1_Tittellysbilde Kommuners behandling av asylmottak etter plan- og bygningsloven Advokatfullmektig Jannike Nilsen og Advokat Sofia Bjørck 2

Agenda Hva må avklares før oppstart? Søknadspliktig bruksendring Reguleringsformål og tolkning av reguleringsplaner Skille mellom bolig og institusjon Særlig om desentralisert mottaksdrift Rundskriv H-4/15 Midlertidig forskrift Forslag til ny unntaksbestemmelse Brev fra Sanner og Anundsen Eksempelsaker – særlig om saker fra Rogaland Nye kilder og ny praksis Spørsmål? 3

Hva må avklares før oppstart av drift? Må avklare om man har nødvendig godkjenning som kreves av UDI Søknadspliktig bruksendring og forholdet til reguleringsformål To helt separate vurderinger Det er ikke tilstrekkelig å sjekke at bruken er innenfor reguleringsformålet Bruken kan være i tråd med regulering og likevel søknadspliktig Desentraliserte mottak eller utvidelse av et sentralisert mottak er eksempler Spør huseier eller sjekk byggesak hos kommunen for å avklare godkjent bruk Er bygningen godkjent for beboelse (aktuelt for desentralisert drift)? Hvilke tekniske krav gjelder? Må det gjøres oppgraderinger, for eksempel branntiltak? 4

Søknadspliktig bruksendring Plan- og bygningsloven: Bruksendring eller vesentlig endring eller vesentlig utvidelse av tidligere drift… Byggesaksforskriften: Bruksendring er søknadspliktig dersom a) Byggverk eller del av byggverk tas i bruk til eller blir tilrettelagt for annet enn det som følger av tillatelse eller lovlig etablert bruk b) Endret bruk av byggverk eller del av byggverk kan påvirke de hensyn som skal ivaretas med hjemmel i plan- og bygningsloven i forhold til byggverket, tilhørende utearealer eller omgivelser, eller c) Tilleggsdel tas i bruk som hoveddel eller omvendt 5

Søknadspliktig bruksendring Endring som påvirker de hensyn plan- og bygningsloven skal ivareta? Mer støy, mer trafikk, behov for uteoppholdsarealer mv. Endring fra ett formål til et annet For eksempel endring fra kontor til asylmottak/institusjon Vesentlig utvidelse av drift For eksempel en dobling av intensitet Vesentlig endring av drift Send kommunen all informasjon om bruken med en gang (antall beboere, rom etc.) Kommunen må kunne gi beskjed om de mener det er en vesentlig endring Konkret vurdering- lav terskel Ingen saker er like – konkret vurdering og begrunnelse Forvaltningsloven stiller krav til utredning og begrunnelse 6

Reguleringsformål og tolkning av reguleringsplan Avklar om driften er innenfor formålet i reguleringsplan eller kommuneplan Sentralisert mottaksdrift er ikke hotell, men kan være allmennyttig formål, privat eller offentlig tjenesteyting mv. (eksempelsak fra Meråker) Sentrumsformål, tjenesteyting o.l. kan favne vidt – sjekk kart- og planforskriften Akuttmottak kan være innenfor hotell, men kommunene har ulik praksis Desentraliserte mottak er bolig, men kan av og til måtte anses som institusjon Hva ligner den planlagte bruken mest på? Elimineringsmetoden Asylmottak er ikke et eget reguleringsformål Bruken avgjør – ikke brukerne 7

Behov for dispensasjon fra reguleringsformålet Gir grunnlag for å avslå søknad om bruksendring Gir grunnlag for å innvilge søknaden, men på vilkår (saklige) Det må søkes om dispensasjon fra arealformålet Dispensasjon kan være midlertidig eller permanent Dispensasjon kan gis dersom Hensynet bak bestemmelsen ikke settes vesentlig til side Det er klart større fordeler enn ulemper Dispensasjon tar lenger tid og åpner for flere klager Politisk behandling og uttalelser fra andre myndigheter Dispensasjon utenfor eller i byggesak – hva krever UDI? Sørg for en god søknad og foreslå kanskje vilkår selv 8

Skillet mellom bolig og institusjon Benyttes bygningen til beboelse? Har bygningen felles oppholdsrom, men egne soverom? Er det kontorer i bygningen? Er det ansatte i bygningen? Er de ansatte til stede hele døgnet? Får beboerne hjelp eller pleie? Hvilke hensyn gjør seg gjeldende? Eksempel fra Tromsø på saker i grenseland 9

Skillet mellom bolig og institusjon Miljøverndepartementet: Boligformål nyttes for å fastlegge områder hvor det skal oppføres bygninger for permanent helårsbeboelse, det være seg småhus eller blokkbebyggelse. Det siktes i første rekke til boligbebyggelse som eies av private, men også offentlige myndigheter og selskaper kan eie boliger av privat karakter uten at det derved er nødvendig å legge ut byggeområdet til offentlig formål. Formålet retter seg mot boligfunksjonen og ikke mot egenskaper ved beboerne. Byggeområde boliger kan således også nyttes til eldreboliger og (vernede) boliger for særskilte grupper så fremt boenheten det dreier seg om, bebos individuelt av personer som har behov for visse støtte- og servicefunksjoner. 10

Særlig om desentraliserte mottak Hovedregel at reguleringsformålet er bolig Et skille mot boliger med ansatte som ligner på institusjon (i grenseland) Kan være bolig selv om mottaket har kontor i bygget (eksempel fra Tromsø) Utfordring er spørsmål om søknadspliktig bruksendring Hovedregel bør være at det ikke er søknadspliktig å bruke bolig til bolig (se rundskriv fra 2015) Flere kommuner legger nå opp til generell søknadsplikt Legges vekt på antall beboere og endring av planløsning (eksempel fra Sandnes) Hva gjør du som driftsoperatør – rutiner før oppstart? Informasjon til kommunen? Kanskje Informasjon fra huseier? Alltid Behov for endring av planløsning? Hvor mange er for mange? Hvordan skal du dokumentere overfor UDI i anbudsprosessen? NB: Sørg for at alle rom er godkjent til beboelse – pass på ved leie av loft og kjellerarealer 11

Rundskriv H-4/15 av 16. juni 2015 Erfaringer: Økt kunnskap hos kommunene Bedre begrunnelse for vedtak, mindre vekt på etnisitet mv. Brukes til å begrunne søknadsplikt Viser til statlige forpliktelser og samarbeidsavtale mellom departementene Fremhever at statlige interesser skal vektlegges og kan gi grunnlag for dispensasjon Fremhever at det skal være en objektiv, forutsigbar og konsistent vurdering Fremhever at alle skal bo trygt og forsvarlig, det må stilles minimumskrav til boliger Legges stor vekt på at det bør brukes vilkår i stedet for avslag, både i dispensasjonssaker og saker som gjelder unntak fra tekniske krav Rettslig status og virkning (rundskrivet er veiledende – ikke en «fasit») 12

Rundskriv H-4/15 av 16. juni 2015 Reguleringsformål Omfattes av «bebyggelse og anlegg» med underformål offentlig eller privat tjenesteyting (herunder institusjon) eller boligbebyggelse (andre også aktuelle) Hotell/overnatting omfatter ikke asylmottak (unntak for akuttinnkvartering?) Desentralisert drift er som en klar hovedregel bolig Dersom ingen reguleringsplan kan det i noen tilfeller kreves regulering Viser til det tradisjonelle skillet mellom bolig og institusjon Relevante momenter for om noe er i tråd med planen: virksomhetens formål virkning for området, fysiske endringer, antall beboere og ansatte, varighet Dispensasjon fra plan kan være midlertidig og på vilkår (bedre enn avslag) 13

Rundskriv H-4/15 av 16. juni 2015 Søknadsplikt Det avgjørende er om endringen av bruken får betydning for hensyn loven ivaretar Terskelen for å kreve søknad er lav (dette brukes aktivt av kommunene) «Det er tilstrekkelig for at det skal være nødvendig med bruksendringstillatelse, at den nye bruk av bygningene skapte behov for plan- og bygningsmyndighetene å vurdere slike forhold». Bruk av bolig i desentralisert drift skal normalt ikke utløse krav om søknad Relevante momenter endring av brannklasse, antall beboere og varigheten av opphold, (rundskrivet sier at grensen ikke kan tallfestes, men kan være for mye) Klart understreket at etnisitet, atferd eller egenskaper ved beboerne er uten betydning Anbefaler forhåndskonferanse for at kommunen skal få all relevant informasjon Adgang til å kreve søknad om bruksendring er ikke det samme som grunnlag for avslag Også her er samfunnsmessige interesser viktig i vurderingen (snillere vurdering?) 14

Rundskriv H-4/15 av 16. juni 2015 Tekniske krav Ingen spesifikke krav, men generelt regelverk må følges Plan- og bygningslovens krav gjelder fullt ut Også her kan det stilles vilkår i bytte mot lemping av krav (kost/nytte) Særskilte krav etter helselovgivningen (inneklima, sanitære anlegg etc.) Brannkrav etter plan- og bygningsloven og brannvernlovgivningen Desentraliserte mottak = risikoklasse 4 Sentraliserte mottak = risikoklasse 6 (unntak for små bygg med får brukere) Ved krav om heis = krav til slokkeanlegg i risikoklasse 4 også I risikoklasse 6 = alltid krav til slokkeanlegg Utfordrende mellomsituasjon – eksempler fra campinghytter? Unngå at kommunen driver brannprosjektering 15

Midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven Formål og hensikt Raskere etablering av asylmottak med nøktern men forsvarlig standard Unntak for: Søknadsplikt Nabovarsling Tekniske og kvalitetskrav Energi, Heis Tilgjengelighet Sprinkling (brannalarmanlegg, rømningsveier og døgnkontinuerlig brannvakthold) Kort gyldighetsperiode Svært begrenset virkeområde- midlertidige tiltak Juridiske svakheter Upraktisk- dekker ikke behovene 16

Forslag om unntaksbestemmelse til bruk i ekstraordinære situasjoner- beredskapsbestemmelse Forslag ny midlertidig bestemmelse som gjør det mulig å sette til side plan- og bygningsloven ved kriser og ekstraordinære situasjoner i fredstid Beredskapsbestemmelse som vil gjøre det mulig å etablere nøkterne, men forsvarlige innkvarteringsplasser for asylsøkere «Kongen» avgjør om man er i en situasjon hvor beredskapsbestemmelsen kan benyttes Departementet kan fatte beslutning i enkeltsaker om midlertid plassering av nye byggverk eller bruksendring av eksisterende byggverk til asylmottak eller omsorgssentre uten at bestemmelsene i plan- og bygningsloven er fulgt Krav om at aktuelle kommune er informert før evt. vedtak Kravene som ivaretar personers liv og helse (brannsikkerhet) står fast Tidsbegrenset; to år frem til 1. februar 2018 Status; Lovforslaget er behandlet i kommunal- og forvaltningskomiteen, innstilling avgitt 12. april

Brev fra Sanner og Anundsen Oppfordring til kommunene om å sørge for rask saksbehandling Foreslår å bruke unntak i ansvarsrettssystemet Foreslår å delegere saker slik at Kommunestyret ikke er nødvendig Regionale/statlige myndigheter skal få korte frister for uttalelse Uttalelse kan etterspørres og gis per e-post Åpner for å fravike tekniske krav og akseptere Brannvesens aksept som tilstrekkelig Oppfordrer til bruk av vilkår fremfor avslag og strenge tekniske krav Kan tas opp med kommunene tidlig for å forsøke å fremskynde saksbehandlingen 18

Eksempelsaker og ny praksis Randaberg kommune – positiv sak snudd i siste instans – kommunens egen agenda Sandnes kommune – søknadsplikt for bruk av boliger i desentraliserte mottak Stavanger kommune – søknadsplikt for bruk av boliger i desentraliserte mottak Meråker kommune – uenighet om korrekt reguleringsformål for mottak Fylkesmannen i Buskerud 2016 – statlige interesser og midlertidighet vektlagt Fylkesmannen i Finnmark 2015 – ingen adgang til å legge vekt på kommunens syn på asylmottak, statlige interesser og rett til å stille vilkår vektlagt Fylkesmannen i Rogaland 2016 – endring av planløsning kan føre til søknadsplikt Fylkesmannen i Nord-Trøndelag 2015 (Meråker) – avklaring om reguleringsformål 19

Spørsmål? 20

Kontaktinformasjon Advokat Sofia Bjørck Advokatfirmaet Føyen Torkildsen AS Mobil: E-post: Advokatfullmektig Jannike Nilsen Advokatfirmaet Føyen Torkildsen AS Mobil: E-post: 21