Kilder til offentlig ineffektivitet Åge Johnsen, 18. januar 2008 Bygger på NOU 1991:28 Mot bedre vitende? Effektiviseringsmuligheter i offentlig sektor (Norman-utvalget), kapittel 3 Kilder til offentlig ineffektivitet

Tre forklaringer på ineffektivitet i offentlig virksomhet Samfunnsøkonomisk effektivitet konkurrerer med andre mål eller verdier Samfunnet treffer beslutninger på grunnlag av ufullstendig informasjon Ineffektivitet er resultatet av et maktspill

1) Ineffektivitet som rasjonell avveining av konkurrerende hensyn Effektivitet kan defineres vidt som minimering av ressursbruken gitt et mål Vanskelig å se noen målkonflikt mellom effektivitet og andre hensyn Effektivitet kan defineres snevert som samfunnsøkonomisk (Pareto) effektivitet  Kan være konflikt mellom effektivitetsmål og andre hensyn Fordelingspolitiske mål Etiske standarder Demokrati Rettssikkerhet

Effektivitet ift fordelingspolitikk og etikk Ambisiøse fordelingspolitiske mål med tilhørende virkemidler kan ha økonomiske kostnader Eks: skatt på arbeid og insentiver for arbeidsdeltakelse Ineffektivitet betyr at det eksisterer et unyttet potensial for verdiskaping og kan ikke forsvares etisk Eks: lav produktivitet i skolen og lese- og skrivevansker

Effektivitet og rettssikkerhet Rettssikkerhet skal garantere borgerne mot maktmisbruk ovenfra Rettssikkerhetskrav kan ha samfunnsøkonomiske kostnader Prosedyrene krever saksbehandlingsressurser Prosedyrene krever saksbehandlingstid Forvaltningspraksis og rettshåndhevelse kan effektiviseres gjennom Mindre kompleksitet i lover og forskrifter Bedre bemanning Unngå at forvaltningen tar farge av de oppgavene som skal løses Eks: «et enklere Norge» Eks: utflytting av tilsyn og direktorater

Effektivitet og demokrati Demokratiske institusjoner skal sikre borgerne innflytelse nedenfra Demokratiske organisasjonsformer kan fremme samfunnsøkonomisk effektivitet Befolkningens verdier og prioriteringer oversettes til offentlig politikk Bred deltakelse i det politiske systemet utvikler forpliktelse Bred deltakelse i det politiske systemet øker samfunnets kapasitet til å treffe beslutninger Nytten av kollektive beslutninger og idealet om enstemmighet må veies mot kostnadene ved å treffe beslutninger Avvik fra optimal tilstand Transaksjonskostnader for å oppnå en beslutning

Trekk ved det norske demokratiet som kan skape effektivitetsproblemer Representativt styresett Folkevalgte har vedvarende og direkte styring med offentlig virksomhet Kan skape kortsiktig og usammenhengende politikk Kan bøtes på med desentralisering og fristilling Stor grad av åpenhet og medvirkning fra berørte interesser Kan medføre at spredte og flyktige interesser ikke blir tatt hensyn til Mange og små partier, koalisjonsregjeringer og mindretallsparlamentarisme Kan svekke langsiktigheten og sammenhengen i politikken Stortinget kan få mye makt i forhold til forvaltningen og regjeringen Det lokale selvstyre med verdier om nærdemokrati og lokal identitet Tas ofte til inntekt for å opprettholde små enheter Fare for at stordriftsfordeler forblir urealisert Eks: politisk og detaljert budsjett-styring Eks: svake grupper Eks: kommune- og region-strukturen

2) Ineffektivitet som et informasjonsproblem Eks: bare utgifter til drift og investering måles, ikke kostnadene Informasjon bør fange opp totale kostnader og samlet samfunnsøkonomisk nytte Offentlige budsjetter og regnskaper gjør vanligvis ikke det (og vil heller aldri gjøre det) Vanlige informasjonsproblemer Ufullstendige kostnader Dårlige indikatorer på produksjonsresultatet Vanskelig å måle nytten Dersom samfunnsøkonomisk verdi av grunnleggende offentlige funksjoner undervurderes, kan dette føre til at offentlige tiltak vurderes i et for kortsiktig perspektiv og med for stor vekt på synlige og umiddelbare virkninger Eks: verdi-skapingen i offentlig tjeneste-yting i nasjonal-regnskapet settes lik kostnadene

Effektivitet og informasjon Regelmessige evalueringer av offentlige tiltak er nødvendige både ved iverksetting og i drift Forhindre at midlertidige ordninger blir varige Motvirke svakheter ved inkrementalisme Mulige tiltak «Datostempling» av offentlige lover og tiltak Nullbasebudsjettering og lignende som målstyring og resultatmålinger (men disse kan også brukes som symbolpolitikk og legitimering av virksomheten) Forutsette produktivitetsforbedringer og kutte budsjetter løpende Desentralisering og rammestyring

3) Ineffektivitet som resultat av interessekamp Interessekamp som fører til en (for) stor offentlig sektor kalles «institusjonell sklerose» Gratispassasjerspill kan søke å utnytte tilsynelatende usynlige kostnader for å overvelte finansiering av konsentrerte goder på andre grupper Dette kan forsterkes gjennom Segmentering Krisemaksimering og utpressings(budsjett)spill

Utviklingen i offentlig sektor forklart ved fordeling av kostnader og nytte ved offentlig virksomhet Spredt Konsentrert A Kollektive goder finansiert med skatter (tradisjonell begrunnelse for offentlig virksomhet; minimumsstaten ca. 1800–1914) B Moderne velferdsstater som realiserer gruppespesifikke goder (fare for gratispassasjerspill og interessegruppevirksomhet) C Spredte fordeler av offentlige tiltak med konsentrerte kostnader til enkeltgrupper, for eksempel konkurransefremmende tiltak for en bransje D Rene private goder

Eksempel på budsjettspill: forholdet mellom staten og kommunene Spillstrategier Kommunens myke strategi: Utgiftene tilpasses inntektsrammene Kommunens harde strategi: Utgiftene får vokse mer enn inntektsrammene Statens harde strategi: Opprettholde opprinnelige inntektsrammer Statens myke strategi: Gi etter og øke tilskuddene til kommunene

Eksempel på budsjettspill (forts.) Staten Kommunen Hard Myk S1 a (øk. ubalanse og ned-skjæringer; begge taper) K1 S2 b (krisemaksimering og kommunen «vinner») K4 S4 c (staten binder seg til masten og «vinner») K2 S3 d (ustabil) K3

Spill og informasjonsbehov For aktører i strategiske spill (politikk og styring) kan økonomisk informasjon og styringsverktøy som budsjettstyring, kostnadsanalyser og sammenligninger være avgjørende for strategiene Behov for å følge opp strategiene på en troverdig måte Behov for å motvirke at strategiene fører til ineffektive løsninger

Spill og media Støtte og oppmerksomhet i media kan også ha betydning for hvor vellykkede strategiene er Oppmerksomhet i massemedia vinnes gjennom bestemte teknikker Tilspissing Forenkling Polarisering Intensivering Konkretisering Økonomisk informasjon fra evalueringer og kalkyler kan brukes av alle parter i slike teknikker Fare for at «tabloidisering» med kortsiktig oppmerksomhet og dramatikk vil kunne vinne over langsiktige hensyn og allmenne ressursvurderinger Gudmund Hernes påpekte «det medievridde samfunn» i den første maktutredningen (1977)

Mulige konsekvenser av segmentering og strategiske spill Budsjettrammer kan oppfattes som myke Budsjettrammer må være realistiske og stramme dersom produktiviteten skal forbedres Troverdighet er også viktig Enklere å starte nye tiltak enn å avvikle bestående Ressursfordeling blir til gjennom en rekke enkeltbeslutninger, og ikke gjennom bevisste og langsiktige prioriteringer Kan føre til utilsiktede fordelingsvirkninger På den annen side, dersom det er usikkerhet og politiske konkurranse, kan dette kanskje være like greit som sentralplanlegging?

Ettertanker… Siden NOU 1991:28 ble skrevet har offentlig sektor videreutviklet økonomistyringen i stor grad Rammestyring Innsatsstyrt finansiering Virksomhetsplanlegging Regnskapssystemer Målstyring Resultatmålinger (KOSTRA og STATRES) Tilsyn og kontroll (blant annet forvaltningsrevisjon) Brukerundersøkelser NOUen synes likevel fremdeles å være begrepsmessig relevant