Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 1 Finanspolitiske regler – hvorfor og hvordan? Steinar Holden Økonomisk institutt, UiO Økonomisk institutts konferanse Pensjoner, offentlige finanser og arbeidstilbud 18. januar 2005

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 2 Disposisjon Finanspolitiske regler – lovfestet eller erklært regel eller prosedyre for å påvirke finanspolitikk Hvorfor finanspolitiske regler? –”rules vs discretion” –tidsinkonsistente preferanser –generasjonsmotsetninger –politisk spill Erfaringer –US delstater, Stabilitetspakten, Handlingsregelen

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 3 ”Rules vs discretion” (Kydland& Prescott, 1977) Spill-situasjon mellom staten og private aktører innebærer at den politikk som på kort sikt er mest gunstig, ikke behøver å være optimal på lengre sikt. Private aktører vil kunne forutse at staten opptrer ”ex- post” optimalt, og innrette seg etter det –F.eks. kan private aktører spekulere i at staten ”redder dem” dersom de kommer i en vanskelig situasjon –Risiko for økt fremtidig kapitalbeskatning (direkte, eller via inflasjon, behovsprøving, osv) gir redusert sparing Politikk-regler som begrenser statens muligheter, kan dempe risiko for uheldig spill, og redusere privat sektors usikkerhet om fremtidig offentlig atferd

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 4 Tidsinkonsistente preferanser Nå-tiden har særlig status i våre preferanser Ikke det samme som diskontering, dvs. at nåtid er viktigere enn fremtid, som er logisk og rimelig. Forskjell mellom i år og neste år oppfattes som større enn forskjell mellom om 10 år og om 11 år => tidsinkonsistens, gir lavere velferd Dagens behov fremstår som særlig viktige => Kan være gunstig å binde seg til langsiktig plan Kan forklare hvorfor mange aktører opptrer både kortsiktig (dyre forbrukslån) og langsiktig (binding til pensjonssparing)

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 5 Generasjonsmotsetninger Offentlig gjeld innebærer isolert sett overføring av forbruksmuligheter fra fremtidige til nålevende generasjoner –privat formue kan brukes opp i egen levetid, i motsetning til ens ”andel” av offentlig formue Finanspolitiske regler for å ivareta fremtidige generasjoners interesser Pensjonssystem m/overføring mellom og innad i generasjoner –politisk koalisjon mellom lavinntektsgrupper og eldre driver frem pensjonssystem med mer overføring enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 6 Politisk spill Overforbruk ved at ulike politiske grupper greier å presse frem utgifter til ”egne saker” –desentralisert beslutning kan gi overforbruk fra felles budsjett –rettighetsstyring med uoversiktlige kostnader –majoritetsbeslutning kan gi velgere insentiv til å stemme på ”big spenders”, som er med på majoritetsbeslutning om utgifter Ingen vil bære kostnad ved innstramning

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 7 Politisk spill - valgsykler Tendens til skattelette/økt offentlig forbruk før valg Økt sannsynlighet for gjenvalg Uenighet om type off. goder –eksisterende regjering benytter muligheten mens den er i posisjon, og bestemmer hva pengene går til Uenighet om nivå på off. forbruk –høyre-regjering reduserer skatter og bygger opp gjeld, for å dempe påfølgende venstre-regjerings mulighet til å øke offentlig forbruk

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 8 Valgsykler - empiri Klar støtte for økte budsjettunderskudd i valgår Industrialiserte land: økning i underskudd på 0,3 – 1 prosent av BNP Utviklingsland: økning i underskudd på 1 – 6 prosent av BNP –større økning pga større ”rents” for politikere og mindre informerte velgere –større inntektsforskjeller og svake institusjoner Også støtte for at høyre-partier mer tilbøyelige til å øke gjelden dersom de forventer å tape valget –Petterson-Lidbom finner at gjeldsgraden for svenske kommuner øker med 15 % dersom gjenvalgssannsynligheten for et høyre- styre reduseres fra 1 til 0

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 9 Finanspolitiske regler Regler for å begrense underskudd og gjeld –politikk-erklæringer (handlingsregelen) –lovfestet/grunnlovsfestet (US Budget Enforcement Act) –internasjonale avtaler (f.eks. Stabilitetspakten) –pålagt ovenfra (f.eks. norske kommuner) Beslutningsprosedyrer for budsjettet –antall beslutningstakere, budsjettprosess (delegasjonstilnærming) –empirisk støtte for at høyt antall regjeringsmedlemmer, og mer fragmentert beslutningsprosess, gir økt offentlig gjeld Direkte demokrati –noe empirisk støtte for at sveitsiske kantoner med folkeavstemninger om finanspol. har lavere utgifter og gjeld; blandete resultater for US delstater

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 10 Lovfestet budsjettbalanse for US delstater Usikker effekt ved krav om balanse i budsjett Klar effekt ved krav om balanse i regnskap Sterkere effekt dersom regel håndheves av Høyesterett som er direkte valgt Mange eksempler på ”kreative”, kortsiktige tiltak (optimistiske budsjetter, salg av eiendeler, lån fra andre fond) –salg av større eiendeler kan gjøre verdiene mer utsatt, ved at de omgjøres til finansobjekter som kan selges i valgfritt omfang Noe tegn på redusert kvalitet i off skoler

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 11 Stabilitetspakten i EU Maksimalt budsjettunderskudd på 3 prosent av BNP –maksimal brutto gjeld 60 prosent av BNP, –mål om balanse eller overskudd på budsjettet Empiriske studier tyder på klar effekt frem mot 1998 (redusert underskudd 0,8 prosent per år) Usikker effekt etter dette Kritikk fra begge hold –undergraves pga mangelfull håndheving (”myk lov”) men”myk lov” kan ha virkning, som referansepunkt for reaksjoner fra andre land, finansmarkeder, velgere –for enkel og restriktiv – forhindrer god finanspolitikk uansett stort behov for høy offentlig sparing pga demografi og pensjoner ”myk lov” må være enkel for å kunne håndheves

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 12 Handlingsregelen Gradvis innfasing av petroleumsinntekter, som innebærer god generasjonsmessig balanse Kritikk: –Ikke-bindende politikk-erklæring som ikke blir fulgt, –diskutable tilpasninger Sterke sider: –bred politisk støtte, basert på fornuftig indikator beregnet i Finansdep. (delegasjons-tilnærming) Bør den endres? –mer bindende regel kan være for restriktivt, og svekke den brede støtten –mer bindende regel gir mer tvilsomme tilpasninger –handlingsregelen har trolig virkning selv om den ikke følges slavisk –tvilsomme tilpasninger svekker handlingsregelen (som inndekning ved endring i anslag og økt utbytte fra statsforetak)

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 13

Finanspolitiske regler - hvorfor og hvordan? 14 Oppsummering Gode grunner til at det er behov for finanspolitiske regler –bedre politikk –bedre politisk debatt Viktige forutsetninger er –fornuftig og pålitelig regel/indikator –bred politisk støtte og –informerte media/velgere/finansmarkeder Bindende regel/lover sikrer ikke god politikk