Korrupsjon og konkurransepolitikk Konkurransetilsynet Bergen, 24. januar 2007 Tina Søreide Chr. Michelsens Institutt (CMI) 1

Agenda Hvorfor er korrupsjon en konkurransepolitisk utfordring? Hvordan foregår den korrupsjonen som kan påvirke konkurranse? Hva er - og bør være - et konkurransetilsyns rolle i forhold til korrupsjonsproblemer?

Korrupsjon? Korrupsjon. Misbruk av offentlig stilling til personlig fordel. Straffeloven, se Ot.prp.nr. 78 (2002-2003).

Korrupsjon og konkurransepolitikk Hensikten bak forretningskorrupsjon: En eller annen form for konkurransefordel, økt profitt. Konkurransefordel – imperfekte markeder – akkumulering av verdier – velferdskonsekvenser. Konkurransefordel - f.eks gjennom leverandøravtaler, patenter, kartellvirksomhet, fusjoner, skattefordeler, anbudsmanipulering, diverse irrelevante politiske hensyn. Konkurransepolitiske utfordringer.

Korrupsjon og konkurransepolitikk Mål for konkurransepolitikk: Like betingelser for alle markedsaktører. KT: ’Konkurranseloven forbyr samarbeid som begrenser konkurransen og misbruk av dominerende stilling’ Hvorfor skal et KT fokusere på korrupsjon direkte - når bevisbyrden i korrupsjonssaker gjør at et fokus på konkurranse, som en indirekte angrepsvinkel, kan være vel så effektivt? Ot.Prp. nr. 6 (2003-2004) – om konkurranseloven og ny EØS-lovgivning - nevner den korrupsjon? Bør korrupsjon være et aktuelt tema for et konkurransetilsyn? Korrupsjon og konkurransepolitikk

Inefficiency of antitrust-institutions Hvorfor er korrupsjon en konkurransepolitisk utfordring? 1. Empiri: Klar sammenheng mellom korrupsjon og konkurranseforhold Inefficiency of antitrust-institutions 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Corruption-related challenges 40 50 60 70 80 90 Percentages of business people in various countries who consider the level of corruption and the quality of domestic antitrust policies, respectively, as obstacles to business. The correlation between the inefficiency of antitrust institutions and corruption-related challenges is significant at the 1% level. The figure shows far weaker correlations between corruption-related challenges and (i) the quality of the judiciary (shown as circles), and (ii) the level of organised crime (shown as crosses). Source of data: Batra, G., D. Kaufmann, A.H.W. Stone (2003) Investment Climate around the World: Voices of the firms in the World Business Environment Survey. The World Bank/IBRD, 2003.

Hvorfor er korrupsjon en konkurransepolitisk utfordring? H.G. Broadman and F. Racanatini (2000) ”Seeds of corruption: Do market institutions matter?” World Bank Policy Research Working Paper No. 2368, The World Bank. Om sammenhengen mellom utvikling av ’market institutions’ og korrupsjon. 19 ’transition economies’ Tre viktige forklaringsfaktorer: omfanget av etableringshindringer det juridiske systemet infrastruktur ’rating’

H.G. Broadman and F. Racanatini (2000) ”Seeds of corruption: Do market institutions matter?” World Bank Policy Research Working Paper No. 2368, The World Bank.

Hvorfor er korrupsjon en konkurransepolitisk utfordring? 2. Hvem skulle ellers ta tak i utfordringen? Offentlige innkjøp? Klagesaker handler om prosedyresvikt. Politiet? Fokuserer på saker og straffespørsmål. Jurister? Opptatt av regelverk og rett/galt spørsmål, sjelden opptatt av samfunnsøkonomiske sammenhenger. Anti-korrupsjon initiativ – konvensjoner, straffespørsmål, styrking av institusjoner, etc. ? Konkurransespørsmål er neglisjert. Rent-seeking literaturen? Ikke nyansert når det gjelder korrupsjon. Korrupsjonslitteraturen? Lite opptatt av konkurranse. Konkurransetilsyn? Fokus på markedsforhold, slipper å ta stilling til korrupsjon?

Hvorfor er korrupsjon en konkurransepolitisk utfordring? 3. Hvorfor kan vi ikke bare snakke om ’rent-seeking’/smøring? Viktige forskjeller til tross for betydelige gråsoner (forskjeller også i et økonomisk perspektiv). Lovlig lobbyvirksomhet er ofte brysomt for beslutningstakerne (men del av ytringsfriheten) Korrupsjon innebærer en ulovlig avtale, der begge vinner noe. Beslutningstaker får en kompensasjon for å avvike fra institusjonens målsetning (avviket ville ellers vært en kostnad). Sannsynlighet for å vinne: Korrupsjon ekskluderer konkurrenter; konkurranse i rent-seeking er åpen for alle – sannsynlighet avhenger av innsats. Ulovligheten kan ha en forsterkende effekt på avtalens innhold, og selvsagt konfidensialiteten: Større gevinst, større skade? Komplisert risikobilde (bli tatt, utpressing, tilby bestikkelser til en ærlig aktør, konkurrenter som bestikker). Finansielt – utgifter til korrupsjon dekkes lettere ved å inflatere kontrakten/fordelene (i praksis en overføring fra staten til korrupte representanter – via bedrifter som bestikker).

Hvorfor er korrupsjon en konkurransepolitisk utfordring? 4. Konkurranse demper effektene av korrupsjon, ikke korrupsjonsrisiko Korrupsjon/rent-seeking etc. er en kontinuerlig risiko/utfordring ved fornuftig konkurranse Survey - Søreide (2006) Bedrifter som er presset på pris på viktigste produkter påstår mer utsatt for korrupsjon mer tilbøyelig til å mene at korrupsjon er nødvendig for å kunne operere i enkelte markeder oftere gap mellom formelle og uformelle regler ’sterkt presset’ på pris - antar oftere at anbudskonkurranser er forhåndsbestemt forhandler gjennom hele anbudsprosessen oftere problemer med korrupsjon i forbindelse med FDI Tolkning? - konkurranse ulik effekt på ulike typer korrupsjon: byråkratisk vs rammevilkår/kontrakter konkurransedyktig produkt – kan lettere mistenke korrupsjon dynamikk; konkurranse - korrupsjon – fordeler/kontrakter – markedsmakt – ikke lenger konkurranse… Økonomer om sammenhengen mellom profitt og tilbøyeligheten til å betale bestikkelser - Myrdal (1968), Ades and DiTella (1999), Kaufmann and Wei (1999), Clarke and Xu (2002), Svensson (2003). Hvorfor er korrupsjon en konkurransepolitisk utfordring?

Hvorfor er korrupsjon en konkurransepolitisk utfordring? 5. Komplekse sammenhenger - utfordrende for oss alle… Korrupsjon påvirker ikke nødvendigvis omfang av handel og investeringer, men kvaliteten på tjenestene, hvem som får kjøpe/tilgang, eller prisnivå. Effekten av korrupsjon varierer mellom sektorer, men vi vet lite om hvorfor. A. Estache, A. Goicoecha, og L. Trujilo (2006): Hvordan korrupsjon i et land påvirker en sektor avhenger av reformer i sektoren. Liberaliseringsreformer har ulik evne til å begrense korrupsjon; reformer i tele-sektoren har hatt bedre effekt på korrupsjon enn reformer i elektrisitet. Korrupsjon – fører til markedsimperfeksjoner ved at andre enn ’vanlige markedsaktører’ blir involvert - banker, investorer, politiske interesser, reguleringsmyndigheter/kontrollører, etc. Vi vet lite om hvordan korrupsjon muliggjør eller forvansker kartellvirksomhet. Vi vet lite om hvem som tar initiativet til korrupsjon i ulike sammenhenger, og vi vet lite om hvordan kontrakter og prosedyrer kan redusere problemet. Koblingene mellom korrupsjon og konkurranse er ikke opplagte.

Transaksjonskostnader Hvordan foregår den korrupsjonen som kan påvirke konkurranse? Direkte markedsmakt (KT/byråkrati/politisk nivå) Transaksjonskostnader (repr for ulike etater, finans) Politisk innblanding (politisk nivå, hjemme eller ute) Kartellvirksomhet/markedsdeling Byråkrati Tilleggskriterier i anbudsrunder/konsesjonstildelinger Fusjoner Infrastruktur Populistiske innfall – sent i prosessen Absolutte etablerings- eller handelsbarrierer Finans/tilgang til kreditt Diplomatisk press – utenl. myndigheter Leverandøravtaler Juridisk system, grad av pålitelighet Alltid et argument tilgjengelig for å skjule korrupsjon

God oversikt over saker – internasjonalt unicorn@againstcorruption.org Se også U.S. Securities and Exchange Commission http://www.sec.gov/ U4 Anti-corruption Resource Centre www.u4.no

Hvordan foregår den korrupsjonen som kan påvirke konkurranse? 1. Manipulering av anbudskonkurranser/konsesjonstildelinger Skjulte brudd på anbudsregler – det ser ut som om reglene er respektert - kommunikasjonsregler, annonsering, design av kriterier - mulighet til reforhandlinger Misbruk av muligheter til å avvike fra standardprosedyrer – utnyttelse av unntaksreglene - skjønnsvurderinger, begrunnelser for bilaterale forhandlinger, ’unsolicited proposals’ Diplomatisk og politisk press - distriktshensyn, miljøspørsmål, arbeidsmarkedstiltak, beskytte lokal industri - bundet bistand, stemmegivning i internasjonale organisasjoner, handelsspørsmål Få motreaksjoner/whistle-blower reaksjoner fra enkeltindivider og konkurrenter - liten risiko for å bli tatt for korrupsjon

Hvordan foregår den korrupsjonen som kan påvirke konkurranse? 2. Påvirkning av rammebetingelser /forretningsvilkår Infrastruktur – tilgang til tjenester Ressurstilgang Prosedyrer ved etablering/oppstart Lisenskrav Finansmarkeder Eiendomsrettigheter Avtalesikkerhet/juridisk system Skatteforhold/tariffsystem Import/eksport restriksjoner Politisk forutsigbarhet Mafia .

Hvordan foregår den korrupsjonen som kan påvirke konkurranse? Hvordan vet vi noe om risikoen for korrupsjon? Beslutningsmyndighet – skjønnsvurderinger – gevinstmulighet Størrelse på kontrakter Kompleksitet/ teknologisk nivå Sektor Muligheter for markedsmakt Anbudsprosedyrer Hastverk Tillit til konkurrenters forretningsmetoder

Hva er konkurransetilsynets rolle i forhold til korrupsjon? 1. Fortsette som før? Identifisere markedssvikt, påpeke begrenset konkurranse, vurdere oppkjøp og fusjoner i lys av potensielle velferdsimplikasjoner. Analyse, etterforskning og rådgivning. - Tomás Serebrisky (2004): Et KTs aktivitetsnivå avhenger ikke av økonomiens størrelse eller kompetansenivå, men av hvilke krav som ligger i konkurranselovgivningen. Konkurranseloven nevner ikke korrupsjon - selv om korrupsjon hemmer konkurranse. Hvordan bør Konkurransetilsynet da forholde seg til korrupsjonsproblemer?

Hva er konkurransetilsynets rolle i forhold til korrupsjon? 2. Ta problemet ved roten! Hvor er det det svikter når en konkurransehindring er forårsaket av korrupsjon? Er det tilstrekkelig å vurdere markedsstruktur og konsumentoverskudd hvis problemet er forårsaket av forhold (på individnivå) i en offentlig sektor? Nye utslag hvis ’roten’ ikke fjernes; mange måter å påvirke til profitt. Konkurransetilsynet har en rolle fordi effektene av korrupsjon gjerne kommer til syne kun i form av redusert konkurranse.

Hva er konkurransetilsynets rolle i forhold til korrupsjon? 3. Har KT en rolle i en større internasjonal sammenheng? Internasjonalt – store forskjeller på konkurransetilsyn, i funksjon, ressurser og definerte oppgaver. KT er som regel etablert i fattigere land – men jo fattigere desto større mangel på finansielle ressurser og mulighet til å ta saker opp i et rettssystem. Desto fattigere desto større utfordringer med korrupsjon. Jo mer korrupsjon desto vanskeligere er det å sikre konkurranse /mindre politisk støtte. T. Serebrisky (2004) - Største utfordring for KT utenfor OECD: Mangel på kapasitet/kompetanse. Mangel på forståelse for koblingen mellom korrupsjon og konkurranse. Stater gjør stor innsats for å bekjempe korrupsjon i fattige land – mens regulering og konkurransetilsyn fungerer elendig. Konkurransetilsyn er ikke del av norsk bistandssatsing. Har det norske Konkurransetilsynet en rolle i en større internasjonal sammenheng?

Oppsummering 1. Hvorfor er korrupsjon en konkurransepolitisk utfordring? Intuitive sammenhenger mellom konkurranse og korrupsjon Korrupsjon er noe annet et smøring/rent-seeking Korrupsjon er en risiko til tross for god konkurranse Konkurransetilsynets ansatte kan selv bli eksponert for tilbud om bestikkelser Empirisk – klar korrelasjon mellom korrupsjon og konkurransetilsyns effektivitet 2. Hvordan foregår den korrupsjonen som kan påvirke konkurranse? Påvirkning: Direkte markedsmakt, transaksjonskostnader eller politisk innblanding Manipulering av anbudskonkurranser Påvirkning av rammevilkår Korrupsjonsrisiko varierer – over sektorer, kontrakter, bedrifter, markedsforhold. 3. Hva er - og bør være - et konkurransetilsyns rolle i forhold til korrupsjonsproblemer? Bevissthet rundt verdien av eget arbeid i forhold til korrupsjon. Et godt KT er et hinder for markedsmakt/profitt– og kan dermed selv være eksponert for korrupsjonsrisiko. Bør vurdere hvor ’svikten’ ligger, ikke tilstrekkelig å fokusere på markedsstruktur når årsaken er korrupsjon. Delta i kompetansebygging internasjonalt.

Korrupsjon på internett U4 Anti-corruption Resource Centre: www.u4.no Transparency International: www.transparency.org U.S. Securities and Exchange Commission: http://www.sec.gov/ The World Bank: www.worldbank.org: Anti-Corruption, by Topics in Development Doing Business: http://rru.worldbank.org/DoingBusiness/ Governance: http://econ.worldbank.org/topics/13/ AC Readings: http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/readings.htm OECD: www.oecd.org , by topic/ corruption FN (UNODC) http://www.unodc.org/unodc/en/corruption.html Ethics World: http://www.ethicsworld.org/ UNICORN: www.againstcorruption.org Business Anti-Corruption Portal http://www.business-anti-corruption.dk Scandals, political corruption: http://www.exeter.ac.uk/~RDavies/arian/scandals/political.html tina.soreide@cmi.no