Moter, NPM og Atferdsforskning Rådmannsforum 03.09.09 Bent Sofus Tranøy Ammanuensis Høgskolen i Hedmark og forsker UiO

Disposisjon Myter, moter og trender New Public Management Kritikk av NPM Ansatser til konstruktiv argumentasjon (bygget på moderne atferdsforskning)

Myte og mote perspektivet (Røvik er ledende i Norge her) Omgivelsene forventer at vi som organisasjonsbyggere følger visse normer: Effektive og moderne Dette kravet nedfeller seg i mer eller mindre konkrete oppskrifter Derfor blir organisasjoner mer like hverandre på overflaten Oppskriftene er ”rasjonaliserte” De presenteres som kunnskapsbaserte og vitenskaplige Også blir de ”institusjonaliserte” De er i tiden, de tas for gitt

Oppskrifter på hva? Kategorier: Strategi Ledelse Formell organisasjonsstruktur – kartet Personal og HR(M) Kultur – organisasjonen som sosialt system Styrings- og kontrolloppskrifter

Syv kjennetegn ved suksessrike oppskrifter Sosial autorisering Dramatisering Individualisering Tidsmarkering Harmonisering Universialisering Produktivisering

Ett skritt bakover – hva er det som skal endres Hva kjennetegnet den gamle religionen? Apolitisk (nøytral) offentlig forvaltning Hierarki og regler Stabilitet Institusjonalisert byråkrati Intern regulering (lojalitet) Likhet

Historisk sett har den gamle religionen feiret store triumfer Bistått regimer i å utkjempe to verdenskriger, imponerende ressursmobilisering i ødeleggelsens tjeneste Gitt administrativ ramme for en enorm økonomisk ekspansjon Som har finansiert en fantastisk vekst i velferdsstaten og kommunen

Hva skjedde – hvorfor ble (den gamle) forvaltningen plutselig et problem rundt Demografi – programmodning, helseutgifter osv - elitebekymring Mer heterogene samfunn Nye problemer (postmaterialisme) vanskeligere å regulere med det gamle apparatet for (re)fordeling Mindre stabile organisatoriske motparter En åpenbart ufullstendig forklaring: Økonomiske nedgangstider, problem: Tidligere nedgangstider har vært møtt med ekspansjon

Høyrebølgen reiste en rekke grunnleggende spørsmål: Skattetrykk, byråkratisk stivbenthet/papirmølle, dårlig service, løsning er å se på: Arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor blandingsforholdet i blandingsøkonomien Arbeidsdeling innenfor offentlig sektor Politikk/administrasjon skillet Arbeidsmåter innenfor offentlig sektor Mer autonomi og mer ansvar for ”single purpose entities” Ledelses og motivasjonssystemer Måle prestasjon – straff og belønning

Betingelser for optimalisert/vellykket? Endring Presis forståelse av hva som kjennetegner endringer i omgivelsene våre Presis forståelse av hvordan dette påvirker oss Hva er en adekvat organisatorisk og strategisk respons? Forstår vi forholdet mellom formell struktur og atferd? Faren for uintenderte og perverse konsekvenser blir større jo dårligere vår menneskemodell er

Bakteppe: Nyklassisk verdensanskuelse Markeder finner likevekt av seg selv Folk er rasjonelle Stabile preferanser Autonome preranser Vi har god innsikt i forholdet mellom mål og midler Folk er stort sett materielt orienterte egoister Konkurranse og valgfrihet er relativt lett å få til fordi: Små etableringskostnader Små transaksjonskostnader Bedrifter preges før eller siden av stigende grensekostnader Forbrukere preges av fallende grensenytte – de signaliserer via priser hva de vil ha:

Teoretiske utgangspunkter Fra samfunnsøkonomien: Public choice Økonomistisk menneskesyn Agent principal teori Informasjonsproblemer i en analyse hvor tillit ikke er en variabel Transaksjonskostnadsanalyse Opportunistisk atferd Fra management-litteraturen Let the managers manage

Innhold på norsk (Lægreid og Christensen ++) Mål og resultatstyring Klare og konkrete mål Resultatrapportering Resultatoppfølging Lederlønnssystemer Budsjettreformer, nye regnskapsregler Strukturell fristilling Desintegrerte modeller Autonome statlige tilsyn Selskapsorganisering av forvaltningsbedrifter Konkurranseutsetting Privatisering

Mitt begrep om NPM Økonomistisk menneskesyn Rasjonelle, materielt orienterte egeninteresserte aktører, begrunner styring ved pisk og gulrot Sen-positivistisk kunnskapssyn (og ontologi) Alt som er vesentlig mht innsats og output kan måles og telles og dermed belønnes Effektivitet måles best på lavt aggregeringsnivå Koordineringsproblemer/gevinster er i skyggen Generisk, ikke faglig basert eller institusjonsspesifikt begrep om ledelse Business envy

Røviks siste observasjoner (trender) Avbyråkratisering Fra ledelse til styring (Cockpit) Den radikale økonomismen Fra silo til prosessbasert organisering Omdømmehåndtering

Kritikk av NPM Et dobbelt menneskesyn Tenderer til å bli misantropisk om ansatte, samtidig som det dyrker ledere (store teoretiske spenninger her) Kan bli autoritært - Liberalisme utad og ”stalinisme” innad Motstand må nedkjempes, Raske endringer i forhold til omgivelsene frister til autoritær ledelse innad Måling og veiing med uttilstrekkelige indikatorer leder til indikatorrevisjon og en mistenksomhets og kontrollkultur Næringslivsidealer om lojalitet – grunnleggende misforståelse, spenning mellom demokratiske krav om innsyn og ”forretningshemmeligheter”

Kan alle kvaliteter måles og selges? Tradisjonell forvaltning: To problemer: Andre hensyn viktigere: Likebehandling, rettssikkerhet, offentlighet Grunnleggende vanskelig å måle prestasjoner innenfor virksomheter med dette som kjerneverdier Hva er et stort A/S: Flere fellestrekk med en psykopat (Bakan) Bryr seg bare om seg selv Er manipulerende og ”bruker sjarm” Ingen evne til anger

Måleproblemer og målforskyvning i pseudomarkeder Målestokk framfor mål: Underliggende verdier realiseres ikke Måloppnåelse utenfor de ansvarliges kontroll Perversjoner ved stykkpris Kamp om unngå ulønnsomme pasienter Overbehandling Manipulasjon, feilkategorisering og tallfusk Inntrykksstyring og reklame Smøring og lobbying

(Ikke bare) overgangsproblemer? Habilitet, spilleregler og privatisering Habilitet og lobbying (de groveste ofte fra AP, men også fra andre partier) Halen logrer med hunden (Statoil- Hydro) Næringenes politiske makt, bestemmer over egne reguleringsvilkår

Stort omstillingsfokus kan skape nye problemer Endringsagenter koster – interne og eksterne Folk frykter tap mer enn de ønsker gevinster Usikkerhet gir negativ seleksjon Jfr ventelønn vs sluttpakke En sviktende analogi til bedrifter: Forskjell på effekten av injisert og objektiv usikkerhet Styring er vanskelig å få til - mennesker reflekterer og reagerer

Er det noe spesielt galt med offentlig sektor i Norge og Sverige? Sammenheng åpenhet og størrelse på off sektor Veksten i blandingsøkonomiens epoke Stor gruppe billige, høyt utdannede byråkrater Høy (kvinnelig) yrkesdeltagelse, samspill med velferdsstaten Høy fertilitet Ideen om nordisk modell Likhet, høy sosial kapital, sosialisering av risiko, samarbeid om omstillinger

Moderne atferdsforskning Har brodd mot økonomistisk menneskesyn Hvordan kan vi bedre forstå: Beslutninger Bedømminger Samarbeid Motivasjon Lykke, trivsel

Generelle utgangspunkter: Vi klarer ikke tenke kontekstløst Alt vår kognitive virksomhet begynner med en eller annen form for sammenligning: Moralsk kontekst Numerisk kontekst Den som kan manipulere konteksten for våre beslutninger og bedømminger har store manipulasjonsmuligheter

Noen innsikter og funn fra denne forskningen – (av relevans?) Tapsaversjon (og endowment effect) Viktig ved vurdering avv omorganisering Driften mot minste motstands vei Viktig ved vurdering av å øke valgfrihet og design av valg Vi klarer ikke se bort fra sunk costs Viktig for motivasjon Trangen til å utsette (somle) Lag enkle regler for ferdigstillelse

Flere innsikter Vi er moralske, Vi er moralister men jukser lettere med abstrakte enn konkrete penger Vi er moralister Og villige til å straffe umoralsk atferd – unngå gratispassasjerer! Likhetsnormer er viktige innenfor gruppen vi definerer oss selv innenfor