Ledelse av læreplanarbeid i et juridisk perspektiv

Presentasjon om: "Ledelse av læreplanarbeid i et juridisk perspektiv"— Utskrift av presentasjonen:

1 Ledelse av læreplanarbeid i et juridisk perspektiv
Hvilke implikasjoner for ledelse har fagfornyelsens «skal», «må» og «bør»? Skolelederdagen 14. September 2018 Ann Elisabeth Gunnulfsen (PhD) og Jeffrey Hall (PhD)

2 Ledelse av fagfornyelse og politiske reformer
Nye reformer som politikkutforming: Ledelse i spenning mellom pedagogikk, jus og politikk: Det profesjonelle skjønnet (skolens folk) Det rettslige skjønnet (jurister) Skolelederes dilemma: Økt rettighetsfesting for å redusere rommet for vilkårlighet. Et demokratisk problem fordi det favoriserer de som har kunnskap og muligheter til å hevde sine rettigheter. Rettslige bestemmelser om institusjonelle systemer (skolen) vil være gjenstand for kritikk og debatt. Klage, anke og tilsyn som kvalitetssikring. (Eriksen & Molander, 2008; Møller & Sivesind, 2016; foto: regjeringen.no)

3 Juridiske perspektiver i en stortingsmelding?
Meld. St. 28 (2015 – 2016) Fag – Fordypning – Forståelse — En fornyelse av Kunnskapsløftet I den nasjonale prosessen med fagfornyelse er det viktig med et systematisk arbeid både på tvers av fag, og i hvert fag. Fagets kjerneelementer skal defineres, læreplanene for fag og de grunnleggende ferdighetene skal videreutvikles, god progresjon sikres og de tverrfaglige temaene skal innarbeides (s. 65). Hvem blir «advokater» for forståelsen? Profesjonelt skjønn? Juridisk skjønn?

4 Profesjonelt og rettslig skjønn
Skjønnsutøvelse - selve kjernen i de profesjonelles arbeid Rettslig regulering av utdanning bidrar til å skape felles forståelse av hvilke krav som stilles (forventningsstyring) Men ikke alt kan reguleres i detalj. Dermed skapes et rom for anvendelse av rettslig og profesjonelt skjønn Skjønnet defineres i forhold til: de rettslige standardene konteksten det pedagogiske kunnskapsgrunnlaget (Andenæs & Møller, 2016; Møller, 2017) Spørsmålet er om det er snakk om motstridende styringssignaler? Det er mange aktører på ulike nivåer som vil ha et ord med laget når det gjelder skole, og hva som er best for den enkelte elev. De nye systemene for kvalitetssikring (blant annet Kvalitetsvurderingssystemet fra midten av 2000-tallet) som er innført for å sikre at elevers rettigheter i større grad etterleves, innebærer at andre enn lærerprofesjonen overtar definisjonsmakten for hva som er godt arbeid. Elevene gis også andre klagemuligheter hvor dokumentasjonskravene kan gi elevene rett juridisk sett selv når elevene på et faglig grunnlag kanskje ikke skulle få rett. Som dere vet så åpner blant annet den nye §9a for at elever og/eller foresatte kan klage rett til fylkesmannen dersom man ikke føler at melding om trakassering og mobbing blir tatt på alvor. I ytterste konsekvens kan skoleeier og skoler bli bøtelagte, noe som representerer nor nytt i norsk sammenheng. Derfor er det grunn til å spørre om noe vesentlig går tapt også for elevene om jussen får styre for mye. I LEXEL-prosjektet, som jeg selv var en del av, viste vi hvordan mengden av dokumentasjon har økt, og Utdanningsdirektoratets avdeling for tilsyn er i stor grad overtatt av jurister. Dermed kan det synes som om pedagogenes faglige autoritet taper i samspillet med jurister. Samtidig vil jeg påpeke her at profesjonelt skjønn omfatter både pedagogisk og rettslig skjønn. Dette kommer v tilbake til.

5 Trengs mer rettsliggjøring i skolen?
Rettsliggjøring kan også forstås som et resultat av svakheter ved vårt demokratiske system, når de som forvalter myndighet, ikke har løst sine oppgaver på tilfredsstillende måte Rettsliggjøring kan innebære at friheten for den enkelte innskrenkes, men også til å sikre individers frihet Hvor går grensene for rettslig regulering? (Andenæs, 2016) Et sentralt begrep vi vil ta opp her er rettsliggjøring, eller juridifisering som det ofte blir kalt for faglitteraturen. De fleste oppfatter at både for lite og for mye lover og regler kan representere et problem. Samtidig er det vanskelig å si helt hvor grensen går (jf. Blichner & Molander, 2008). Kanskje er det slik at rettsliggjøring innskrenker friheten til den enkelte, vil andre heller si at lover sikrer den individuelle friheten. Det finnes flere former for rettsliggjøring; enten at en lov deles inn i flere underliggende lover (differensiering), eller for det andre at stadig flere konflikter løses med utgangspunkt i lovverket. For det tredje kan domstolene utvide sin makt ved at flere saker avgjøres innenfor rettsinstansene Noen områder egner seg for rettslige løsninger, mens andre ikke egner seg. Skolens legitimitet avhenger at de oppfyller kravene til rettssikkerhet for alle elever, underbygget av et godt rettslig og pedagogisk skjønn. Dette er ikke minst viktig for skoleledere, som må i sitt daglige arbeid opptre som rettsanvendere. Istedenfor å argumentere for færre regulerende lover for skolen, bør man kanskje heller argumentere for at skolen trenger å styrke sin rettslige kompetanse. Men like viktig er en styrking av det pedagogiske skjønnet.

6 Mulige konsekvenser av for mye lovregulering
Rommet for profesjonelt skjønn i rollen som iverksetter av offentlig politikk reduseres Pedagogenes faglige autoritet kan tape i samspillet med juristene -Dokumentasjon tar tid fra kjernevirksomheten -Dokumentasjonen som skal gjøre virksomheten tryggere og sikrere, kan ende opp med å skape mer usikkerhet i personalet (tidstyver?) -Skolens ledere og lærerne blir redde for å gjøre feil (og går til andre kilder enn lovverket) (Møller, 2017) Lovverket er vanskelig å forstå for den som skal anvende dem. Det vet vi fra forskning, gjennom samtalene vi har med våre studenter i utdanningsledelse og Rektorskolen, og når vi er ute og holder kurs. Reglene kan enten oppfattes som motsetningsfylte, eller de kan oppfattes som umulige å oppfylle for samtlige elever og ansatte. Lærerne på sin side synes å oppleve usikkerhet i håndteringen og det opprettes lokale regler om hvordan man skal forholde seg i ulike konfliktsituasjoner. Blant annet må de dokumentere skriftlig hver gang en elev opplever seg krenket, og man blir samtidig redd for å gjøre feil. I det praktiske arbeidet sier sannsynligvis skoleeier at man «må bruke malen og henvise til rutiner og policy». Å nedtegne hendelser korrekt handler om å formulere seg entydig og klart i rapporteringen til sine overordnede samt overveie nøye ord og uttrykk til foreldrene for ikke å bli misforstått. Det skal jo inn i ‘mappen’. Dermed så opplever lærerne at deres arbeid med konflikthåndtering er blitt endret.

7 Konsekvens for ledelse: forhandlinger om læringens «hva» – og «hvorfor»
Ta i bruk språk om læring og læringsprosesser. Skolens oppdrag og formål (§1.1) Skolen hovedarena for lederes profesjonalitet. Stortingsmelding nr 28: (...) hvordan innholdet i grunnskolen og videregående opplæring skal fornyes for at barn og unge skal få gode vilkår for å utvikle verdier, kunnskaper og holdninger som har stor betydning i deres liv – både i oppveksten og som et godt utgangspunkt for videre utdanning og aktiv deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Opplæringen skal gi den enkelte elev, lærling og lærekandidat de beste forutsetninger for å utvikle verdier, kunnskaper og holdninger som har stor betydning både i nære mellommenneske­lige relasjoner og i samfunnet (s. 6).

8 Lojalitet mot skolens formål og forhandlinger om reformers innhold
Det er viktig med forhandlinger om forståelse av reformers innhold – og skolens handlingsrom. Å stå i dilemmaer og utholde spenninger. Roller i skolens mikropolitiske arbeid. Kopling til den enkelte skoles unike kontekst og historie.

9 Mikropolitiske praksiser; politikk og juss inni skolen
«Det er vel ikke mulig»? «Har vi lov til dette da?» «Det må inn i ordensreglementet» «Hvem har bestemt dette?» «Når får vi tid til dette»? (Ball et al., 2012; Gunnulfsen, 2018)

10 Diskursive roller om juss og reformarbeid
Den formelle rektorrollen: Sterk korrelasjon mellom lederes evne til å skape sammenheng mellom politisk intensjon og skolens praksis – og lærernes holdninger til politikkutforming/reformarbeid. Uformelle roller: Rektorene er fortellerne, entusiastene og entreprenørene. Avdelingslederne er bufferne, budbringerne og oversetterne. Lærerne er kritikerne, justererne og de som forhindrer «overlast». Hovedfunn: Skolene tilpasser reformer til bestående praksiser -> tidsfaktoren Hvilke implikasjoner har de diskursive rollene for ledelse mellom pedagogikk, jus og politikk? Hvem har makt? (Gunnulfsen, 2018)

11 Hva er tilsyn? Ulike måter som regulering, med bakgrunn i lovverk, forskrifter og gjennom tilsyn og inspeksjon, kan styre menneskelige handlinger og dermed kontrollere hvordan f.eks. skoleeiere og skoleledere ivaretar sitt ansvar som lovforvaltere og tolkere av regelverket (Hall, 2016) En måte som myndighetene styrer skolen på, rettslig, er å gjennomføre tilsyn. Ikke bare i forhold til hvordan skolen følger opplæringsloven, men også i forhold til brannforskrifter, inneklima – you name it! Hva er så tilsyn?; Det er ulike måter som regulering, med bakgrunn i lovverk, forskrifter og gjennom tilsyn og inspeksjon, kan styre menneskelige handlinger …xxxx. Videre er tilsyn av skoler knyttet til bestemte temaer som fungerer som fokuspunkter for det som inspektørene skal inn og undersøke. Disse fokuspunktene kan blant være rettet mot elevenes læringsmiljø, skolens ivaretakelse av elever med særskilte behov eller skolens egne systemer for internkontroll og dokumentasjon. Her skal jeg gi noen korte eksempler på hvordan tilsyn kobles til læreplaner, gjennom to studier jeg gjorde på gjennomføringen av nasjonalt tilsyn i tre kommuner.

12 Tilsyn og læreplaner To delstudier med utgangspunkt i observasjoner av tilsynsprosessen i tre grunnskoler i tre ulike kommuner (Hall, 2017; i trykk) I den andre observasjonsstudien, representert i den øverste delen av denne figuren (publiseres i disse dager) var særlig fokus på mellomledere på en barneskole ("Greenfield Elementary School") i en større norsk kommune med rundt innbyggere (Hall, i trykk). Her ønsket jeg å undersøke hvordan skolens avdelingsledere ble ansvarliggjort for skolenes vurderingspraksiser gjennom samtalene de hadde med tilsynsteamet. Alle intervjuene som tilsynsteamet gjennomførte på Greenfield inngikk i dokumentasjonsmengden som dannet grunnlag for den foreløpige rapporten som ble presentert på sluttmøtet, og den endelige tilsynsrapporten. I tillegg til samtalene mellom tilsynsteamet fra fylkesmannen og avdelingslederne inkluderte studien også observasjoner av intervjuer som fylkesmannen holdt med henholdsvis skolens rektor og en gruppe faglærere. Åpningsmøtet og sluttmøtet ble også observert.

13 Tilsynsteam A intervjuer avdelingsledere ved ‘Greenfield’ skole
I1: Hvordan er ansvaret for kvalitetssikring fordelt? Peter: [Det blir gjort] gjennom dialog og ukentlige treffpunkter med rektor. Christian: Helt konkret gjennom sjekking at mål i læreplanen er levert [i klasserommet] og at mål er på plass [konkretisert]. Anna: Vi har den daglige kontakten. Christian: Når det gjelder LUS [‘Leseutviklingsskjema’] er det definert at Anna har ansvaret. Peter: [Vi er] hele tiden ute og vikarierer. I1: Hvordan sjekket rektor hva som er gjort? Anna: [Han] sjekker halvårsplaner og stoler såpass på oss at rektor vet … I1: Er malen standard? Med klare kriterier? Christian, Peter og Anna (samstemt): Ja. Anna: [Det er] klare retningslinjer, med [skolens] logo, og [de blir gjort] i samarbeid med andre. I1: Hvordan sikres målene i læreplanen [LK06]? Anna: Lærerne [går] inn og definerer fokus og blir ekspertene. Overføringsmøter […] kan gi [ytterligere] informasjon. I2: Har dere rutiner for overføring av informasjon? I det første utdraget stiller tilsynsteamet (I1 og I2 her) avdelingslederne Peter, Christian og Anna spørsmål angående hvordan ledergruppen på skolen fulgte opp intensjonene i den nasjonale læreplanen (LKO6) og skolens lokale planer. Det nasjonale læreplanen Kunnskapsløftet er å regne som forskrifter til opplæringsloven (oppl.l., 1998). Med andre ord skal hele grunnopplæringen være i samsvar med lovverkets krav. Hvordan er ansvaret for kvalitetssikring fordelt? Osv. (Hall, i trykk)

14 Hovedfunn Skolenes egenevaluering spiller en større rolle enn tidligere, der skolene bidrar med store dokumentasjonsmengder i forkant av tilsynet Metodehåndboken og sjekklister (‘templates’) strukturerer og dermed styrer gjennomføringen av samtalene mellom tilsynsmyndigheter og aktører i skolen Studiene viser et skifte i sammensettingen av styringsverktøy, fra å fokusere (kun) på lovlighetskontroll til også å inkludere evaluerende elementer Tilsyn av skoler rettes mot elevenes læringsutbytte, og skolenes og lærernes rutiner for underveisvurdering er gjenstand for evaluering (‘performance’) Også fokus på hvordan skoler omsetter LK06 i klasserommet Mellomledere blir i stor grad ansvarliggjort, i tillegg til rektor og faglærere (ny lederrolle) Positivt: Spørreskjema til elever tas i bruk som datagrunnlag i utformingen av det stedlige tilsynet (Hall, 2017, i trykk) Her vil jeg trekke frem noen funn fra begge delstudiene; Studiene viser et skifte i sammensetting av styringsverktøy, xxxx Xxxx Osv.

15 Fremtidens tilsyn av skolen: mer veiledning og støtte?
«Det at det er samme instans og personer som foretar tilsyn og som veileder, vil kunne bidra til en enhetlig styring og målrettet statlig innsats, noe som kan gi god læringseffekt lokalt» (Meld. St. 17, 2013, kap. 7.4) Tydelig behov for juridisk veiledning av skoleledere, skoleeiere og pedagogisk personale – krevende balansegang for ledere i skolen, som ofte står ovenfor motstridende krav og hensyn Studenter i skolelederutdanningsprogrammer etterspør mer kunnskap om lovverket Slik tilsynet er utformet, og i forhold til ressursene som er tilgjengelig, er det lite rom for nødvendig veiledning av skolene Behov for en omrokkering av ressursene hos fylkesmannsembetene som gjennomfører tilsyn – mer tid til dialog på skolenivå i forhold til rettslige krav knyttet til læreplaner, vurdering for læring osv.? (Hall, 2016, 2017, i trykk) Så, dersom vi ser inn i fremtidens krystallkule, hvilke behov ser vi i videreutviklingen av statlig tilsyn av skoler og barnehager? St.t. meld. 17 (2013), la stor vekt på at tilsynet skulle inneholde veiledning og kollektive læringsprosesser, men basert på funnene våre, er det skjedd relativt lite på dette området i løpet de siste 3-5 år. -Det er et tydelig behov der ute for skolering og veiledning av ledere og pedagogisk personale i sentrale bestemmelser, noe de selv etterspør. -Dessverre er tilsynet, slik det er utformet i dag, i liten grad utformet for å ivareta behovet for veiledning og støtte. - Det brukes store ressurser på tilsyn, i større grad enn noen gang tidligere: kanskje vil en omrokkering av ressursene som brukes være nødvendig slik at det blir tid til ‘lærende dialoger’

16 Referanser Andenæs, K. (2016). Metode for tilsyn - en juridisk og rettssosiologisk vurdering av hjelpemidlene for gjennomføring av tilsyn i skolen, I: K. Andenæs & J. Møller (red.), Retten i skolen - mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. s Andenæs, K., & Møller, J. (red.). Retten i skolen - mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. Eriksen, E., & Molander, A. (2008). Profesjon, rett og politikk. I: A. Molander & I. Terum (red.), Profesjonstudier I. Oslo: Universitetsforlaget. s Gunnulfsen, A. E., & Roe, A. (2018). Investigating teachers’ and school principals’ enactments of national testing policies: A Norwegian study. Journal of Educational Administration, 56(3), Gunnulfsen, A. E. (2017). School leaders’ and teachers’ work with national test results: Lost in translation?. Journal of Educational Change, 18(4), Gunnulfsen, A. E., & Møller, J. (2017). National testing: Gains or strains? School leaders’ responses to policy demands. Leadership and Policy in Schools, 16(3), Hall, J. B. (2016). State School Inspection: The Norwegian Example. Doktoravhandling. Universitetet i Oslo. Hall, J. B. (2017). "Governing by templates" through new modes of school inspection in Norway. Journal of Educational Change, 18(2), Hall, J. B. (i trykk, 2018). The performative shift: middle leadership 'in the line of fire'. Journal of Educational Administration and History. Meld. St. 28 (2015 – 2016). Fag – Fordypning – Forståelse — En fornyelse av Kunnskapsløftet. Kunnskapsdepartmentet. Møller, J. (2017). Retten i skolen – mellom pedagogikk, juss og politikk. Skolelederkonferansen «Ledelse og kvalitet i skolen», Stjørdal. Foto: Bildearkiv, Universitetet i Oslo Unsplash.com