Omstilling og endring i offentleg sektor Per Lægreid Universitetet i Bergen Foredrag, konferanse om medbestemmelse og samarbeid, Voss 28.10 Per Lægreid1.

Presentasjon om: "Omstilling og endring i offentleg sektor Per Lægreid Universitetet i Bergen Foredrag, konferanse om medbestemmelse og samarbeid, Voss 28.10 Per Lægreid1."— Utskrift av presentasjonen:

1 Omstilling og endring i offentleg sektor Per Lægreid Universitetet i Bergen Foredrag, konferanse om medbestemmelse og samarbeid, Voss 28.10 Per Lægreid1

2

3 Er norsk forvaltning i krise? Svaret er nei, samanlikna med andre land i Europa står norsk forvaltning seg godt Eit godt utgangspunkt, ingen funksjonssvikt Realistiske reformer, stort sett 22.juli – Ein demokratialarm: Eit velfungerande byråkrati treng ei velfungerande forvaltning –Godversforvaltning og dagleg drift er forskjellig frå å handtere ekstreme krisar Forvaltningsreformer: –Produktivitetsproblem eller forventningsproblem? 3

4 Ein norsk modell? Styringsdoktrinar: Ministerstyre og lokalt sjølvstyre Forvaltningstradisjon: Byråkratisk profesjonalisme, lite korrupsjon Kultur: Likskap og kollektivisme meir enn elitisme og individualisme. Statsyn: Høg tillit til staten og offentleg forvaltning. Ein generøs universell velferdsstat Ingen finanskrise. Låg arbeidsløyse. Økonomisk vekst Transparens, open og innsyn Beslutningsstil: Politisk samhandling meir enn konfrontasjon Per Lægreid4

5 Norske særtrekk - forvaltningsreformer Lite politisering og stor autonomi Ei forsiktig inkluderande reformtilnærming, pragmatisme, inkrementalisme. ‘Revolusjon i sakte bevegelse’ Reformene er meir konsistente, heilskaplege og mindre symbolske Mindre toppstyrte reformer, meir involvering av fagbevegelse, meir deltaking frå berørte partar, konsultasjon og samarbeid Lite innslag av privatisering og konkurranseutsetting og nedbemanning, meir vekt på effektivisering, management og betre tenestekvalitet Meir tilfreds og motivert 5

6 6 Tre sentral tema Styringsnormene –Kor stor skal offentleg sektor vere? Kvar skal grensene gå mellom offentleg og privat? Styringskapasiteten –Har offentlege tiltak gjennomslag i samfunnet? –Effektivitet. Forvaltningspolitikk Styringsrepresentativiteten –Er offentlege tiltak representative for folkeviljen? Kva interesser har gjennomslag i den offentlege politikken? –Borgareffektivitet. Legitimitet. Demokratipolitikk Ofte avveging mellom styringskapasitet og styringsrepresentativitet –Store einingar gir større kapasitet og mindre representativitet og omvendt Per Lægreid

7 Fem sentrale spørsmål 1. Kva skjer i offentleg sektor 2. Korleis kan vi forklare det som skjer? 3. Kva er effektane av det som skjer? 4. Er det som skjer godt? 5. Kva kan gjerast? 7

8 Kva er forvaltningspolitikk? Bevisste forsøk på å forandre innhaldet i offentleg politikk gjennom å endre: –Organisasjonsstrukturar –Prosessar –Personale –Lokalisering 8Per Lægreid

9 Vilkår for ein aktiv forvaltningspolitikk 1.At det finst eller kan skapast alternative organisasjonsformer 2.At det er mogeleg å velja kva organisasjonsformer som skal brukast 3.At ulike organisasjonsformer har ulike effektar 4.At det fins kriterier for å vurdera effektane 9Per Lægreid

10 REFORM JaNei Ja Samanfall plan - endring (og effekt?) Ikkje politikk- drevet endring (IKT?) ENDRINGNei Vilje utan resultat Stabilitet 10

11 Ulike typar forvaltningsreformer Tradisjonell offentleg forvaltning –Byråkrati, hierarki. Vertikal samordning, instruksjon og kommando New Public Management –Marknad, mål-og resultatstyring, ‘single-purpose’ organisasjonar, fristilling. Konkurranse Whole-of-government/New Public Governance/Nettverksstyring –Nettverk, partnerskap, Horisontal samordning, Fleirnivåstyring, Tillit. Samstyring Neo-Weberianske reformer –Modernisert byråkrati 11

12 Per Lægreid12 Kvifor reformer? Når det blir gap mellom prestasjonar og forventningar. Overselgingsproblemet –Reformer er vakrare på førehand enn i ettertid Korleis fylle gapet mellom høge krav og dårlege resultat? –Produktivitetsproblem eller forventningsproblem? –Betre presetasjonar og ytingar, lågare krav og forventningar eller kombinasjon Er det større behov for å redusere etterspørselen enn å auka tilbodet av offentlege tenester?

13 Per Lægreid13 t1 t0tid k p Prestasjoner Krav Reformer, prestasjonar og forventningar

14 NEW PUBLIC MANAGEMENT Ein hybrid? Økonomisk organisasjonsteori Kontroll Sentralisering Kontrakstyring “Make the managers manage” Mistillitsbasert Managementteori Autonomi Desentralsisering Fristilling “Let the managers manage” Tilitsbasert

15 Per Lægreid15 MRS paradoks MRS skulle opne for meir autonomi, men fører til meir kontroll og rapportering, Lærdom: Det er viktigare å redusere behovet for kontroll enn å styrkja evna til kontroll MRS byggjer på mistillit, men vellukka MRS krev aksept og involvering frå dei som blir målt Mistillit til profesjonelle, men avhengige av dei Viktig at MRS virkar understøttande meir enn kontrollerande Ikkje berre ytre insentiv men også indre motivasjon

16 Mål- og resultatstyring og samarbeid over organisasjonsgrenser MRS fokuserer på vertikal samordning og har lite å tilby når det gjeld horisontal samordning Fører strevet etter å opppnå administrativt ansvar gjennom organisasjonsspesifikke resultatmål til at det blir vanskeleg å oppnå samarbeid over organisasjonsgrensene?

17 Governance og Post-NPM reformer Meir holistisk og integrerande strategi. –Motverke disintegrasjon og fragmentering som resultat av NPM reformer Press for meir horisontal samordning Arbeide på tvers for å handtere ‘wicked problems’ Press for å styrke sentral kapasitet Forvaltningsetikk og offentleg ethos 17Per Lægreid

18 18 Kva er Whole-of-Government Joined-up government. Blair 1997 Motsette av departementalisering, tunnellsyn og vertikale siloar. Slagord og paraply-begrep Horisontal og vertikal koordinering for å unngå at ulike politiske tiltak underminerer kvarandre, betre ressursbruk, skape samanhengande tenester og synergi. –Både politikkutforming og iverksetting –Ikkje noko nytt, men revitalisert og meir omfattande fokus –Brot med fortida eller justering av NPM-systemet?

19 Per Lægreid19 Argumet for WOG NPM klarte ikkje å levere –”Single purpose organizations” og fristilling has svekka politisk kontroll, skapt fragmentering, kapasitets- og samordningsproblem –Negtiv samordning vedvarer –Ikkje alltid tilfelle at det er blitt meir effektiv tenesteproduksjon –Bekymring om kvaliteten på tenestene og auka sosial ulikskap

20 Per Lægreid20 Samordningsproblem i det norske styringsverket Ministerstyre-prinsippet –Sterke fagdepartement, sterke sektorar –God vertikal sektorvis samordning, svak horisontal samordning mellom sektorar Prinsippet om lokalt sjølvstyre –Autonome kommunar med eigen politikk –God samording territorielt, men svak vertikal samordning mellom forvaltningsnivå

21 Per Lægreid21 Problemet med horisontal samordning Tverr-sektoriell og tverr-departementale samordningsproblem Sterkt spesialiserte departement. Ministerstyreprinsippet står sterkt. Mål- og resultatstyring, ”single purpose organizations” og fristilling har forsterka horisontale samordningsproblem Mange problemområde går på tvers av departementsgrensene og skaper behov for WOG tiltak.

22 Problemet med vertikal samordning Fleir-nivå styring (multi-level governance) Gråsoner mellom stat og kommune –Spesialisering etter oppgpver (ministerstyre) – spesialisering etter geografi (lokalt sjølvstyre) Gråsoner mellom nasjonale og overnasjonale –Spesialisering etter territorium (nasjonalstaten - EU) – spesialisering etter oppgåver Per Lægreid22

23 Per Lægreid23 Lærdomar Spenning mellom mål- og resultatstyring og WOG reformer Silo-mentalitet eksisterer av gode grunnar Ansvarsproblemet WOG passar ikkje like godt overalt. Problem med innebygde spenningar Top-down tilnærming har begrensingar WOG som eit langtidsprosjekt

24 Per Lægreid24 Å vurdere organisasjonar Kunnskap om årsak/virkning GodDårleg Mål Klare Effektivitets- test Instrumentell test Uklare Sosial test: benchmarking

25 Per Lægreid25 Reorganisering – populært, men usikre effektar Ofte lange årsakskjeder frå strukturelle endringar til resultat Strukturell endring er ofte samansette Strukturell endring skjer ikkje i eit vakum. Ulike aktørar har ulikt syn på bakgrunnen for reformene, innhaldet i dei og resultatet Vi veit noko om retning, men lite om styrke Vi veit meir om effektar på aktivitetar og output enn på outcome og resultat

26 Reformer og verkemåte Stor reformiver, men usikre effektar Paradoks: Reformene treng ikkje klare resultat for å vere populære Ei velfungerande forvatning på grunn av reformer eller på tross av reformer? Kven blir stilt til ansvar når det går gale? –Politikarane, direktørane eller «Myndighetene»? 26

27 NPM: «A government that works better and costs less» 1 Worked better, cost less Quantum improvement 2 Worked better, cost the same Doing better with the same 3 Worked better, cost more Doing better with more 4 Worked the same, cost less Doing the same with less 5 Worked the same, cost the same No change 6 Worked the same, cost more Doing the same with more 7 Worked worse, cost less Doing worse with less 8 Worked worse, cost the same Doing worse with the same 9 Worked worse, cost more Quantum Deterioration Cost level Quality level

28 «A government that works a bit worse and costs a bit more» 1 Worked better, cost less Quantum improvement 2 Worked better, cost the same Doing better with the same 3 Worked better, cost more Doing better with more 4 Worked the same, cost less Doing the same with less 5 Worked the same, cost the same No change 6 Worked the same, cost more Doing the same with more 7 Worked worse, cost less Doing worse with less 8 Worked worse, cost the same Doing worse with the same 9 Worked worse, cost more Quantum Deterioration Cost level Quality level

29 Per Lægreid29 Virkar det? Mykje makt og lite innsikt? Evalueringsparadokset –Resultatorienterte reformer som ikkje undersøkjer eigne resultat Vanskeleg å sjå klare resultat –Ideologi-produksjon eller sikker kunnskap? Nebemanning, produktivitet, serviceorientering, men negative sideeffektar Vanskeleg å påvise store sparingar i offentlege utgifter, eller betre ytre effektivitet

30 Reformer og verkemåte Stor reformiver, men usikre effektar Paradoks: Reformene treng ikkje klare resultat for å vere populære Ei velfungerande forvatning på grunn av reformer eller på tross av reformer? Kven blir stilt til ansvar når det går gale? –Politikarane, direktørane eller «Myndighetene»? 30

31 Varige spenningar i styringsverket. –Ikkje eit enkelt svar. Ingen vedundermedisin eller ei beste løysing Ikkje ein dominerande modell, –Gammal offentleg forvaltning står framleis sterkt –Post-NPM reformer har ikkje erstatta NPM –Også ‘Neo-Weberianske’ reformer Resultatorientering Brukarstyring Hybride reformer 31Per Lægreid

32 Store modellar som NPM, eller MRS tek oss ikkje svært langt Tanken om at det er ein modell som kan brukast overalt er tvilsom Konteksten er viktig. Variasjon i oppgåver Reformer er politiske og ikkje berre management eller teknikk Det virkar av og til, men ei audmjuk tilnærming skader ikkje Per Lægreid32 Konklusjon

33 Utfordringar Eit pervertert Mål- og resultatstyringssystem? –Frå ytre intensiv til indre motivasjon? Samordning på tvers av politikkområde og forvaltningsnivå Korleis organisere seg for å handtere ‘wicked issues’? Ein forvaltningspolitikk for ein meir integrert stat 33

34 Per Lægreid34 Korleis drive reformarbeid? Ikkje kopier siste mote i konsulentbransjen. Unngå kvikk fix frå besøkjande konsulentar Start frå problem, ikkje frå løysingar Lær å leve med motstridande mål og krav Balanser økonomiske og demokratiske omsyn Reformer er tid- og ressurskrevande. Bruk ressursar. Ver tolmodig Reformatoren treng all hjelp han kan få Ta vare på det beste ved organisasjonen Tilpassing og læring under vegs

35 Kva kan gjerast? Realisme er viktig –Motebølger er ikkje nok. Overdriven reformoptimisme Teknokratiske løysingar er utilstrekkelege –Lettare å endre organisasjonskart enn å endre praksis –Finne politisk mogeleg løysingar Stegvise reformer. ‘Revolution in slow motion» –Eksperiment eller ‘big bang’ reformer? Per Lægreid35

36 Per Lægreid36 Korleis reformere - Medvirkning og omstilling Medverknad StorLiten Omstillings- type Moderat X Små iverksettings- problem Radikal X Store iverksettings- problem

37 Per Lægreid37 Vilkår for vellukka omstillingsarbeid MAKT INNSIKT StorLiten Stor IdealetSkrivebords- reformer Liten Skrekk- scenariet Avmakt

38 Behov for ein ny forvaltningspolitikk for ein meir integrert stat? Oppgåver –’wicked problems’ Struktur – samordning og samarbeid på tvers, sentral samordningskapasitet Styring – Politisk styring, betre samspel politiske og faglege leiarar, reformere MRS Avvikle urettferdige bonus- og prestasjonslønssystem Digitalisering Kultur - tillit, offentleg ethos, felles verdiar og ansvar, forvaltningsetikk, yrkesstolthet Per Lægreid38

39 Per Lægreid39 Framtidsutsikter Lineær utvikling –Stadig meir NPM mot ”Supermarkedstaten”? Syklisk utvikling –Pendelsvingingar og motkrefter? Dialektisk utvikling –Mot nye og ukjente organisasjonsformer? –Kompleksitet og hybride organisasjonar