Bruken av «Innbyggerundersøkelser» og folkeavstemninger i forbindelse med kommunesammenslåing Ottar Hellevik Professor emeritus i statsvitenskap Universitetet i Oslo

Min bakgrunn Arbeidet med forskningsmetode, skrevet lærebøker og forskningsartikler. Spesielt fokus på intervjuundersøkelser. Bl.a. skrevet bøkene - Forskningsmetode i sosiologi og statsvitenskap (1971 I,..., 2002 VII). - Gallupdemokratiet. Bruk og misbruk av meiningsmålingar (1972) - Mål og mening. Om feiltolking av meningsmålinger (2011). Forsket på folkeavstemninger og valg, rekruttering til lokalpolitikk. - Kampen om EF (1977, med Nils Petter Gleditsch). - Norske kommunestyrer – plass for kvinner? (1985, med Torild Skard). Har praktisk erfaring med gjennomføring av intervjuundersøkelser gjennom bistilling som forskningsleder hos IPSOS (MMI) siden Bistod konsulentfirmaet som gjennomførte innbyggerundersøkelse for Lardal kommune i februar 2015.

Direkte versus indirekte demokrati Lite innslag av direkte demokrati på nasjonalt nivå i Norge (6). Langt hyppigere bruk lokalt (mange tusen folkeavstemninger om målform, alkohol, sammenslåing oa.). Folkeavstemninger kan bidra til oppslutning/legitimitet for viktige avgjørelser med sterkt engasjement og store motsetninger (EF-/EU-tilknytning). Lettere for de som taper å akseptere avgjørelsen hvis de selv har vært med på å ta den (kommunesammenslåing). Direkte demokrati skaper samsvar mellom opinion og vedtak i viktige saker, som valg mellom partier hvert fjerde år ikke vil gi (konf. EU-saken). Indirekte demokrati sikrer at avgjørelser blir tatt av representanter som har kunnskaper og tid til å sette seg grundig inn i sakene. Vedtak kan ses i sammenheng og i et lengre tidsperspektiv, med mulighet for bytte av støtte (”hestehandel”). Dette øker sjansen for å vinne fram i de sakene som betyr mest for en selv.

Folkeavstemninger: Bindende versus rådgivende Norske folkeavstemninger er rådgivende, ikke bindende. Vi har ikke obligatoriske folkeavstemninger, som en har i Danmark i forbindelse med grunnlovsendringer. Vi har heller ikke folkeinitiativ, som en har i Sveits der et visst antall velgere kan kreve at en sak gjøres til gjenstand for folkeavstemning. Alminnelig eller kvalifisert flertall Krav om kvalifisert flertall på Stortinget ved grunnlovsendring. Debatt om dette også kunne kreves ved folkeavstemningen om medlemskap i EU. Pro-argument: Stabilitet i spilleregler og mindretallsvern. Aktuelt i forbindelse med kommunesammenslåing?

Folkeavstemninger versus meningsmålinger Folkeavstemninger: + Kommunesammenslåing er et spørsmål av grunnleggende betydning. + Gir større legitimitet til vedtaket ved at alle har kunnet delta. + Kan skape engasjement, få flere til å sette seg inn i saken og ta stilling. Meningsmålinger/innbyggerundersøkelser: + Utvalgsundersøkelser gir representative resultater. + Enklere å delta, kan få med flere (men også her er det bortfall) + Gir mer informasjon. Hvem mener hva, grunner. + Mindre kostnadskrevende + Kan teste betydningen av alternative voteringstemaer for utfallet. - MEN: Større fare for påvirkning som gir misvisende resultater

Faren for at resultatene av meningsmålinger påvirkes Intervjuforskning har vist at det er mange måter resultater kan bli påvirket på. Utformingen av spørsmål spesielt viktig (ledende spørsmål). Eksempel: Ja eller nei til kommunesammenslutning eller til å fortsette som egen kommune. Ja-alternativet foretrekkes av usikre i et ”overraskende” telefonintervju. Mindre ”ja-siing” i valglokalet. Også andre spørsmål i skjemaet kan ha betydning (konteksteffekter). Disse problemene er større i omfattende meningsmålinger, spesielt når de andre spørsmålene plasseres foran spørsmålet om standpunkt til kommunesammenslåing. Spesielt problematisk når dette er spørsmål som kan oppfattes som argumenter for sammenslåing.

Må kommunene gjennomføre folkeavstemning? Det fremgår av inndelingslova § 10 at kommunestyrene bør innhente innbyggernes synspunkter på forslag til grenseendringer. Dette kan gjøres ved folkeavstemning, innbyggerundersøkelser, folkemøter eller lignende. Det er opp til kommunene selv å avgjøre hvordan innbyggerne skal informeres og hvordan innbyggerne skal bli hørt etter at kommunen har gjennomført første delen av kommunereformprosessen. For de kommunene som ønsker å få et bredere og bedre beslutningsgrunnlag enn hva som er mulig å få i en folkeavstemning, vil departementet utarbeide et opplegg for innbyggerundersøkelse. Hvorvidt kommunene vil benytte seg av dette tilbudet, er som sagt opp til kommunestyrene å avgjøre. svar/id762533/#Krav_til_vedtak

Må kommunene respektere resultatet av den lokale folkeavstemningen? Kommuneloven er basert på det representative systemet, jf. kommuneloven § 6 der det heter: «Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak.» Fordi kommuneloven baserer seg på prinsippet om at innbyggerne blir representert ved kommunestyret og andre folkevalgte organ, kan ikke kommunestyret fraskrive seg sin lovpålagde plikt til å treffe vedtak på vegne av kommunen. Dette medfører at kommunestyret ikke kan vedta at en sak skal bli bindende avgjort i en folkeavstemning uten særskilt hjemmel i lov. svar/id762533/#Krav_til_vedtak

Meningsmåling i Lardal kommune, Vestfold 1)Bor du i Hem, Svarstad, eller Styrvoll? 2)På grunnlag av det du vet i dag, ønsker du eller ønsker du ikke at Lardal kommune blir slått sammen med en annen kommune? Ja, ønsker en kommunesammenslutning / Nei, ønsker ikke en kommunesammenslutning / Er usikker. 3) Dersom kommunesammenslutning blir aktuelt, bør Lardal kommune etter din oppfatning slå seg sammen med Larvik, eller ønsker du at Lardal slår seg sammen med en annen kommune? Hvis annen kommune: spør om hvilken, og noter. 4) Grunner som taler for / mot sammenslåing (åpent spørsmål) 5) Interesse for ulike former for informasjon. 6) Kjønn, alder og utdanning

Utfallet av meningsmålingen i Lardal Utvalgsstørrelse: 400 Nei-overvekt: 56% – 39% = 17 pp Signifikant forskjell: +/- 8,5 pp Tar vi hensyn til liten populasjon (2000): Signifikant forskjell: +/- 7,9 pp Overvekten av nei er klart signifikant med 5% signifikansnivå (og også med 1% signifikansnivå: 12,4 og 11,1pp). Vi kan dermed med stor sikkerhet konkludere at det forelå et neiflertall blant velgerne i Lardal kommune. (Beregnet med programmet ZIGNE signifikans)

Resultat i Lardal 2 Er dette interessant informasjon i en demokratisk avgjørelsesprosess? Tenker en at noen meninger bør tillegges større vekt enn andre ut fra ”kompetansehensyn”? Konf. innlegg i EF-debatten i 1972: De høyt utdannede er for medlemskap.

Innbyggerundersøkelse 5K, Indre Østfold NN kommune er i gang med å utrede en mulig kommunesammenslåing i Indre Østfold. Ulike alternative modeller vurderes. Nå ønsker kommunen å spørre deg som innbyggere om hva du tror vil være mulig å oppnå med kommunesammenslåing, og i hvilken retning kommunen bør gå i. Bokommune, alder og kjønn (obligatorisk) Er du kjent med at din kommune er i gang med å utrede en mulig sammenslåing? JA eller NEI Kommunene kan ha flere mål for en kommunesammenslåing. Hva tror du det vil være mulig å oppnå ved at kommunene slår seg sammen? Vi ber deg om å svare JA eller NEI på følgende punkter (Det er også anledning til å svare VET IKKE): –Større fagmiljøer i kommunen –Økt kvalitet på de kommunale tjenestene –God tilgjengelighet til de kommunale tjenestene –En mer kostnadseffektiv kommunal drift –Et godt lokaldemokrati –Sikre livskraftige lokalsamfunn –Bedre nærings- og samfunnsutvikling

Innbyggerundersøkelse 5K, Indre Østfold (2) Hvordan tror du kommunen vil løse sine oppgaver etter en kommunesammenslåing, sammenliknet med i dag? Vi ber deg om å svare på en skala fra 1 – 5, der 1 betyr «Mye dårligere», 2 «Noe dårligere», 3 «Som i dag», 4 «Noe bedre» og 5 betyr «Mye bedre», eller evt. VET IKKE. –Barnehagetilbud / Skole og skolefritidsordning / Helsetjenester / Pleie og omsorgstjenester –Barnevern / NAV / Bibliotek og servicekontorfunksjoner / Byggesaksbehandling –Teknikk, beredskaps og landbrukstjenester / Tilbud innen kultur, idrett og fritid –Næringsutvikling / Økonomistyring / Gi innbyggerne mulighet til å påvirke utviklingen i kommunen Kunne du tenke deg at NN fortsetter som egen kommune, eller at NN inngår i en kommunesammenslutning? Dersom det skulle gå mot en fremtidig kommunesammenslåing, i hvilken retning kunne du tenke deg at NN gikk? Kommunestyret har pekt på mulige alternativer for sammenslåing. Jeg vil nå lese opp alternativene, og jeg ber deg om å velge ett av dem.

Kommunen har mange oppgaver, som å drive barnehage, skole, eldreomsorg, brannvesen og kulturarbeid, sørge for vei, vann og avløp, behandle byggesaker og utvikle samfunn. Kommunen kan ha flere mål for en kommune- sammenslåing. Hva tror du det vil være mulig å oppnå ved at kommuner slår seg sammen? Vi ber deg om å svare JA eller NEI på følgende punkter (det er også anledning til å svare «vet ikke» – leses ikke). Hva det vil være mulig å oppnå ved ommunesammenslåing Opinion for Trøgstad kommune 14 Tall i prosent, n=500 Punktene er randomisert i undersøkelsen Sortert på «ja-nei» Signifikant forskjell ja vs. nei x x Ikke signifikant forskjell x x x - -

Oppgaveløsning etter en kommunesammenslåing 15 Tall i prosent, n=500 Oppgaver og områder er randomisert i undersøkelsen Sortert på «Mye bedre» (verdi 5-1) Midtpunktet er verdi 3 «som i dag» 3,1 3,0 2,9 3,1 Gjennomsnittsverdi (1 mye dårligere – 5 mye bedre) 2,8 2,6 2,4 3. Jeg kommer nå til å lese opp en del kommunale oppgaver og utviklingsområder. Hvordan tror du kommunen vil løse sine oppgaver etter en kommunesammenslåing, sammenliknet med i dag? Jeg ber deg om å svare på en skala fra 1 – 5, der 1 betyr «Mye dårligere», 2 «Noe dårligere», 3 «Som i dag», 4 «Noe bedre» og 5 betyr «Mye bedre», eller evt. «vet ikke (leses ikke).

Vil du fortrinnsvis at Trøgstad fortsetter som egen kommune, eller at Trøgstad inngår i en kommunesammenslutning? 50 % ønsker at Trøgstad fortsetter som egen kommune 16 n=500 Det er signifikant flere som svarer at de ønsker at Trøgstad fortsetter som egen kommune enn som vil at Trøgstad inngår i en kommunesammenslutning (50 % vs. 42 %, mens 7 % ikke vet) Jo eldre, desto høyere andel som svarer at de ønsker sammenslåing 62 % av de mellom år ønsker at Trøgstad fortsetter som egen kommune

Innbyggerundersøkelse Rygge, Råde og Våler utført av Opinion 1-2) Kjønn og alder. 3) Intro: Flertallet på Stortinget har vedtatt en kommunereform og har bedt alle kommuner om å utrede muligheten for sammenslåing med en eller flere nabokommuner. Samtidig har flertallet på Stortinget også sagt at det skal være reell frivillighet for kommunene og at innbyggernes og kommunenes syn skal respekteres dersom de ikke ønsker sammenslåing. Spørsmål: Ønsker du at...skal slå seg sammen med andre kommuner eller ønsker du at...skal bestå som egen kommune? 4) Hvis det blir aktuelt å slå sammen...med en eller flere nabokommuner - Er du da for eller mot at spørsmålet om sammenslåing legges ut til en folkeavstemning i kommunen?

Samsvar mellom meningsmåling og folkeavstemning i 10 kommuner (Bjarne Jensen: Folkeavstemning eller spørreundersøkelse ved kommunesammenslutning) * Folkeavstemning: Skal Hjelmeland kommune arbeide videre med å vurdere ny kommunestruktur i Ryfylke?

Hva kan føre til uoverenstemmelsen mellom folkeavstemning og meningsmåling? - MM utvalgsundersøkelse. Tilfeldige utvalgsfeil? - Bortfallet. Hjemmesittere i FA kan være med i MM. Kan disse har høyere ja-andel? Andre skjevheter i bortfallet i MM? - Tidspunktet. Voksende motstand utover høsten? - Spørreskjema for MM. Ledende elementer: voteringstema? Andre spørsmål (kontekst)? - Situasjonen. Valghandling annerledes enn på sparket svar i MM? - Juks. Feilrapportering av MM? Min (foreløpige) konklusjon: Systematisk forskjell FA – MM er trolig mest et resultat av utformingen av spørreskjemaet.

Demokratiperspektiver Et tankevekkende eksempel: I Lardal kommune viste meningsmålingen i februar 2015 et klart flertall mot sammenslutning. Kommunestyret vedtok at det ikke skulle holdes folkeavstemning. Det nye kommunestyret skulle avgjøre spørsmålet. Flertallet etter valget i 2015 ønsket sammenslutning, som ble vedtatt av kommunestyret Dette betyr ikke at sammenslutning nå ønskes av et flertall blant velgerne, siden partivalget påvirkes av flere andre saker. Konf. ”gapet” velger-representant under hele EEC/EF/EU-saken. Lardal er et eksempel på at det indirekte demokratiet trumfer det direkte. Ville et vedtak om sammenslutning vært vanskeligere å fatte dersom det hadde vært en folkeavstemning som hadde vist nei-flertall? Er en slik tankegang noe av det som ligger bak departementets anbefaling av innbygger-undersøkelser?