Virksomhetsstyring med periodisert regnskap i statsforvaltningen Møte med organisasjonene 11. april 2007 Innledning v/ Direktør Marianne Andreassen

Senter for statlig økonomistyring - SSØ Visjon: Effektiv ressursbruk i staten Verdier: Serviceinnstilling, troverdighet, initiativ Hensikt: SSØ skal tilrettelegge for god økonomistyring i staten og levere økonomitjenester til statlige virksomheter. Roller: Myndighetsutøvelse og forvaltning Konsernsystemer Frivillige økonomitjenester Vadsø Tromsø 300 ansatte Trondheim Hamar Oslo (sentralenheten) Drammen Stavanger Kristiansand

Utviklingstrekk innenfor statlig økonomistyring Større frihetsgrader i innretningen av styring og kontroll i statlige virksomheter (økonomiregelverket), men; Krav til risikostyring Krav til langsiktig planlegging Krav til gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer Utvikling av metoder for resultatmålinger Ny styringsinformasjon under utprøving i staten (periodiseringsprinsipp) Bedre tilskuddsforvaltning Økt bruk av elektroniske arbeidsprosesser Nytt innhold i mål- og resultatstyringen som skal understøtte mer effektiv ressursbruk i staten Muntlig om tilstanden: Fra bl.a. riskrevisjonen. Statslige virksomheter er gode på budsjettering og regnskapsføring. Store svakheter på å koble økonomisk informasjon med resultatinformasjon. Risikostyring. Offentlige innkjøp.

Særtrekk ved staten (det offentlige) Særtrekk ved statsforvaltningen i forhold til private virksomheter: Staten har andre mål enn private foretak – velferds- og samfunnsmål (ikke overskuddsmål og eieravkastning) Opptjeningen av inntekter er grunnleggende forskjellig i staten og i privat sektor. Statens aktivitet er i hovedsak skattefinansiert, mens private foretak utnytter markedets betalingsvillighet for sine produkter Statlige virksomheter kan ikke gå konkurs For mange typer statlig aktivitet eksisterer det ikke noe ordinært marked for sluttproduktene Statsforvaltningen har ikke en klart definert ”bunnlinje”. Mangler de incentiver og pressmekanismer for effektiv ressursbruk som gjelder i et konkurranseutsatt marked – prisene mangler som informasjonsbærere av nytte og kostnader. I privat sektor der omsetningen skjer i et fungerende markeder gir markedsprisene all relevant informasjon om betalingsvillighet og kostnader. Tjenester i offentlig forvaltning er normalt i offentlig forvaltning nettopp fordi man ikke vil benytte seg av priser (fordelingshensyn, markedssvikt mv.). De verken kan eller bør omsettes i et marked. Effektivitetsmål forutsetter at en vet hva som skal produseres, og hva det medfører av ressursinnsats. I tillegg må en vite verdien av produksjonen og ressursinnsatsen. Staten har i dag ingen systematisk informasjon om dette, selv om det på stadig flere områder foretas resultatmålinger. Periodiseringsprosjektet – overgang fra konstantprisnipp til kostnadsinformasjon i statsforvaltningen vil fremskaffe informasjon om ressursforbruket (staten kjøper ressursinnsatsen i markedet, bl.a. arbeidskraft til markedslønn). Utfordringen i forhold til privat sektor er imidlertid at produksjonen ikke er verdsatt i priser, og dermed i stor grad må måles i fysiske enheter; antall som uteksamineres fra universitet og høyskoler, antall som blir friske, antall barnehageplasser etc. Her er det mange måleproblemer, særlig når det gjelder kvalitet. Men hvordan er det mulig at kommunene tør å konkurranseeksponere eller privatisere omsorgsoppgaver uten å vite ressursforbruk opp mot klare resultatmål der både kvalitet og kvantitet inngår ?. Det at det er vanskelig å måle resultater, må ikke føre til at vi ikke vil måle. Særtrekkene i statsforvaltningen understreker også viktigheten av at man benytter risikostyring samfunnsøkonomiske analsyer og evalueringer som et ledd i mål- og resultatstyringen. Metodisk har for eksempel samfunnsøkonomiske analyser mange likhetstrekk med slik private virksomheter foretar lønnsomhetsanalyser av investeringer, men målene er ulike.

Mål for bruk av periodiseringsprinsipp Bedre informasjonsgrunnlag for styringen i statlige virksomheter slik at ressursbruken blir mer effektiv Informasjon om kostnader skal gi et bedre grunnlag for å vurdere ressursbruk i forhold til mål, aktiviteter og resultater Sammenlignbar kostnadsinformasjon Over tid i egen virksomhet Med andre virksomheter (statlige og/eller private) Mellom norske og tilsvarende utenlandske virksomheter Bedre oversikt over statens eiendeler (aktiva)

Ulike informasjonsoppstillinger Periodiseringsprinsippet Resultatoppstilling som viser kostnader og inntekter/aktiviteter Balanse som viser eiendeler (realkapital og finanskapital), forpliktelser (gjeld) og egenkapital Kontantstrømoppstilling som viser innbetalinger og utbetalinger Noteopplysninger som gir utfyllende informasjon til de øvrige oppstillingene Kontantprinsippet Kontantoppstilling som viser innbetalinger og utbetalinger innenfor tidsperioden - likviditetsstrømmer

Kostnader viktig for å måle effektivitet/ produktivitet EFFEKTIVITETSMÅL (kostnadseffektivitet, resultateffektivitet, nytte-/kostnadseffektivitet) FORUTSETTER KUNNSKAP OM: KOSTNADER, dvs. periodiseringsprinsipp Innsats- faktorer Aktiviteter Produkter og tjenester Bruker- effekter Samfunns- Produktivitet Effektivitet

Hvem skal bruke informasjonen Virksomhetene i sin interne styring Departementene i etatsstyringen (styringen av underliggende virksomheter) Tilleggsinformasjon til Stortinget

Piloter – har avlagt årsregnskaper fom 2005 (startet opp i 2004) Ti statlige virksomheter deltar (både brutto- og nettobudsjetterte) Stadig flere tar i bruk ulike varianter av periodiseringsprinsipp i sin interne virksomhetsstyring (særlig utbredt blant nettobudsjetterte virksomheter)

Periodiseringsprosjektet: Standarder Det foreligger en felles kontoplan. Dette gir en felles ramme for oppstillingene av regnskapet. Store administrative besparelser Det foreligger felles standarder for regnskapsføring – enhetlig regnskapsføring Det er tatt utgangspunkt i Regnskapsloven og norske regnskapsstandarder (NRS) slik disse er utformet før implementering av EU-direktivet om IFRS.

Periodiseringsprosjektet: Tilpasninger Tilpasninger til statsspesifikke problemstillinger, bl.a. Inntektssiden Resultatbegrepet Passivasiden i balansen Infrastruktur, kulturminner mv. Pensjoner

Periodiseringsprinsippet; Valgte prinsipper Kostnader i hovedsak i samsvar med privat sektor Unntak; Pensjonskostnader, selvassurandørprinsippet og renter av kapital Egne inntekter og ”inntekt” fra bevilgning bokføres, men slik at bevilgninger ikke gir et regnskapsmessig resultat (motsatt sammenstilling). For virksomheter som bare har bevilgninger vil resultatet pr. definisjon bli null. Resultatbegrepet er av rent teknisk karakter for virksomheter som ikke har inntekter utenom bevilgning. Alle anleggsmidler som er driftsmidler, samt nasjonal infrastruktur, tas med som eiendeler i balansen

Periodiseringsprinsippet; Valgte prinsipper forts. Statlige virksomheter skal som hovedregel ikke kunne ha virksomhetskapital (egenkapital) eller definere et positivt resultat som opparbeidet virksomhetskapital: Anleggsmidler avsettes som en forpliktelse (investeringsbevilgning blir gjeld) i virksomhetens balanse, og forpliktelsen reduseres i takt med avskrivningene – dette innebærer en teknisk ”lånefinansiering” av kapitalinvesteringen som gir null virksomhetskapital (”egenkapital”). Passivasiden er i hovedsak av teknisk karakter. Virksomheter med ”egne” inntekter i tillegg til bevilgning: Eksterne ”inntekter” (ikke bevilgninger) vil kunne medføre positivt overskudd/virksomhetskapital

Mål- og resultatstyring ligger fast…. men økt fokus på virksomhetstilpasset økonomistyring med vurdering av risiko/vesentlighet, bedre resultatmålinger, bruk av kostnadsinformasjon, økt bruk av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer samt langsiktig planlegging. Økt styringskraft i mål- og resultatstyringen

Prosjektleder Peter Olgyai Periodiseringsprosjektet – status og plan for videre utvikling innenfor regnskapsområdet Prosjektleder Peter Olgyai

Status Høsten 2006 ble ansvaret for videreføringen av periodiseringsprosjektet overført fra Finansdepartementet til SSØ SSØ har organisert det videre arbeidet i to delprosjekter under fellesbetegnelsen Program for virksomhetsstyring med periodisert regnskap

Organisering

Forutsetninger Utprøvingen av periodiseringsprinsippet i regnskapene skjer på virksomhetsnivå og skal ikke medføre noen endringer i virksomhetens økonomiske fullmakter. Kontantprinsippet, ettårsprinsippet, fullstendighetsprinsippet og bruttoprinsippet beholdes i statsbudsjettet uten endringer. Stortingets bevilgninger vedtas fortsatt etter kontantprinsippet. Virksomhetene skal fortsatt rapportere et regnskap etter kontantprinsippet til statsregnskapet. Forsøkene med periodiserte virksomhetsregnskaper skjer som et supplement til kontantregnskapene.

Hvilke virksomheter deltar som piloter ? Ti virksomheter som representerer 7 departementer: Fiskeridirektoratet (Fiskeri- og kystdepartementet) Forsvarsbygg (Forsvarsdepartementet) Husbanken (Kommunal- og regionaldepartementet) Jernbaneverket (Samferdselsdepartementet) Kystverket (Fiskeri- og kystdepartementet) Nasjonalt folkehelseinstitutt (Helse- og omsorgsdepartementet) Norges geologiske undersøkelse (Nærings- og handelsdepartementet) Norsk utenrikspolitiske institutt (Kunnskapsdepartementet) Universitet i Bergen (Kunnskapsdepartementet) Universitetet i Stavanger (Kunnskapsdepartementet)

Hva er utviklet så langt ? Det er utarbeidet: Ni statlige regnskapsstandarder (SRS) Tre veiledningsnotater Disse er fastsatt som foreløpige standarder av Finansdepartementet

Hva er utviklet så langt ? Foreløpige statlige regnskapsstandarder (SRS): SRS 1 Oppstillingsplaner for resultatregnskap og balanse SRS 2 Kontantstrømoppstilling SRS 9 Transaksjonsbaserte inntekter SRS 10 Regnskapsføring av inntekter fra bevilgninger SRS 11 Anleggskontrakter SRS 13 Leieavtaler SRS 19 Usikre forpliktelser og betingede eiendeler SRS 17 Notat om regnskapsføring av varige driftsmidler SRS 12 Notat om beholdninger Veiledingsnotater: Ramme for kontokoder (kontoplan) Notat om periodisering av personalkostnader og pensjon Notat om renter på kapital

De ti pilotvirksomhetene har: Standarder og veiledningsnotater er testet ut i de ti pilotvirksomhetene De ti pilotvirksomhetene har: Utarbeidet åpningsbalanse pr. 01.01.2005 med kartlegging og verdsettelse av immaterielle eiendeler og varige driftsmidler Utarbeidet årsregnskap for 2005 i henhold til periodiseringsprosjektets standarder Levert to delårsrapporteringer og en årsoppgjørsrapportering for 2006

Erfaringsoppsummering Våren 2006 ble det på oppdrag fra Finansdepartementet, gjennomført en erfaringsoppsummering av prosjektets arbeid så langt, lagt frem for Stortinget i Gul bok 2007: Periodisert regnskapsinformasjon oppleves å ha større informasjonsverdi enn et kontantbasert virksomhetsregnskap. Periodisert regnskapsinformasjon legger til rette for tettere kobling mellom kostnader og aktiviteter, noe som gir mulighet for synliggjøring av hva Stortingets bevilgning faktisk er brukt til.

Erfaringsoppsummering – forts. Kunnskap om kostnader er en forutsetting for å kunne foreta analyser av kostnadseffektivitet. Ved tidsserier og interne sammenlikninger er periodisert data en klar fordel. Ved sammenlikninger med andre virksomheter, er det avgjørende at føringsprinsippene er like. De pilotene som har valgt å utarbeide et periodisert internt budsjett basert på Stortingets kontante bevilgning, og som også har foretatt en full gjennomgang av sin økonomimodell, rapporterer om størst styringsmessig gevinst.

Veien videre – Periodiseringsprosjektet Hovedoppgavene til periodiseringsprosjektet i SSØ i de neste to årene vil være å foreta en videre utprøving av de statlige regnskapsstandardene, samt utvikling av detaljerte veiledninger med praktiske eksempler Det vil bli utviklet en mal for utarbeidelse av periodiserte resultatbudsjetter Virksomheter som allerede har innført periodisering i sine virksomhetsregnskaper, inviteres til å knytte seg til forsøket gjennom et nettverk for periodisert regnskap i statlige virksomheter Prosjektet vil også knytte til seg en til to nye bruttobudsjetterte virksomheter i løpet av 2007

Bruk av informasjon fra periodisert regnskap i styringen Prosjektleder Lars Birkeli

Veien videre – Styringsprosjektet Prosjektets formål er å belyse hvilken nytte pilot-virksomhetene og deres overordnede fagdepartementer erfarer ved å benytte informasjon fra periodisert regnskap i henholdsvis virksomhetsstyring og etatsstyring.

Organisering

Overordnede spørsmål I hvilken grad og hvordan har pilotene og deres overordnede fagdepartementer tatt i bruk informasjon fra periodisert regnskap i styringen? Har pilotene og fagdepartementene erfart konkrete og dokumenterbare effekter av å bruke periodisert regnskaps-informasjon? Hvilken betydning tillegger pilotene og fagdept. informasjon fra periodisert regnskap i den utviklingen i styringen som har funnet sted i utprøvingsperioden? Hvilken betydning har informasjon fra periodisert regnskap hatt for utvikling i effektivitet/produktivitet i pilotene?

Styringsprosjektets samarbeid med pilotene Styringsprosjektets rolle er to-delt: Kartlegge og dokumentere pilotenes og de aktuelle fagdepartementenes erfaringer med å bruke informasjon fra periodisert regnskap i styringen. Bruke pilotenes erfaringer til å utarbeide metoder/veiled-ninger for hvordan informasjon fra periodisert regnskap kan/bør benyttes i styringen.

Plan for Styringsprosjektet To faser: Fase 1 (3 første kv. av 2007): Belyse erfaringer i fire pilotvirksomheter med sikte på å etablere en mal for videre arbeid med kartlegging/dokumentasjon Utvikle metoder/veiledninger for å bruke informasjon fra periodisert regnskap i styringen, basert på fire piloters erfaringer og opplevde utfordringer Fase 2 (fra 4. kv. 2007): Belyse erfaringer i de resterende pilotene ut fra etablert mal Prøve ut metoder/veiledninger som er utviklet i prosjektet

Status i Styringsprosjektet Prosjektet bygger på forarbeid fra tidligere faser av utprøvingsarbeidet Det er gjennomført et første møte med hver av de 4 pilotene i fase 1 for å kartlegge status og videre planer i pilotene Det er utarbeidet forslag til opplegg for å evaluere utprøvingen

Foreløpige inntrykk Virksomheter med betydelig fokus på kostnadseffektivitet synes å oppleve mest nytte av informasjon fra periodisert regnskap i styringen Kopling mellom regnskapsinformasjon og annen styrings- informasjon krever et betydelig internt utviklingsarbeid i virksomhetene. Kobling mellom økonomi og resultater foregår også som et ledd i å forbedre mål- og resultatstyringen i staten, og gjennomføres også i mange virksomheter som ikke er piloter i utprøvingen av periodisert regnskap. Det er tegn på at vurderingen av nytte kan variere mellom ulike aktører internt i virksomhetene Nytteeffektene vil først vises over tid, og må også vurderes i en større sammenheng; som ledd i forbedringen av mål- og resultatstyringen i staten