Hva skjer i hjemfallsaken? Sekretær i LVK, Advokat ved Høyesterett Caroline Lund

Sigurd Bjørnestad, Aftenposten 4. mars 2005 ”Saken om hjemfall av kraftverk kan bli en av de store sakene i høstens valgkamp. (…) Kraftproduksjon er en av Norges største og mest verdifulle næringer. Men hittil er privat kapital i praksis holdt unna. Hjemfall har vært som en stengt dør for privat eierskap.”

Disposisjon Kort om hjemfall – dagens regler Hjemfallsutvalgets forslag til endringer og forventede konsekvenser flertallet mindretallet Forholdet til EØS-avtalen Fremdrift Partienes uttalelser

Hva er hjemfall? Hjemfall = Eierskap. Nasjonal kontroll og styring med vannkraftressursene Hjemfall = Vederlagsfri overføring/(tilbakeføring) til staten av vannfall og ”alle de innretninger (…), som hører til kraftanlegget” etter endt konsesjonsperiode, jfr Ikl § 2 nr 17 Hjemfallsreglene kom inn i lovverket fra 1909 – og er årsaken til at vi i dag har et dominerende norsk offentlig eierskap i vannkraftsektoren

Dagens regler I Private kraftverkseiere (ca 10 %) har konsesjon på 60 år, deretter vederlagsfritt hjemfall til staten Offentlige kraftverkseiere (ca 90 %) har konsesjon på evig tid, dvs uten hjemfall

Dagens eierskap i vannkraftsektoren ca 90 prosent offentlig eid 40 prosent kommuner og fylkeskommuner 50 prosent stat (direkte og indirekte) ca 10 prosent private 3,5 prosent konsesjonsfrie 6,5 prosent med hjemfall Betydning av reglene rekker langt videre enn de 6,5 % som i dag er underlagt hjemfall Endringer i hjemfallsreglene vil sette eierskapet til hele den norske energiforsyning i spill, fordi

Dagens regler II Omsetning av vannfall og reguleringsanlegg er konsesjonspliktig: Ved overdragelse fra offentlige til private slik at det offentlige eierskapet synker under 2/3, har konsesjonsmyndighetene lagt til grunn at ny konsesjon på 60 år regnes fra opprinnelig konsesjonstidspunkt eller utbyggingstidspunktet (NOU s. 13 og s. 55)

Dagens regler III ”Regelverket gjør det i praksis uaktuelt for private eller utenlandske aktører å kjøpe seg inn..” ”I dagens hjemfallsordning blir eierskapet innelåst, fordi salg fra offentlige eiere til private eller utenlandske aktører kan medføre en betydelig kortere konsesjonsperiode for kjøper” ECON rapport nr 20/02 og 21/02 til OED, gjengitt i Energi 10/02

Dagens regler ved salg fra offentlige eiere til private/-utenlandske aktører Opprinnelig konsesjonstidspunkt Uten salg Ved salg til private regnes konsesjonstiden til 60 år etter opprinnelig konsesjonstidspkt 1950 Evig 2010 1960 2020 1970 2030 1980 2040

Behov for endringer? ESA: Dagens regler innebærer en forskjellsbehandling av private (herunder utenlandske) og offentlige aktører, i strid med EØS-avtalens bestemmelser om fri etableringsrett og fri kapitalflyt Staten (i forb med vedtakelsen av EØS): Reglene om eierskap og forvaltning av naturressurser faller utenfor EØS-avtalen Dagens regjering: Det er behov for utenlandsk kompetanse og kapital. Vil fjerne årsaken til ”innelåsningen” ved å innføre like regler for alle

Alternativer Fastholde tidligere inntatte standpunkter Endre reglene for å oppnå likebehandling: Oppheve hjemfallsinstituttet Innføre hjemfall for alle Kan endringene bare gjøres gjeldende for tiden fremover, eller må de innføres også for allerede gitte konsesjoner ? Tilbakevirkningsspørsmålet

Hjemfallsutvalget Hjemfallsutvalgets innstilling NOU 2004:26 Utvalget er delt i alle spørsmål – hovedsakelig i ett flertall og ett mindretall: Flertallet (3 departementsrepresentanter, PIL, EBL, SKF og 3 ”uavhengige”) Mindretallet (KS, LVK og LO) Mindretallet går lengst i å hegne om et offensivt og robust hjemfallsinstitutt

Flertallets forslag: Lovendringsmodellen/partielt hjemfall: Like regler for alle aktører – hjemfall etter75 år, regnet fra lovendringstidspunktet offentlige eiere får tidsbegrenset konsesjon private eiere får forlenget sine konsesjoner med nye 75 år (- departemententsrep.) Konsesjonæren på hjemfallstidspunktet skal ha en ubetinget rett til en andel av det hjemfalte anlegget 6 medl går inn for partielt hjemfall, dvs at 33,33 % beholdes av konsesjonær uten hjemfall 3 medl (departementsrep.) går inn for totalhjemfall, men konsesjonæren på hjemfallstidspunktet gis en ubetinget rett til kompensasjon på 20 %

Dagens regler sammenlignet med flertallets forslag ved salg til private/utlandske aktører Opprinnelig konsesjonstidspkt Dagens regler uten salg Dagens regler ved salg til private aktører. Hjemfall 60 år etter opprinnelig kons.tidsp Flertallets forslag: Partielt hjemfall 75 år etter endringslovens ikrafttreden (eks 2005) 1950 Evig 2010 2080 (2/3) 1960 2020 1970 2030 1980 2040

Flertallets forslag, sammenlignet med dagens regler ved salg til private/utenlandske aktører Konsesjonstid 75 år, partielt hjemfall 2/3

Konsekvenser av flertallets forslag - utvalgets egne vurderinger NOU 2004:26 s. 21: ”Utvalgets forslag (…) kan føre til at omstruktureringen tar nye former og innebære økt privat og utenlandsk eierandel i kraftsektoren” NOU 2004:26 s. 139: ”Dersom kommuner, fylkeskommuner eller staten beslutter å avhende sine eierandeler er det sannsynlig at den partielle eierandelen som beholdes ved hjemfallet blir reflektert i salgsprisen”

Konsekvensene av flertallets forslag – utvalgets vurdering NOU 2004:26 s 131: En nullstilling av de private konsesjoner – og tildeling av nye 75 år vil medføre ”en lettelse i vilkårene og en inntektsoverføring i nåverdi fra vertskommuner og stat”. Tabell 10.2: Beregnet verdioverføring på mellom 4,5 og 7,5 mrd kr.

Eksterne vurderinger

Aftenposten 14. januar 2005 “Store utenlandske kraftselskaper står klare til å kjøpe norsk vannkraft. Snart fjernes en viktig hindring”, “Den meste betente debatten, ikke minst i jubileumsåret 2005, blir om fellesskapet nå oppgir kontrollen over en evigvarende ressurs.”

Kåre Willoch i Aftenposten 24. januar 2005: ”Uten Statkraft som aktuell kjøper til verk som kommuner vil selge, kan det bli slik mangel på norske kjøpere at noen av vannkraftressursene i stedet blir solgt til utenlandske storkonserner. Og det vil da gå lang tid før hjemfallsretten bringer dem tilbake til norsk eierskap. Til overmål vil det såkalte ”Hjemfallsutvalget” at ”konsesjonæren ved hjemfall ha rett til en andel i det hjemfalte anlegg eller en andel av det hjemfaltes markedsverdi”. En slik gavepakke til private eiere vil ytterligere stimulere utlendingers interesse for å kjøpe norske vannkraftverk.”

Konklusjon Konsekvensen av flertallets forslag er en betydelig markedsåpning og svekkelse av hjemfallsinstituttet Er konsekvensen tilsiktet? EBL og PIL: ”(....) disse medlemmer (mener) at en opphevelse av hjemfalls-instituttet gir den beste løsning.”

Mindretallets forslag KS, LO og LVK (NOU s. 148 og s. 155): ”Saken gjelder eiendomsretten til Norges viktigste landbaserte næring, eiendomsretten til våre naturressurser og eiendomsretten til landets grunnleggende infrastruktur. Vannkraftsektoren er i dag eid av det offentlige med 90 prosent. Det offentlige eierskapet har stor egenverdi.”

Mindretallets forslag Transaksjonsmodellen: Private beholder sine konsesjoner uendret (- LO) Offentlige eiere beholder sine evigvarende konsesjoner - inntil en konsesjonspliktig transaksjon (salg) gjennomføres Enhver kjøper likestilles: Kjøper vil få konsesjon på 60 år regnet fra transaksjonstidspunktet - deretter hjemfall til staten Terskelen for konsesjonspliktig transaksjon bør settes lavt Modellen innebærer full markedsåpning, men gir mulighet for den offentlige eier til å unngå hjemfall til staten Forutsetter en EØS-avklaring

Forholdet til EØS Utvalgets EØS-utreder: Innføring av like hjemfallsregler ved en transaksjon vil kunne anses som en restriksjon ved salget, noe som i seg selv vil være i strid med EØS-avtalen EØS-avtalen skal ikke gis tilbakevirkende kraft, men kraftselskap som er omorganisert etter 1.1.94 (de fleste kraftselskaper er det) er ikke beskyttet mot tilbakevirkning Også de private må gis nye 75 år. Hvis ikke, vil reglene innebærer statstøtte til de offentlig eide kraftselskapene

Forholdet til EØS - forts LVK: Prinsippet om likebehandling av aktører – fri etableringsrett og fri kapitalflyt står mot Spørsmål om tilbakevirkning og vernet om berettigede forventninger

Forholdet til EØS - forts Spørsmål om tilbakevirkning og vernet om berettigede forventninger – EF-domstolen Sak T-115/94: ”Endvidere fremgår det af retspraksis, at fællesskabslovgivningen skal være klar, og at borgerne må kunne forudse dens anvendelse. Retssikkerhedsprincippet indebærer, at enhver retsakt, der udstedes af institutionerne, og som har retsvirkninger, er klar, præcis og bragt til den pågældendes kundskab på en sådan måde, at dette med sikkerhed kender det tidspunkt, hvor den omhandlede retsakt foreligger, og fra hvilket den har retsvirkninger. Dette krav om retssikkerhed gælder med særlig styrke, når der er tale om en bestemmelse med retsvirkninger af økonomisk art, således at de berørte kan få et nøjaktigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved pålægges dem.”

Berettigede forventninger – relevante dokumenter: St.prp.nr.100 (1991-92) Om samtykke til ratifikasjon av EØS-avtalen Innst. S. nr. 248 (1991-92) Innstilling fra utenriks- og konstitusjonskomiteen om samtykke til ratifikasjon av EØS-avtalen Ot.prp.nr.82 (1991-92) Endringer i energilovgivningen som følge av en EØS-avtale Innst.O.nr.17 (1992-93) Innstilling fra energi- og industrikomiteen om endringer i energilovgivningen som følge av EØS-avtalen Ot.prp.nr.31 (1989-1990) Erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v. Handelsministerens redegjørelse om EØS-forhandlingene i Stortinget St.meld.nr.40 (1993-94) Om medlemskap i Den europeiske union NOU 1994:12 Lov om vassdrag og grunnvann

Kaci Kullmann Five 25. okt 1990 ” Når det gjelder dette området, er det behov for å rydde av veien en utbredt misforståelse: Ingen bestrider vår rett til å opprettholde en nasjonal konsesjonslovgivning som gir oss adgang til å regulere den alminnelige utnyttelsen av naturressursene eller stille generelle krav til etablering i Norge. Problemet er de bestemmelser som diskriminerer overfor utlendinger. Dette betyr at vi fortsatt kan ha en egen nasjonal og eventuelt styrket konsesjonslovgivning for å sikre nasjonale interesser.[...] Av bestemmelser og ordninger som ikke er problematiske i forhold til EFs regelverk, vil jeg peke på følgende: [...] - Vannfallsutbyggingen er under full nasjonal kontroll. I dag eies 84 pst. av produksjonskapasiteten av stat, fylke eller kommune. 16 pst. eies av private, herunder Hydro.”

Eldrid Nordbø 27. nov 1990: ”Regjeringen legger stor vekt på at Norge i en EØS-avtale kan ivareta og styrke den nasjonale styring over naturressurser og næringsvirksomhet.[...] Konsesjonsbestemmelsene for vannkraftsektoren inneholder få diskriminerende bestemmelser, og Regjeringen regner ikke med at det vil medføre store problemer å finne fram til erstatninger for disse diskriminerende bestemmelsene. En EØS-avtale vil derfor i seg selv ikke være utgangspunkt for vesentlige endringer i vår vannkraftpolitikk.. (…)”

Bjørn Tore Godal 14. juni 1993: ”Når det gjelder energisektoren, respekterer EF medlemslandenes råderett over egne naturressurser. Råderett over naturressurser, statens eiendomsrett til disse ressursene og nasjonal ressursforvaltning vil fortsatt være sentrale elementer i norsk politikk. Verken i Roma-traktaten eller Maastricht-traktaten inneholder bestemmelser om en felles, enhetlig energipolitikk eller målsettinger om harmonisering på det energipolitiske området. Hvert land har stått relativt fritt til å utforme en selvstendig energipolitikk med de begrensninger som måtte ligge i samarbeidets alminnelige prinsipper. Vi har for øvrig foreløpig ikke støtt på store problemer når det gjelder gjeldende regelverk i energisektoren. Det er i hovedsak snakk om regelverk knyttet til beredskapstiltak, energieffektivisering og omlegging av energiforbruket.”

St.prp.nr. 100 (1991-92) s 166 ”Ressursforvaltningen omfatter alle forhold av betydning for utnyttingen av vårt vannkraftpotensial, utforming av regulerings- og produksjonsanlegg, trasévalg for kraftlinjer og ulike vilkår knyttet til en utbygging. Ressursforvaltningen er et nasjonalt ansvar som tilligger statlige myndigheter. Dette forhold berøres ikke av EØS-avtalen. [...] Hovedtrekkene i konsesjonsbestemmelsene for vannfall vil kunne opprettholdes innenfor rammen av EØS-avtalen. Staten vil fortsatt ha forkjøpsrett ved erverv av eiendomsrett til vannfall. Erverv av eiendomsrett eller bruksrett til vannfall over en viss størrelse vil kreve konsesjon. Det vil også kreves konsesjon for overdragelse av slike rettigheter. Statens rett til hjemfall berøres heller ikke av EØS-avtalen.”

Innst.S.nr.248 (1991-92) side 74 Komiteens flertall (AP, H, Krf) ”(…) den delen av konsesjonslovgivningen for vannfall som regulerer forvaltningen av vannkraften, ikke berøres av EØS-avtalen” ”(…) ordningen med offentlige eie, statens forkjøpsrett og hjemfall til staten derfor er forenlig med EØS-avtalen”

Ot.prp.nr.82 (1991-92) Om eierstruktur og konsesjonspolitikk for så vidt gjelder vannkraft heter det under pkt. 5.1.2.2 og pkt. 5.1.2.3 på side 4 og 5: ”Det sterke offentlige eierskap er ikke i strid med EØS-avtalens prinsipper.[...] Hovedtrekkene i konsesjonsbestemmelsene for vannfall vil kunne opprettholdes innenfor rammen av EØS-avtalen. Staten vil fortsatt ha forkjøpsrett ved erverv av eiendomsrett til vannfall. Erverv av eiendomsrett eller bruksrett til vannfall over en viss størrelse vil kreve konsesjon. Det vil også kreves konsesjon for overdragelse av slike rettigheter. Statens rett til hjemfall berøres heller ikke av EØS-avtalen.”

Innst.O.nr.17 (1992-93) forts: ”Flertallet viser til at det offentlige eierskapet i kraftforsyningen er fullt forenlig med EØS-avtalens prinsipper. Flertallet legger vekt på at hovedtrekkene i konsesjonsbestemmelsene for vannfall vil kunne opprettholdes, staten vil fortsatt ha forkjøpsrett ved erverv av eiendomsrett til vannfall, og konsesjonslovens bestemmelser om statlig hjemfallsrett/forkjøpsrett kan opprettholdes.”

St.meld.nr.40 (1993-94) Om medlemskap i Den europeiske union s 184: ”Et EU-medlemskap innebærer ingen endring for kraftsektoren.” s. 185: ”Ved inngåelsen av EØS-avtalen utvidet myndighetene den nasjonale styring og kontroll med kraftressursene. Adgangen for staten til å bruke forkjøpsrett ved salg av kraftverk er styrket. Uansett krever kjøp av kraftverk konsesjon, og ved konsesjonstidens utløp hjemfaller kraftverket vederlagsfritt til staten.”

Forholdet til EØS Konklusjon: Sett i lys av de uttalelser som ble gitt under forhandlingene om EØS-avtalen, må det kunne hevdes at den alminnelige leser med innblikk i konsesjonslovgivningen måtte kunne legge til grunn at konsesjonslovgivningen – med alle dens enkeltheter -, dog med unntak for enkelte diskriminerende bestemmelser, ville bli opprettholdt også etter EØS-avtalen som forenlig med regelverket.

Forholdet til EØS-avtalen forts: I OEDs høringsnotat fra oktober 2002 fastholder departementet at vannkraftsektoren faller utenfor EØS-avtalen Staten har ikke senere fragått dette ståstedet Det er derfor vanskelig å forstå at statens representanter i hjemfallsutvalget avviser transaksjonsmodellen under henvisning til at denne er i strid med EØS-avtalen

Forholdet til EØS-avtalen, forts Mindretallet etterlyser initiativ fra den norske stat til forhandlinger med ESA, hvilket har vært hovedregelen i alle andre saker av nasjonal betydning: ESA’s årsmelding 2003: ” …an increasing number of cases are resolved by discussions between the Authority and the EFTA States at an early stage.”

Høring og videre fremdrift Flertallets forslag avviker ikke vesentlig fra departementets høringsnotat fra 2002, men tilgodeser i større grad konsesjonærene etter hjemfall Høringsfristen var 1. mars 2005 Det er innkommet nær 300 høringsuttalelser, hvorav de fleste støtter mindretallet Noen har også fremmet nye innspill

Energiveteranene 17. jan 2005: Hans O. Bjøntegård, Erling Diesen, Erik Fleischer, Hans Haakon Faanes, Kjell Køber, Finn Lied, Lars Thue, Jon Tveit, Gunnar Vatten ”Flertallet i Hjemfallsutvalget går inn for lovutforminger som vil forhindre et stabilt norsk eierskap av våre vannkraftverk under henvisning til hva de mener EU kan akseptere. Dette kan medføre at store deler av norske vannkraftressurser blir kjøpt opp av utenlandske kraftselskap. I tillegg fremmer de forslag som uthuler hjemfallsinstituttet og foreslår en ordning som kan medføre at 1/3 av de norske vannkraftressursene varig kommer på utenlandske hender. Energiveteranene er uenig i dette (…)

Energiveteranene forts: Energiveteranene er langt på vei enige med mindretallet LO, KS og LVK. Men vi mener at transaksjonsalternativet bør fremmes alene, uten noe sekundærforslag. Dessuten bør det modifiseres noe, bl.a. ved at hjemfallstiden settes til 30 år, ikke 60 år, for å få hyppigere hånd om verdiøkningen. (se eget avsnitt om konsesjonstid) Dersom rettighetsmodellen skal benyttes mener Energiveteranene at det bør vurderes en høyere kompensasjonen enn 45 %.”

Kommentarer: Forslaget fra Finn Kristensen vil kunne støte på problemer i forhold til EØS. Hvis vi først opphever – og deretter (gjen)innfører hjemfall, mister vi argumentet om at EØS-avtalen ikke kan gis tilbakevirkende kraft, samtidig som EØS-utrederens motargument om at hjemfall i realiteten er tale om en restriksjon knyttet til salg – styrkes. Utspillet fra EBL er ikke noe nytt forslag Forslaget ble diskutert og avvist i utvalget. Hvis man gir de offentlige en rett til hjemfall til seg selv, vil de private anføre at dette også må gjelde for dem.

Fremdrift Widvey: Saken vil ikke bli forelagt for stortinget før valget i september 2005 Blir den en del av valgkampen?

Partivedtak Høyres stortingsvalgprogram 2005-2009: ”Et for omfattende offentlig eierskap er uhensiktsmessig i en så dynamisk næring som kraftnæringen. Samtidig er norske vannkraftressurser underlagt et omfattende nasjonalt lov- og regelverk, inkludert en egen grunnrenteskatt for vannkraftproduksjon. Høyre ser positivt på at norske kraftselskaper ekspanderer utenfor Norges grenser. En slik utvikling forsterker imidlertid behovet for privat medeierskap i slike selskaper. Høyre mener også at dagens konsesjonslovgivning for vannkraftanlegg hindrer et aktivt privat eierskap og bremser omstrukturering i kraftbransjen. Høyre mener derfor at det for å sikre en dynamisk utvikling av kraftnæringen er behov for å endre dagens hjemfallsinstitutt. Private eiere skal ha like gode muligheter til å eie norske vannkraftsressurser som det offentlige eiere har. Videre må det legges til rette for at kommuner som ønsker å fortsette som langsiktige investorer i kraftsektoren har mulighet til dette.”

Partivedtak Krf’s landsmøtevedtak 24. april 2005 ”KrF vil bevare norsk, offentlig eierskap i kraftsektoren”

Partivedtak Venstres partiprogram vedtatt 17. april 2005 ”Eierskapet til kraftressursene er en spesiell utfordring. Venstre vil stå fast på full hjemfallsrett til norske vannfall. Kommuner og fylkeskommuner er gode eiere av norsk vannkraft, og disse interessene må ivaretas”

Partivedtak Program 2005-2009: ”Fremskrittspartiet mener at dagens hjemfallsordning må oppheves.”

Før et nytt regelverk for kraftsektoren behandles av Stortinget, må reelle alternativer til videreføring av hjemfall være utredet og presentert. Enstemmig vedtatt på Senior Høyres Landsmøte 21. april 2005

Partivedtak Arbeiderpartiets partiprogram vedtatt på landsmøte 11. april 2005: ”Arbeiderpartiet vil opprettholde det offentlige eierskapet i kraftsektoren og ordninger for hjemfall”

AP’s sentralstyre - vedtak 21. juni 2005 om ny kurs etter valget: XI. Bygge - ikke selge landet Arbeiderpartiet vil beholde fellesskapets eierskap til naturressurser som vannkraft, fisk og petroleum, og til viktige offentlig eide selskaper. Våre energiressurser skal være hele folkets eie. Derfor vil vi opprettholde det offentlige eierskapet i kraftsektoren og ordninger for hjemfall av kraftverk. Strømnettet er en viktig del av den offentlige infrastrukturen. Vi sier nei til delprivatisering eller salg av Statkraft eller norsk utmark og vil opprettholde det statlige eierskapet i Statoil og Hydro. 

Partivedtak SV’s partiprogram vedtatt 1. april 2005: ”SV vil arbeide for et sterkt offentlig eierskap i energisektoren. SV vil opprettholde og sikre det rådende hjemfallsinstituttet for vannkraftsektoren”

Partivedtak Senterpartiets partiprogram vedtatt 15. mars 2005: Sikre nasjonalt og lokalt eierskap til vannkraftressursene”

Folkets vilje? Norsk Gallup i 2002: 87 % av befolkningen mener at vannkraftressursene bør forbli i norsk eie.