Kommunestruktur og oppgaveoverføring Lars-Erik Borge Institutt for samfunnsøkonomi, NTNU Medlem av ekspertutvalget Hamarregionen 25.11.14

Ekspertutvalgets mandat del I Foreslå kriterier for nye kommuneinndeling Generalistkommuneprinsippet Dagens oppgavefordeling Kommunene skal selv kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver

Utviklingstrekk I Dagens kommunestruktur ble etablert på 1960-tallet Begrunnelsen var at kommunene skulle kunne håndtere grunnskolen da denne ble utvidet til 9 år Ytterligere utvidelse av kommunenes oppgaver Interkommunalt samarbeid nødvendig for å løse oppgavene på en god måte Nye modeller for interkommunalt samarbeid Detaljert regelverk/veiledning for å sikre et godt tjenestetilbud også i de minste kommunene

Nye kommunale oppgaver Pleie og omsorg Sykehjem + HVPU Handlingsplaner for eldreomsorg, Samhandlingsreformen Utdanning Reform97 + Kunnskapsløftet Økt oppmerksomhet om kvalitet (TIMSS, PISA) Barnehagereform Planlegging Økte krav til areal- og samfunnsplanlegging Ny folkehelselov - forebygging

Utviklingstrekk II Samfunnsutviklingen etter 1960 Sentralisering av befolkningen Redusert folketall og stigende eldreandel i de minste kommunene Sterk vekst i kompetanseintensive næringer (i hovedsak i byene) Bedre kommunikasjoner, bredbånd og digitale løsninger

Utvalgets anbefalinger Kommunene bør ha minst 15.000-20.000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer

Begrunnelsen for minstestørrelsen Ansvar for lovpålagte oppgaver uten utstrakt interkommunalt samarbeid Tilstrekkelige fagmiljøer for spesialiserte tjenester Kapasitet og kompetanse Hvilke valg har kommunene selv gjort? Bør ha minimum 10.000 innbyggere for å kunne gi et faglig forsvarlig tilbud innen barnevern og PPT Kommunale legevakter og akutte døgnenheter bør ha opptaksområde i størrelsesorden 15.000-30.0000 innbyggere

Andre positive effekter Kvalitetsutvikling innen grunnskole (skoleeierrolle, kvalitetsvurdering) Kvalitetsutvikling innen eldreomsorg (eldrebølgen, velferdsteknologi) Utnyttelse av stordriftsfordeler (opp til 5.000-10.000 innbyggere) Kapasitet og kompetanse mht planlegging Rollen som myndighetsutøver styrkes (juridisk og forvaltningsmessig kompetanse)

Innvending I: Men smått er godt?

Innvending II: Kommunene er store EU 5.500, Frankrike 1700 Men skandinaviske kommuner har større oppgaver (velferdstjenester) Danmark 55.000, Sverige 31.000, Finland 13.000, Norge 11.000 Norge har små kommuner sammenliknet med andre land med tilsvarende oppgaver

Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Minstestørrelsen vil gi bedre samsvar mellom kommunegrenser og BOA-områder Sammenslåinger i flerkommunale byområder Helhetlig areal- og transportplanlegging I storbyene vil gevinstene være større med helhetlig ansvar for transport Sammenslåing vil som regel være bedre enn alternativene (interkommunalt samarbeid, regional eller statlig plan) Betydelig reduksjon i antall kommuner i hovedstadsområdet

Eksempler Porsgrunn og Skien Trondheimsregionen

Ordførerrefs Interkommunalt samarbeid gir gevinster Ja, men sammenslåing kan gi større gevinster

Samarbeid er krevende

Andre anbefalinger Justering av uhensiktsmessige kommune- og fylkesgrenser Fylkesgrenser intet hinder for kommunesammenslåinger Deling av kommuner er aktuelt

Kommuneproposisjonen Regjeringen ønsker større kommuner, men setter ingen minimumsstørrelse Regionale prosesser, 2014-2016 Proposisjon til Stortinget våren 2017 Fylkesmannen (i samarbeid med KS) igangsetter de regionale prosessene Spørreundersøkelser som mulig alternativ til folkeavstemninger Frivillighet og økonomiske virkemidler

Økonomiske virkemidler Inndelingstilskudd (15 år, nedtrapping over 5 år), som i dag Engangskostnader (20-65 mill kr) Reformstøtte (0-30 mill kr), erstatter støtte til infrastrukturtiltak For kommuner som slår seg i sammen i løpet av reformperioden (før 1. januar 2018) Kan bli store beløp hvis reformen blir vellykket

Vil reformen lykkes? Noe sterkere økonomiske virkemidler enn i dag Få frivillige kommunesammenslutninger de siste 10-15 årene Frivillighet er krevende pga forskjeller i inntekter, eiendomsskatt, gjeld, politisk farge, frykt for manglende innflytelse i den nye storkommunen, etc

Hva tilsier at det går bedre denne gangen? Mer positiv holdning i kommunene Utfordringene erkjennes i større grad Det nasjonale nivået mener alvor og det er en viss vilje til å bruke tvang

Tiltak som kan bidra til en vellykket prosess Hovedlinjen er frivillighet og økonomiske virkemidler, men … enkeltkommuner skal ikke kunne stanse endringer som er ønsket eller hensiktsmessige ut fra regionale og nasjonale hensyn … økonomiske virkemidler bare for kommuner som slår seg sammen før 1. januar 2018 … behandlingen av smådriftsulemper vil bli vurdert i forbindelse med gjennomgangen av inntektssystemet etter kommunereformen

Ekspertutvalgets mandat del II Vurdere kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver Kriterier fra del I + evt tilleggskriterier Eksempler på enkelte oppgaver som det kan være aktuelt å overføre til kommunene (forutsatt større og mer robuste kommuner) Del av et større utredningsarbeid om oppgavefordeling

Utredning oppgavefordeling Departementsinternt utredningsarbeid Januar 2014 – mars 2015 Vedtak i juni 2015 Kommunestrukturen vedtas i 2016/2018 Regionnivået (utredning november 2014, vedtak juni 2015) Ekspertutvalget er bare en del av dette

Sentrale forhold i vurderingen Ansvar, beslutningsmyndighet og finansiering, ikke nødvendigvis produksjon Hvor store bør kommunene være for å sikre god oppgaveløsning for de aktuelle tjenester? Kapasitet, kompetanse, effektivitet, økonomisk soliditet, valgfrihet, rammestyring

Andre forhold Fra oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000: 22) Oppgaver som krever koordinering eller har store kontaktflater med hverandre bør legges til samme forvaltningsorgan/nivå Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne bør legges til samme forvaltningsnivå Oppgaver som krever lokalpolitisk skjønn legges til lokale folkevalgte organer

Generalistkommuneprinsippet Prinsippet vil bli utfordret, selv med omfattende sammenslutninger Enkelte oppgaver vil trolig kreve et større befolkningsgrunnlag enn minstestørrelsen på 15-20.000 innbyggere Alternativ 1: Ikke overføre oppgaven(e) Alternativ 2: Oppgaveoverføring til kommuner som er tilstrekkelig store Flere storbykommuner med Oslo-status