EVA-SEMINARENE OG NORSK EVALUERINGSPRAKSIS -noen betraktninger Professor Odd Jarl Borch Handelshøgskolen Bodø/ Nordlandsforskning 3.9.04

HISTORISK TILBAKEBLIKK Etablert for å skape møteplass for diskusjon omkring både virkemidler, teoretisk forankring og metodikk Særlig opptatt av å styrke tilbudssiden både når det gjelder den faglige siden og når det gjaldt samarbeid Var også viktig å gi status i fagmiljøene for å arbeide med evalueringsprosjekter Var behov for å legitimere og markedsføre nytten av evalueringer knyttet til politikkutforming og implementering i forvaltningen Skulle bidra til bedre samarbeid mellom kjøperne og mer koordinert aktivitet ift å sikre tilstrekkelig omfang og grundighet i evalueringene Bidra til økt forskningsaktivitet knyttet til evalueringsteori og metodikk, samt samspill mellom evalueringsprosesser og politikkutforming

HVA HAR EN OPPNÅDD (1)? Har langt på vei nådd sine mål innenfor punktene 1-3. Har hatt stor betydning for utbedring av ”systemfeil” på tilbudssiden i evalueringsmarkedet Har bidratt til: -sterk økning i samarbeid om anbud mellom institusjonene -økt tverrfaglig samarbeid innenfor prosjektene -sterk forbedring i det metodiske arbeide -et bedre datagrunnlag knyttet til evalueringene -økt internasjonal aktivitet og samarbeid

HVA HAR EN OPPNÅDD (2)? Har sviktet når det gjelder å nå mål på etterspørselssiden. Har et stykke på vei legitimert evalueringen i forvaltning og politikk (mål nr 4) Er imidlertid fortsatt preget av ritualer og politisk innblanding i hvordan evalueringenes design Har ikke klart å oppfylle målene knyttet til punkt fem og seks. Mange små fragmenterte evalueringer med lite midler (fare for at evalueringer blir enkel ”konsulentmat” med overfladiske analyser og enkle konklusjoner) For lite følgeevaluering (ex ante, midtveis og ex post) For lite politikkdiskusjon i kjølvannet av evalueringene Departementene har ikke gitt tilstrekkelige signaler når det gjelder å få evaluering og politikkutforming inn som eget forskningsprogram/tema i NFR

HVA BØR EN GJØRE FRAMOVER? Kjøpersiden bør gjøre EVA-seminarene mer interessante: -mer informasjon fra kjøperne om hvordan en tenker og prioriterer -orientering om hva som er på gang -med uttrykk av mer eksplisitte krav til hva en oppfatter som god evaluering -få frem hvordan politikerne tenker Bør ha mer systematikk knyttet til hvordan en evaluering skal skje. Dette bør starte før politikken/virkemidlet implementeres Bør i anbudsdokumentene være mer eksplisitte på hva som kreves av fagmiljøene og gi klarere informasjon i ettertid om hva slags kriterier en la til grunn Bør institusjonalisere evalueringskjøpersiden slik at en får muligheter for å koordinere og samkjøre evaluering av flere virkemidler Bør stimulere til større evalueringskonsortier der vi får til mer helhetlige metastudier og evalueringer som dekker virkemiddelspekteret og en bredere kontekst Kjøperne bør øremerke midler innenfor NFR til eget program for evalueringsmetodikk og politikkutforming

Innhold: Litt om utviklingstrekk innen nærings- og innovasjonspolitikken Noen kritiske spørsmål om dagens FoU og evalueringsarbeide knyttet til politikkområdet Mulig opplegg for FoU og evalueringsarbeide knyttet til en regionalt tilpasset nærings- og innovasjonspolitikk Krav til metodisk tilnærming i evaluerings-arbeidet

NÆRINGS-, DISTRIKTS- OG REGIONALPOLITIKKEN OG DET TILHØRENDE VIRKEMIDDELAPPPARAT I STØPESKJEEN- HAR VI DET FAGLIGE GRUNNLAGET FOR Å FORTELLE HVILKE VERKTØY VI TRENGER?

Utviklingstrekk i nærings- og innovasjonspolitikken: Halvering av midler til tradisjonell regionalt tilpasset næringspolitikk over en tiårsperiode Næringspolitikk knyttet til industrisektoren preget av andre hensyn enn næringsutvikling Innføring av nye innovasjonsvirkemidler som er sterkt knyttet til universitetsbyer, et mindre antall teknologiintensive næringer og til partiell utvikling i bedriften Sentralisering av beslutningsprosesser knyttet til innovasjonsvirkemidlene

Kritiske spørsmål når det gjelder FoU omkring innovasjonspolitikken (1): Har vi vært for kritisk til de tradisjonelle verktøy innen regional nærings- og innovasjonspolitikk? *vektlegging av støtte til kompetanse på bekostning av investeringer i fysiske aktiva? *vektlegging av radikale innovasjoner på bekostning av inkrementelle erfaringsbaserte forbedringer? *vektlegging av tilleggseffekt (addisjonalitetsfokus) på bekostning av bred kompensasjon for regional markedssvikt når det gjelder kapital- og komkpetanseinnsatsfaktorer ? *ensidig fokus på problemcasene i tradisjonelle næringer og på suksesshistoriene i de nye? Bidrag fra forskningen til ny kunnskap om regional næringsutvikling Mye av legitimiteten til de virkemidler som lanseres innenfor nærings- og regionalpolitikken bygger på forskning og forskerens oppfatning. Spørsmålet er om forskningen gjennom begrensede perspektiver bidratt til at tradisjonelle verktøy innen regionalpolitikken har fått et negativt stempel med fare for å kaste barnet ut med barnevannet. Dette har gitt en konsentrasjon om støtte til kompetanse på bekostning av investeringer i fysiske aktiva, radikale innovasjoner på bekostning av inkrementelle erfarings- baserte forbedringer, og ekstrem resultataddisjonalitet på bekostning av småskala mangfold. De nye virkemidler er svært ”kostbare” verktøy med smalt virkefelt Oppbygging av regionale innovasjonssystemer i form av næringshager, forskningsparker og inkubatorer kan gå på bekostning av enkle, men effektive lineære samspill i leverandørsystemer eller frie kreative nettverk. Det kan gi fare for at en bommer på næringssærtrekk og evt også skyter spurv med kanoner. Den sterke teknologibasert FoU i skatte-Funn kan gå på bekostning av et mangfold når det gjelder FoU-basert nyskapning . Det er et fokus på geografisk konsentrasjon gjennom klyngetenking med satsing på spesifikke næring i spesifikke regioner som kan gå på bekostning av regionalt mangfold og kreativ organisering. En *”picking the winner strategier” med satsing på ekstremavkastningsbransjer gir økt risiko og kan gå på bekostning av bredde i næringsatsing.

Kritiske spørsmål når det gjelder FoU omkring innovasjonspolitikken (2): Er man i ferd med å utvikle nye ”kostbare” verktøy med smalt virkefelt (fare for å skyte spurv med kanoner)? * regionale innovasjonssystemer (SIVA-nettverk) på bekostning av lineært samspill i leverandørsystemer (primærnæringer) eller frie kreative nettverk (kunnskaps og emosjonsintensiv tjenesteyting) *teknologibasert FoU på bekostning av et mangfold i FoU-basert nyskapning *geografisk konsentrasjon/klyngetenkning på bekostning av regionalt mangfold, ikke minst innen FoU-politikken *”picking the winner strategier” med satsing på ekstremav- kastnings- og høyrisikobransjer på bekostning av bredde i næringssatsing

Anbefalinger knyttet til nærings- og innovasjonspolitikken: Er vi ukritisk i ferd med å kaste oss på en teknologiinnovasjonsbølge der vi risikerer ”å kaste barnet ut med badevannet”? Er egentlig faglig bredde og næringsmessig og regional mangfold knyttet til verdiskapning som skal stå i fokus.

Noen anti-teser: Kapitaloverrisling til mange bransjer, gründere og innovatører gir bedre effekter enn konsentrasjon til et fåtall ekstremvekstbransjer med høy risiko De tradisjonelle ressursbaserte næringene vil fortsatt være hjørnesteiner i norsk næringsliv hvis de moderniseres De mange små innovasjoner gir minst like store nyskapningseffekt som de få (risikable) store Regional skreddersøm av virkemidlene bedre enn standardiserte, landsomfattende konsepter Regionalisering av ansvaret for hele spekteret av statlige virkemidler gir mer effektiv bruk enn statlig sentralstyring

Kritiske spørsmål om dagens evalueringsinnsats: Er evaluatorene for lite kritisk til de betingelser som evalueringskjøperne setter og de ressurser som stilles til rådighet? Er evaluatorene for lite flinke til å skape tverrfaglighet, transparente studier og å utveksle materiale slik at helheten kommer fram? Er evalueringsinnsatsen er i ferd med å bli partiell, perspektivløs, politisert og pengeløs?

”Nye” krav til evalueringsarbeidet i et regionalt næringsutviklings- og innovasjonsperspektiv: 1) Næringsspesifikk forståelse 2) Bedriftsintern prosessinnsikt 3) Forståelse for bedrifters vekstfaser 4) Innsikt i entreprenørens ”indre nervetråder” 5) Regionale sætrekk-markedsimperfeksjoner 6) Kritisk komparasjon av de ulike virkemiddeltyper

Postulat 1: Må fokusere med på kunnskap om nærings/bransjespesifikke forskjeller når det gjelder suksessfaktorer og behov for virkemidler

Må dekke spekteret av næringer i innovasjonsforskningen: Ressursbaserte primær og industrinæringer Tjenesteproduksjon og servicenæringene De høyteknologiske industrinæringene De kunnskapsintensive, tjenesteytende næringene (KIFT) De emosjons-intensive kulturnæringene Krav til forståelse for utvikling av nye virkemidler og prioritering De beslutninger som er gjort når det gjelder virkemiddelbruk er i stor grad basert på teorier og perspektiver som i for liten grad tar opp hva som skjer innad i bedriften, og det vekstpotensialet som kan utløses gjennom målrettet satsing inn i bedriften, og i strategisk samspill mellom flere bedrifter. Denne type forskning må ta utgangspunkt i hva som er særtrekkene ved de ulike næringer. En må ha mer detaljert kunnskap om forskjeller mellom næringers handlingsmønster på mikro-mikronivå. Det vil være betydelige forskjeller mellom de naturressursbasergte primær næringer, nye høyteknologiske industrinæringer, kunnskapsintensiv tjenesteyting og kulturnæringene.

Krav til næringsspesifikk kunnskap knyttet til virkemiddelutforming: Økt forståelse for hva som kreves av strategiske ressurser for å kunne konkurrere i en næring Kjenne de ulike næringers markedsstruktur og konkurransekrefter Fokus på evne til å skape verdier for kundene og beskytte seg mot/nøytralisere konkurransekreftene Se på hvordan entreprenøren spiller en særlig rolle som ressurs i arbeidet med å fornye etablerte virksomheter og å skape nye Et strategiskeentreprenørskapsperspektiv bidrar til økt forståelse for hva som kreves av strategiske ressurser for å kunne konkurrere i en næring, og hvordan virkemiddelbruken kan gis større ”kirurgisk” presisjon på strategisk nivå Det er behov for et spesielt fokus på de ulike næringers markedsstruktur og konkurransekrefter, vektlegging av entreprenøriell evne til å skape verdier for kundene og posisjoneringsverktøy for beskytte seg mot/nøytralisere konkurransekreftene. I dette ligger også kompliserte organisatoriske løsninger. Det teoretiske fundament finner vi innenfor Industriell økonomi og entreprenørskap. Innenfor industrielle økonomi er fokuset på hvordan en tilpasser seg markedsstrukturen, men samtidig arbeider for å påvirke markedskreftene slik at en for en stund kan oppnå monopolistisk konkurranse/monopol. Innenfor entreprenørskap og strategisk ledelelsesteori får vi en vektleggikng av hvordan bedriften knytter sammen ressurser i originale koblinger som gir økt verdiskapning samtidig med at produktene blir unike (beskytter mot rivaler) og ikke mulig å erstatte (beskytter mot substitutter) . I denne sammenheng er det behov for et fokus på hvordan en utvikler rutiner og prosesser i bedriften som gir permanent nyskapningsfokus (dynamiske kapabiliteter).

De ulike næringers krav til innovasjonsvirkemidler: Behov for innsats- faktorer: Primærnæring/ varehandel/ tradisjonell ind Høyteknologi-industri Kompetanse-intensiv tjeneste-yting Kulturnæringene Entre-prenør-ressurser Nybyggeren Fagutdanning Praksiskunnsk. Endringsvilje Tekn.gründeren Høyere teknologi-utdanning/bransje og teknologierf. Nettverksbyggeren Høyere profesjons- utdanning/bredt kunnskapsnettverk Kunstneren Talent Kunstnerutdanning Bedrifts- utviklingsressurser Fysisk kapital bygninger/utstyr oppskalering Styringsrutiner Teknologi/ produkt –utvikling FoU-midler kompetanse-utvikling og nettverk Kunstnerisk støtte talentutvikling ensemblebygging Innovasj. system Ressurser Verdikjede-samhandling (leverandør-og kundenettverk) Lokalt fagmiljø Lån/investerings-støtte Verdiskapnings-verksteder/ laboratorier (Inkubatorer forskningsparker.) Investeringsfond FoU-midler Brede kunnskaps-/FoU-miljø (fagseminarer) Bredbånd-kommunikasjon Prosjektmidler FoU-midler Kunsterisk nettverk Dialogfora Kreative miljø Kulturarenaer og massemedia (radio, TV, film)

Postulat 2: Må ha mer kunnskap om hvordan de ulike virkemidler treffer inne bedriften for å få til skreddersøm og god arbeidsdeling mellom virkemidlene

Industripar-ker/Nærings hager Integrasjons/ nettverks- ressurser BASIS- RESSURSER STYRINGS- RESSURSER DYNAMISKE RESSURSER INNOVATIVE PROSESSER Industripar-ker/Nærings hager Integrasjons/ nettverks- ressurser Fysiske ressurser Produkt- innovasjoner Innov. Norge -fin. støtte -program Styre- og ledelses- ressurser Organisatoriske innovasjoner Prosess- innovasjoner Kompetanse ressurser Entreprenøriell orientering Bedrifts- innovasjon Rådgivnings- institusjoner Finansielle ressurser Kommunale næringsetater Markeds- innovasjoner Lærings- rutiner/ intern PU Markedsførings/- relasjonsinnovasjoner Skatte- incentiver FoU Såkorn/ venturefond Universitet/forskningsinstitutt Forskningsparker/inkubatorer/ teknologiprogram

Postulat 3: Må ha mer kunnskap om hvordan bedrifter velger innovasjonstilnærminger tilpasset ambisjonsnivå og faser i utviklingen

Grader av innovasjon: 1) Inkrementell innovasjon (viderefører etablert suksesskonsept) 2) Imitasjon- kopierer bestemt teknologi/kompetanse 3) Utvikling I: Tester ut og tilpasser kjente og utprøvde løsninger på nye områder 4) Utvikling II: Tester ut og tilpasser kjente, men ikke-prøvde løsninger 5) Forskning I: Skaper helt nye løsninger på bakgrunn av forsøksarbeid og utprøvning 6) Forskning II (avansert): Utvikler helt nye konsepter gjennom vitenskapelig etterprøvbare eksperimenter og analyser

Postulat 4: Må ha mer kunnskap om entreprenørens handlingsmønster og drivkrefter

Entreprenørforståelse i dybden: Nettverket Grunnleggende ressurser Familie og verdier Entreprenøriell orientering Entreprenørens personlighet

vekt på markeds-imperfeksjoner Postulat 5. Behov for regionalt tilpasset innovasjonsfokus med behov for næringsmessig mangfold og vekt på markeds-imperfeksjoner

Prinsipper for regional innovasjonspolitikkutforming: Se på behovet i regionene for å videreutvikle mangfoldet i næringsgrunnlaget Se nærmere på næringer som fungerer som særlige stimuli for annen næringsvekst (tjenesteyting) Tilpass utviklingsarbeidet til hver nærings særtrekk Klargjør hva som er knapp faktor når det gjelder innsatsfaktorer, og tilstedeværelsen av markeds-imperfeksjoner hvor det offentlige bør intervenere Vurder organisering ut fra særpreg når det gjelder næringers behov, regionale forutsetninger og virkemidler Finn laveste optimale regionaliseringsnivå for forvaltning og partnerskap innen virkemiddel- apparatet

Næringskarakteristika/ konkurransesærtrekk Behov for interne strategisk- entreprenørielle ressurser En region-og bransje- differensiert nærings- og innovasjons- politikk Innovasjonsgrad/ vekstambisjoner bedrift Regionale markeds- imperfeksjoner Fig. Sentrale påvirkningsfaktorer i utviklingen av en region-og bransjedifferensiert innovasjonspolitikk

Postulat 6: Må få sterkere fram sammenligninger mellom de ulike virkemidler hva angår presisjon og hva de koster

Evalueringsmetodikk (1): Krav til faglig-teoretisk mangfold Maktteori Institusjonell økonomi -markedsimperfeksjoner/systemfeil Innovasjonsteori Sosial nettverksteori Bedriftsøkonomi-strategi Entreprenørskapsteori Psykologi

Evalueringsmetodikk (2) Krav til kobling av nivåer Gründere Bedrifter Bransjer Regioner Nasjoner

Evalueringsmetodikk (3) Sammensatte verktøy for datainnsamling og analyse Longitudinelle studier Følgestudier Statistisk data fra bruker og leverandør Helhetlige studier som inkluderer hele settet av virkemidler Utstrakt bruk av kontrollgrupper Flernivåstudier

Konklusjon: Krav til større bredde i perspektiver, og kritisk forsknings-basert tilnærming i evalueringsarbeidet En detaljert entreprenør, bedrifts- og næringsforståelse som knyttes opp mot inngående regional innsikt er nødvendig for å få til en tilpasset innovasjonspolitikk for hele landet Er ”markedssvikt” på etterspørselssiden i evaluerings- markedet med for mange og fragmenterte kjøpere Vi må lage større evalueringskonsortier der vi får til mer helhetlige metastudier og evalueringer som dekker virkemiddelspekteret og de ulike objektenes særtrekk