret §23. Administrasjonssjefens oppgaver og myndighet. 1. … 2. Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. 3. Administrasjonssjefen har møte- og talerett, personlig eller ved en av sine underordnede, i alle kommunale eller fylkeskommunale folkevalgte organer med unntak av kontrollutvalget. 3.13 Departementene: Intern administrativ forberedelse for statsråder

3.2 Iverksette og utøve folkevalgte beslutninger 3.21 Sosiale forhold og velferd 3.22 Utdanning, kultur og kirke 3.23 Arbeidsliv og arbeidsmarked 3.24 Regional utvikling og forhold til kommuner 3.25 Samferdsel og kommunikasjon 3.26 Næringsliv og næringsvirksomhet 3.27 Politi og justisforvaltning 3.28 Skatter og finanser 3.29 Forsvar 3.30 Utenriksforhold (for tiden 17 departementer)

4. Krav til forvaltningen 4.1 Upartisk Den profesjonelle og upolitiske embets- og tjenstemann 4.2 Kontrollerbar Forvalter rundt halvparten av BNP, råder over enorme maktkonsesntrasjoner 4.3 Dyktig De faglige utfordringer er formidable Barn og unges oppvekst og utdanning Ha kontroll med økonomien Løse sosiale problemer og sikre velstand 4.4 Riktig Forvaltning basert på loven 4.5 Effektiv Unngå sløsing 4.6 Hensynsfull Ikke glemme enkeltmennesket

5. Virkemidler for å gjennomføre kravene 5.1 Egne karriere- og belønningsstrukturer 5.2 Habilitetsregler 5.3 Styring gjennom regler – indre (instrukser og budsjetter) og ytre (legalitetsprinsipp) 5.4 Offentlighet 5.5 Partsrettigheter 5.6 Spillerom for rutinisering og individuelt tilpassede løsninger 5.7 Kontrollmekanismer 5.8 Forvaltningsloven, offentlighetsloven, tjenestemannsloven, ombudsmannsloven, uskrevne forvaltningsrettsprinsipper

6. Dilemmaer 6.1 Lojalitet vs. blindt redskap Tamilsaken 6.2 Karriere vs. nytt blod for å temme forvaltningen Kultursjokk 6.3 Regelstyring og faren for rigiditet ”kø ned til ferjeleiet” 6.4 Spillerom for individuell tilpasning og svekket styrbarhet

7. Grunnbegreper i forvaltningsretten 7.1 Forvaltningsakten: generell og individuell normering 7.11 Befalingen: rettigheter og plikter, tillatelser og fritakelser, konsesjoner, bevillinger,autorisasjoner 7.12 Bevilgningen: trygd, bistand, overføring 7.13 Betalingen: avtale 7.14 Beskikke sitt bo: tjenestemannsforhold, organisering, fordeling og intern styring

7.2 Faktiske handlinger Skillets betydning 7.21 Oppfølgning, gjennomføring, tilsyn og kontroll 7.22 Produksjon av tjenester 7.23 Informasjon og holdningspåvirkning Skillets betydning Legalitetsprinsipp, saksbehandlingsregler i forvaltningsloven

7.3 Vedtaksbegrepet i forvaltningsloven § 2 §2. (definisjoner).        I denne lov menes med: a) vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter); b) enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer; ”avgjørelser”: avgjørelse i ”saken” ”bestemmende for rettigheter og plikter”: krav til normering ”utøvelse av offentlig myndighet”: ikke privatrettsforhold eller intern organisasjon eller instruksjon

7.4 Utvidende fortolkning av vedtaksbegrepet i visse tilfeller? 7.41 Vedtaksbegrepets betydning som avgrensning av forvaltningslovens forskjellige regelsett 7.42 Alternativene: utvidende tolkning av § 2, analogisk anvendeldse av regelsettene, bruk av underliggende generelle, ulovfestede prinsipper Rt. 1999 s. 1517: To alternativer Handlinger som klart innskrenker verdien av en rettighet er ”bestemmende” iht fvl. § 2 Rettslige krav til god forvaltningsskikk

Reelt (snever avgrensning)Rt-1995-139 7.5 Det forvaltningsrettslige partsbegrep – formelt og reelt jf. fvl. § 2 §2. (definisjoner).        I denne lov menes med: e) part, person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. Formelt: Vedtaket retter seg mot Benevnt som part Invitert til å søke (eks. utlysning) Har søkt med krav om behandling (særlig konsesjon og ytelse, sjelden tilsyn og sanksjon se dog generelt fvl. § 28, spesielt eks. forurensningsloven § 37 tredje ledd Reelt (snever avgrensning)Rt-1995-139 Den hvis rettsstilling kan bli direkte berørt særlig omsorg- og tilsynssaker Barnet i omsorgssaker (bvl. § 6-3) Gjenforeningssaker i fremmedforvaltningen Konsesjonssaker, naboer, ikke konkurrenter Tilsynssaker: hvis veldig nær tilknytning Organisasjoner: direkte, dog miljøsaker se miljøinfoloven Offentlige organer Rt. 1993 s. 445

8. Hjemmelskrav og lex superior 8.1 Skille faktiske handlinger og normeringer 8.2 Normeringer må per definisjon ha kompetanse 8.21 Aktuelle kompetansegrunnlag: avtalekompetanse eiendomsrett organisasjons- og instruksjonsmyndighet sedvane formell lov

8.22 Hvis ikke annen kompetanse, så lovkrav 8.23 Inngrep og valgfrihet som momenter ved vurdering av rekkevidden av andre grunnlag (Rt. 1995 s. 530 FOS) 8.24 Lov kan sette grenser for anvendelse av kompetanse (lex superior) 8.3 FOS-testen på hvor klar lovhjemmelen må være: Kravene er avhengig av område, arten av tiltak, hvordan tiltaket rammer og om det er et tyngende inngrep (Rt. 1995 s. 530) 8.31 Område: Behov for forutberegnelighet (skatt), rettsikkerhet (barnevern), handlefrihet (miljøvern, økonomisk regulering) 8.32 Arten av tiltak: Graduerbar, reverserbar 8.33 Hvordan tiltaket rammer: Rammet interesse (økonomi/integritet) legalitetsprinsippet legger ikke særskilt strenge bånd på hjemmelstolkningen i sak om regulering av økonomiske interesser (pensjonsforsikring) Rt. 2001 s. 382 8.34 Tyngende inngrep ”tyngende vedtak av pønal karakter – rimelig klar hjemmel” Rt. 1998 s.929

8.5 Hjemmelsgrunnlagets gjennomgående betydning 8.4 Faktisk handling 8.41 Hvis ikke forbudt så tillatt (lex superior) 8.44 EMK art. 8 respekt for privatliv og familieliv Rt. 2001. s 793428 8.42 med mindre det hindrer rettighetsutøvelse eller krenker den personlige integritet eks. Rt. 1995 s. 20, Rt. 1999 s. 1517, NOU 2004:6 kapittel 5 8.43 Hvis inngrep i borgernes rettssfære så hjemmelskrav (FOS-test) Tradisjonelt bedre vern for borgernes fysiske integritet og økonomiske interesser enn deres psykiske integritet (privatlivets fred) se NOU 2004:6 kapittel 5 Mindretallsvotum i Rt. 1999 s. 1517: grunneierenes rettigheter ”gått for nær” 8.5 Hjemmelsgrunnlagets gjennomgående betydning 8.51 Forholdet til lex superior hvis hjemmelsgrunnlaget er ulovfestet 8.53 Hvor hjemmelsgrunnlaget er lovfestet kan ”alle de vanskelige spørsmålene” være løst (vilkår, avtale, fritt skjønn, rammen av lovlige hensyn) 8.54 Hvor hjemmelsgrunnlaget ikke gir svar på de vanskelige spørsmål, må man gå til generelle regler

9. Kontradiksjon 9.1 Audit alteram partem – varsel, innsyn, uttalerett, beklagelsesrett 9.2 EMK, Europeisk fellesskapsrett, Rt. 1997 s. 1019 9.3 Nedslagsfelt i forvaltningsretten

10. En upartisk og objektiv forvaltning 10.1 Krav til forvaltningens personell: habilitet 10.11 Forskjellene mellom inhabilitet, forutinntatthet og korrupsjon 10.12 Hvem habilitetsreglene gjelder for fvl. § 10 10.13 Habilitetsstandarden fvl. § 6 Skillet absolutt og situasjonsbetingede inhabilitetsgrunner Vurderingstemaet for situasjonsbetinget inhabilitet – objektiv standard Rt. 1998 s. 782 Rt. 1998 s. 1398 Torghatten 10.2 Krav til forvaltningens vurderinger: saklighet, likebehandling – læren om ”myndighetsmisbruk” Forutsetning: forvaltningen har vurderingsfrihet Premisskontroll (utenforliggende hensyn) likebehandling, forholdsmessighet

11. Intern styring av forvaltningen 11.1 Stat og kommune 11.2 Underordnede og uavhengige organer – egentlig et spørsmål om lex superior 11.21 Staten: Grl. § 3 og ulovfestet generell styringsrett, Stortinget kan gjøre unntak innen rammene av grunnloven 11.211 unntak ved valg av organisasjonsform 11.212 unntak ved særlig lovbestemmelse eks. Ekomloven: §10-2. Begrensning i instruksjonsadgangen        Departementet kan pålegge Post- og teletilsynet å behandle saker innenfor lovens virkeområde.        Post- og teletilsynet kan ikke instrueres, verken generelt eller vedrørende den enkelte sak, ved behandling av saker etter §2-4 annet ledd, §§3-1 til 3-4 og §§4-1 til 4-10. §11-7. Omgjøring Kongen kan omgjøre eller oppheve Post- og teletilsynets vedtak i saker etter §10-2 når de er av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Alminnelige tolkningsregler

11.3 Case-studie: Rt. 2001 s. 1681 Dyna Fyr 11.22 Kommunal sektor: kommunel §§ 6, 8, 9, 10, 11, 12 og §§ 22 og 23 (administrasjonen) Generelt unntak for lex specialis: plan- og bygningslov § 9-1 (faste utvalg for plansaker), havneloven § 12 (havnestyre etter statlig pålegg) 11.3 Case-studie: Rt. 2001 s. 1681 Dyna Fyr

12. Delegasjon 12.1 Delegasjon som særlig offentligrettslig kompetansetildeling: forutsetter egen kompetanse delegerende organ beholder kompetansen 12.2 Hovedregler Staten: Ulovfestet - kompetanse kan delegeres innen rammene av det forsvarlige Grunnloven § 28: ”Forestillinger om Embeders Besættelse og andre Sager af Vigtighed” Regjeringsinstruksen § 5 Kommunen: Lovfestet Begrensning: lex superior eks. Rt. 2002 s. 683 Vassøy Canningplan.ppt

13. Offentlighet 13.1 Hensynene (NOU 2003:30 kap. 4) For: Demokrati, kontroll, rettssikkerhet, informasjonstilgang Mot: Offentlige interesser: Statens forhold, misbruksfare, gjennomføringshensyn Private interesser Effektive beslutningsprosesser 13.2 Regelstrukturen: offentlighetslov, partsinnsyn, taushetsregler

13.3 Offentlighetsloven 13.31 Grunnstruktur § 2 – forvaltningens saksdokumenter er offentlige dokumentbegrepet: § 3 – medienøytralt: ”Som dokument regnes en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning eller overføring”. Lovens virkeområde: § 1.1 jf ovenfor pkt. 1.4, unntakene i § 1.3 og 4 (prosesslovene og Stortinget) To typer unntak: fakultative og obligatoriske Meroffentlighetsprinsippet ved praktiseringen av de fakultative unntakene

13.32 Det obligatoriske unntaket for opplysninger undergitt taushetslplikt: 13.321 Bare lovbestemt taushetsplikt 13.322 Særlig om forvaltningsloven § 13 ”personlige forhold” etter sin art: egenskaper, relasjoner, holdninger, dog ikke om personens ”offentlige side” situasjonsbestemt: klientforhold, betroelser, koblinger næringsopplysninger ”konkurransemessig betydning” ikke infamerende forhold ”reverse engineering” bare næringsopplysninger – for eksempel ikke forskeres ideer 13.323 Noen andre taushetspliktregler: helsepersonelloven § 21, straffeloven § 144 (prester og advokater)

14. Veiledning, hurtige avgjørelser, god forvaltningsskikk 14.1 Veiledningsplikten fvl. § 11 tilknytning til aktuell sak, Rt. 1997 s. 1784, skjerpes ved enkeltvedtak Behovsrettet, Rt. 1998 s. 430 Særlig knyttet til ”feil og forsømmelser”, dvs. formelle forhold Nøytral Tilpasning til sakstype: Omsorgssaker: Oppnevning av advokat sotj. § 9-5 Konsesjonssaker: Forsiktig i konkurransesituasjoner Tilsynssaker: Veiledning som styringsmiddel Ytelsessaker: Behovstilpasset 14.2 Saksbehandlingstid og foreløpig svar fvl. § 11a Lovbestemte frister, EØS-avtale og konsesjonssaker 14.3 Muntlig konferanse, rett til å la seg bistå av advokat, skriftlighet

14. Saksbehandling ved enkeltvedtak - forberedelse 14.1 Begrepet enkeltvedtak – jf ovenfor pkt. 7.3 og 7.4 14.2 Forvaltningens ansvar for sakens opplysning § 17 Sammenheng med forvaltningens rolle Inkvisitorisk og kontradiktorisk prosess Kompetansegrunnlaget angir temaet og krav til grundighet Sammenheng mellom forvaltningens ansvar, parters og andres bidrag, kostnader og ugyldighetsgrunner 14.3 Igangsetting av sak: eget tiltak, krav på å få sak i gang Ytelsessak, konsesjonssak Omsorgssak Tilsynssak og ”ikke-vedtak” Hovedregel - unntak

14.6 Uttalerett og uttaleplikt 14.4 Forhåndsvarsel §§ 16 og 17.2 Rt. 1999 s. 1517, Rt. 1977 s. 405 14.5 Partsinnsyn §§ 18 og 19 Unntakene: interne dokumenter, statens interesser, hensynet til parten, hensynet til andre parter, kildebeskyttelse Ytelsessaker: hver søker en sak selv om konkurranse, se eks. sosialtjenesteloven § 8-1 14.6 Uttalerett og uttaleplikt Ingen generell opplysningsplikt Tilsynssaker som regel opplysningsplikt Konsesjon og ytelse: forventes at parten bidrar med opplysninger innen rammen av offisialprinsipp og veiledningsplikt Sanksjonssaker og selvinkrimineringsvern

15. Utforming av og begrunnelse for enkeltvedtak 15.1 Skriftlighet, samtidig begrunnelse, underretning §§ 23, 24 og 27 15.2 Krav til begrunnelsens innhold Begrunnelsens formål: gi parten muligheter til å vurdere, gi kontrollinstanser muligheter til å kontrollere Begrunnelsesregelen: Formulert av Høyesterett i Rt. 2000 s. 1056 på bakgrunn av fvl. § 25 og rettspraksis Begrunnelsens tre sider: Rettsanvendelsen, bevisbedømmelsen, skjønnet Fvl. § 25: vise til de regler vedtaket bygger på, hvis nødvendig gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på Merk: i utgpkt. Ikke noe krav til å begrunne standpunkt til rettsspørsmål eller bevisbedømmelse de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes

15. Utforming av og begrunnelse for enkeltvedtak (forts.) Avpassing til vedtakets art – Rt. 2000 s. 1056 Hvor detaljerte krav som stilles beror på vedtakets karakter: Hvor kurant er det, og hvor inngripende er det Vedtaket må vise at forvaltningen har tatt riktig rettslig utgangspunkt Dvs. ikke nok å gjengi regelen, men må formulere det aktuelle vurderingstema på riktig måte Det må fremgå at alle momenter av betydning er vurdert

16. Klage Forvaltningsloven § 28: 16.1 Klageberettiget – part og andre med rettslig klageinteresse 16.2 Klagegjenstand Enkeltvedtak, dog ansettelse avvisningsvedtak 16.3 Klageinstans overordnet organ vedtak truffet av organ etter kommuneloven: kommunestyret eller fylkestinget særlige klagenemnder eks. ligningsforvaltning, universitet og høyskoler, pasientrettigheter, tilsyn?

16.7 Forholdet til alminnelige omgjøringsregler 16.4 Krav til klagen: §§ 29-31 frist 3 uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem Innhold § 32 16.5 Behandling av klagen § 33 Klagebehandling ledd i kontrollen Underinstansen ikke part i klagesaken Mot en mer kontradiktorisk klagebehandling? 16.6 Kompetansespørsmål Vedtaksorganet, jf § 33 Klageinstansen Ubundet av klagen til gunst og ugunst Frister og føringer ved endring til ugunst Prøvingsplikt: påberopte forhold og ugyldighet 16.7 Forholdet til alminnelige omgjøringsregler

18. Konsekvenser av saksbehandlingsfeil 17. Forskrifter 18. Konsekvenser av saksbehandlingsfeil 18.1 Oversikt over mulige konsekvenser: Ugyldighet, erstatning, kritikk 18.2 Gyldighetsregelen i fvl. § 41 virkningen av feil.ppt 18.3 Den ulovfestede ugyldighetsregel Forskjellig for utøvelsesfeil og hjemmelsfeil Utøvelsesfeil: alvor, årsak, virkning Gunst/skadevurderingen Innrettelsesmomentet konkurransesituasjon