Vil pensjonsreformen nå sine hovedmål? Erling Holmøy, Forskningsavdelingen, SSB NHOs Forsikringskonferanse 11-12. november 2008 Tittelen på paperet Foretatt en helhetlig analyse av pensjonsreformen der vi vurdere den opp mot tre hovedmål: Gjøre statsfinansene mer bærekraftige Bedre arbeidsinsentivene Beholde hovedelemenetene i fordelingsprofilen Omfangsrik analyse – velger jeg å rette hovedfokuset på statsfinansene. Forhåndsannonsere et funn som overrasket oss. Står i motsetning til den uttalte hensikten med pensjonsreformen: pensjonsreformen reduserer ikke veksten pensjonsutgiftene. Men først litt om bakteppet---

Pensjonsreformens hovedmål Reformen angriper det statsfinansielle vekstrateproblemet Bedrer statsfinansene ikke ”nå”, men etter hvert Spesielt ved levealdersjustering/delingstall: Reduserer årlig ytelse ved økende levealder Naturlig benchmark: Pensjonsreformen kan ikke ”løse alt”, men: Alderspensjonsutgifter skal ikke vokse raskere enn skattebasen Stimulere sysselsetting => Økt pensjonsopptjening og utsatt pensjonering. Bedrer statsfinansene uten kutt i årlig ytelse Uten mye omfordeling blant alderspensjonistene

Grunnlag for fremskrivninger Befolkningsfremskrivning (middelalt.) fra 2008 Offentlige utgifter til pensjoner/trygder Detaljert fremskrivning av livsløpet til 1% av befolkningen (MOSART) Vekt på arbeid, inntekt, avgang, pensjonsrettigheter fra Folketrygden Detaljert beskrivelse av pensjonssystemet Brukt intensivt i arbeidet med pensjonsreformen Offentlige konsum (tjenesteyting) Kobler alders- og kjønnsprofiler for bruke av tjenestene (12) med befolkningsutvikling Dekomponerer bruken av arbeidskraft i bidrag fra demografi, dekningsgrader (helsetilstand), Standard Fordeler produksjon og finansiering på stat, kommune, privat

Grunnlag for fremskrivninger II Det offentliges finansieringskilder Skattegrunnlagene i Fastlands-Norge 4% uttak fra Oljefondet Egenandeler, priser på offentlige tjenester (gebyrer) Overskudd fra offentlig forretningsdrift, aksjeutbytte, renter utenom oljefondet Beregnes i en stor modell for norsk økonomi (MSG6) Liten åpen økonomi Baserer seg på tall for befolkning, pensjonsutgifter og offentlig ressursbruk Hovedjobb: Utvikling i skattegrunnlag og lønninger og priser Lønn er viktig for både offentlige utgifter og skattegrunnlagene Mye avgjøres av produktivitetsvekst

Velferdsstatens finansieringsproblem… (?) Nøytrale vekstforutsetninger Lavere skattebyrde enn i dag forbi 2050 Pensjonsfond når ca. 2,5xBNP Lysere utsikter enn tidligere utredninger Mye ”dumt” i denne banen! Handlingsregel, 71 $/fat, dagens pensjonssystem og standard på offentlige tjenester Arbeidsgiveravgift som oppfyller handlingsregelen

… er et ”vekstproblem” Vekstrater fra 2020: =>PROBLEM på lang sikt! Offentlige utgifter: 5,0% uten standardvekst Skattegrunnlag, FN: 4,4% 4% av oljefondet: 3,0% =>PROBLEM på lang sikt! Lav effektiv diskontering Rente = 5,5% Fra hvilket skattenivå i 2020? Fra dagens sats => arbeidsgiveravgift doblet i 2050 Men raskere skattevekst hvis økt velferd på eldre Urealistisk høy fondering? Arbeidsgiver-avgift hvis ingen nedgang før 2020

Vurdering av offentlige finanser Når vekstratene for offentlig utgifter og inntekter er nær renten, blir nåverdier ”ubrukelige” Sammenlign langsiktige vekstrater for inntekter og utgifter i stedet for nivåer i enkelte år eller nåverdier Identifiserer ubalanseproblem uten å se ”latterlig” lang frem Politikken må primært rettes mot utgiftssiden Lage mekanismer som bremser utgiftsveksten (delingstall) Analogi til hvordan langsiktige hensyn har fått vekt i klimadebatten (?)

Reformens hovedtrekk Fortsatt: Kombinasjon av minste- og standardsikring Definert ytelse Løpende skattefinansiering Ingen kutt i ytelser ved overgang til nytt system 8 % økt gjennomsnittsytelse ved implementering (2010) Men lavere vekst Delingstall => Automatisk aktuarisk reduksjon av årlig ytelse ved økt levealder og/eller tidlig avgang Burde bremse utgiftsvekst, men … ”Dårligere” indeksering av utbetalt ytelse, men fortsatt lønnsindeksering av opptjente rettigheter Alle kan gå av ved 62 år, men det skal koste mer for den enkelte Sterkere sammenheng mellom inntekt og pensjon

Arbeidstilbud fra yrkesaktive (I) Pensjonsopptjening: Skatt eller tvungen sparing? Dagens system: Kompleks og uklar sammenheng mellom arbeid og pensjon => Mye skatt Grunnpensjon til alle, besteårsregel, skråtak fra 6 – 12 G (1/3 opptjening), 0 pensjonspoeng av inntekt utover 40 år Reform: Sterkere sammenheng for de fleste mellom arbeid og pensjon => lavere skatt Alleårsregel Men: Minstepensjonister og de rikeste påvirkes ikke Opptjeningstak på 7,1 G erstatter skråtak fra 6 – 12 G

Arbeidstilbud fra yrkesaktive (II) Beregnet nåverdi av ytelser av å jobbe mer (1 krone) Dynamisk mikrosimuleringsmodell (1% av befolkningen) “Fasit” i pensjonsreformberegningene Fanger opp alle regeldetaljer og heterogenitet Reformen øker nåverdien fra 0.101 til 0.157 krone, dvs. 5.1% økning i effektiv marginal reallønn Forsiktig anslag: ser bort fra mer oversiktelig og likere sammenheng

Arbeidstilbud: Avgangsalder Avgangsalder mer elastisk enn arbeidstid Reformen: Universell tidligpensjonering mulig for alle – ikke bare for de som i dag har AFP Delingstall Effekt for gitt levealder og indeksering (”2015”): 60% med AFP i dag: Delingstall øker individuell kostnad ved tidligavgang Garantipensjon og normer reduserer effekten Utsetter avgang med 1,2 år 40% uten AFP i dag: Kan gå av ved 62 år. Gir 0,3 år tidligere avgang Gjennomsnittlig avgangsalder øker med 0,6 år. Tilsvarer ca. gjennomsnittet av yrkesfrekvenser for 60-69 åringer tidlig på 80-tallet (før tidligpensjonsordninger) og dagens yrkesfrekvenser.

Arbeidstilbud: Avgangsalder (II) Gitt levealder: Avgangsalder øker med 0,6 år i ”2015” Økende levealder forsterker økningen Dagens system uten avkorting: Nær 0 effekt Reform Upåvirket: 40 % uføre e.l. før 62 10 %, økende til 20 % i mer aktuarisk system, jobber uansett så lenge de kan etter 67. Gitt at økt levealder avspeiler bedret helse => avgangsalder øker like mye som levealderen Resten (40%) nøytraliserer kuttet I årlig ytelse som følge av delingstall ved senere avgang: 2/3 år per år økt forventet levealder ved 62 år Gjennomsnittsøkning = 0.46 år per år økt levealder 2050: Levealder for 62-åringer 4 år høyere Tilsvarer 4.5% økt arbeidstilbud fra ikke-reform scenario

Reformen bedrer statsfinansene sterkt. Men først og fremst NIVÅ-effekt! Nødvendig arbeidsgiveravgift Nivåeffekter i 2050: Arb.giveravgift -9,5 %p Sysselsetting 11,0 % Off. utgifter -5,9 % Alderspensj.-utgifter -12,2 % Før reform Etter reform

Vekstproblemet fortsatt stort Endring i vekstrater 2020-50, %p Arbeidsgiveravgift -0,13 Off. utgifter (OU) 0,01 Konsum 0,05 Overføringer 0,07 Alderspensj. (AP) -0,01 Skattebase (SB) 0,08 Differansen mellom veksten i OU og SB ned fra 0,97 til 0,90%p Differansen i veksten mellom AP og SB ned fra 2,11 til 2,02%p Skyldes raskere vekst i SB ikke lavere vekst i AP Kontra intuisjon og intensjon.

Reformen reduserer ikke veksten i pensjonsutgiftene Endring i gjennomsn. vekstrater 2020-50, %p Presisering av påstanden = vekstraten i Folketrygdens utgifter til alderspensjon etter 2020. Pensjonsreformen gir betydelig lettere statsfinanser: lavere pensjonsutgiftsnivå høyere skattebasenivå Men vekstraten for alderspensjonene etter 2020 uendret! ”Vekstproblemet” likevel redusert ved raskere vekst i skattebasen (insidens) Arbeidsgiveravgift -0,13 Alderspensj. (AP) -0,01 Skattebase (SB) 0,08 Differansen i veksten mellom AP og SB ned fra 2,11 til 2,02%p skyldes raskere vekst i SB ikke lavere vekst i AP

Reformeffekt på veksten i alderspensjoner Husk: AP = N x P x W N vokser saktere Delingstall + økende levealder => økende avgangsalder => svakere vekst i antall pensjonister 2. W vokser raskere Lavere vekst i arbeidsgiveravgift => sterkere vekst i utbetalt lønn 3. P vokser raskere Raskere lønnsvekst => arbeidstilbud vokser raskere Avgang utsettes mer og mer økt vekst pensjonspoeng og ytelse 1 og 3 tilsiktede reformeffekter 2 en velkjent likevektseffekt 2+3 nøytraliserer 1! %p Alderspensj.-utgifter (AP) -0,01 # pensjonister (N) -0,23 Ytelse (P x W) 0,22 Før indeksering (P) 0,08 Lønnsindeksering (W) 0,13

Betydningen av lønnsvekst I et mer aktuarisk system er indekseringen av opptjente p-rettigheter viktigst for pensjonsutgiftene. Fortsatt lønnsindeksering av pensjonsrettigheter (poeng) Mindre raus indeksering av utbetalt årlig ytelse betyr mest for tidsprofilen for pensjonsinntekten Hovedkurs for lønnsvekst => lavere vekst i arbeidsgiveravgift gir høyere lønnsvekst Lønnsveksten avhengig av hvordan velferdsstaten finansieres. Annen skatteskjerpelse og/eller kutt i utgifter => annen vekst i pensjonsytelse Avhenger av pensjonene skal følge lønn før eller etter skatt, og om pensjonistene også får skatteskjerpelse Men arbeidsgiveravgift IKKE sært. Fleste pensjonspremier betales av arbeidsgiver som andel av lønn.

Diskusjon/Konklusjoner Pensjonsreformen gir stor statsfinansiell nivåstyrking Vekstproblemet etter 2020 løses i liten grad Årlig vekst i arbeidsgiveravgiften ned fra 0,42 til 0,29 %poeng Veksten i offentlige utgifter uendret, 0,08 %poeng raskere vekst i skattebasen Reformen påvirker ikke veksten i alderspensjonene etter 2020! Indirekte effekter spiser opp direkte effekt av delingstallet I hvert år nøytraliserer økning i ytelsen effekten av færre alderspensjonister Etter reformen vokser utgiftene til alderspensjon fortsatt 0,90 %poeng raskere enn skattebasen per år Reformens svake effekt på vekstratene er robust overfor variasjoner i levealder og arbeidstilbudsrespons.

Betydningen av helse og omsorg for statsfinansene Arbeidsgiveravgift

Hva betyr olje- og gassprisen? 2004: IEA: 20-30 2004 $/fat. Norske fremskrivninger 180 2004-NOK $71 (2007) nøkternt i dag Fra 30 til 71 dollar => Arbeidsgiveravgiften ned 7 %p i 2050 Løser ikke vekstrateproblemet, men utsetter når det blir ille Likevektseffekter reduserer skattelettelsen med nesten halvparten av naivt anslag Lønnsøkning øker utgifter mer enn finansieringskildene, Gitt lønnsindeksering av overføringer Lønnseffekten får større betydning desto høyere oljeprisen blir => avtakende statsfinansiell effekt => Lett å ”glemme” Arbeidsgiveravgift

Renten vil gradvis overta oljeprisens rolle Internasjonal kapitalavkastning betyr mer etter hvert som SPF-Utland vokser 1 %p høyere avkastning => a.avgiften kan senkes med 3 %p i 2050 Vekstratene påvirkes lite Arbeidsgiveravgift

Vekst bedrer mye, men ikke statsfinansene Ikke i Norge! Økt produktivitet i næringslivet øker lønnsnivået => øker skattegrunnlagene => øker lønnskostnader og lønnsindekserte overføringer Lønnsavhengige inntekter er mindre enn lønnsavhengige utgifter pga. bruken av oljepenger Internasjonale analyser misvisende for Norge ”Alle” får automatisk del i produktivitetsgevinsten Krever opprettholdbare statsfinanser brudd med den ”nordiske modellen”? Arbeidsgiveravgift