Kunnskapsløftet – løft eller løfte? Østlandssamarbeidet 25.09.2012 Jan-Helge Atterås.

Presentasjon om: "Kunnskapsløftet – løft eller løfte? Østlandssamarbeidet 25.09.2012 Jan-Helge Atterås."— Utskrift av presentasjonen:

1 Kunnskapsløftet – løft eller løfte? Østlandssamarbeidet 25.09.2012 Jan-Helge Atterås

2 Kunnskapsløftet som styringsreform - et løft eller et løfte? (sluttrapport) Bfk - utdanningsavdelingen Forvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle i implementeringen av reformen Petter Aasen, Jorunn Møller, Ellen Rye, Eli Ottesen, Tine S. Prøitz og Frøydis Hertzberg Rapport 20/2012

3 Utdanningsdirektoratets oppsummering For lite bruk av nettverk og dialog Tydeligere ansvarsfordeling med Kunnskapsløftet Ingen helhetlig implementeringsstrategi da reformen ble introdusert Varierende kvalitetsarbeid Økt fokus på grunnleggende ferdigheter Store kommuner har kommet lengst i Kunnskapsløftet Bfk - utdanningsavdelingen

4 Oppsummering av øvrige funn og vurderinger: Bfk - utdanningsavdelingen Innholdsanalyse av sentrale reformdokumenter og oppfølgingsdokumenter. Intervjuer med aktører på politisk og administrativt nasjonalt nivå som var/er sentrale i reformarbeidet og/eller i reformimplementeringen. Spørreundersøkelser hos fylkesmannen, i fylkeskommuner, kommuner, skoler og lærebedrifter som inngår i organiserte fellessurveys innenfor evalueringen. Selvevalueringsrapporter. Intervjuundersøkelser hos utvalgte fylkesmenn. Intervjuundersøkelser i utvalgte fylkeskommuner, kommuner, skoler og lærebedrifter i fire fylker. Observasjonsdata fra utvalgte skoler.

5 Reformimplementering (kap 2) Bfk - utdanningsavdelingen Dialog og partnerskap mellom nivåene Felles forståelse av reformen mellom aktører på ulike nivåer Et tydelig og gjennomgående ansvarsregime Tilslutning til reformens målsettinger og tillit til reformens virkemidler på underliggende nivå Finansiell og politisk oppfølging og insentiver Kompetanseutvikling på det operative nivået Lokalt lederskap og engasjement fra skoleeiere, lærere og lokalpolitikere Tillit mellom aktørene på og mellom de ulike nivåene Kobling mellom nye tiltak og etablert praksis Fleksibilitet og åpenhet i forhold til lokale forutsetninger og løsninger

6 På denne bakgrunn analyserer vi forvaltningsnivåene og institusjonenes rolle i implementeringen av Kunnskapsløftet ut fra tre forskjellige synsvinkler på hvordan reformer formes og gjennomføres, og hvordan forholdet mellom forvaltningsnivåer og institusjoner kan forstås (se kapittel 1, tabell 1.1): Ovenfra og ned (Hierarki), Nedenfra og opp (Kollegium) og Politikk som læring (Nettverk). Bfk - utdanningsavdelingen

7 Nettverk: Med ståsted i et nettverksperspektiv betraktes reformer og deres iverksetting som en arena for gjensidig læring. Dette tilsvarer det som innen statsvitenskap er kalt governanceperspektivet. I dette blandingssystemet er det byråkratene, profesjonene, brukere og markedet som har makten, i den forstand at politikk utformes som resultat av mange berørte parters erfaringsutveksling og samarbeid om felles oppgaver eller problemer. Bfk - utdanningsavdelingen

8 Den politiske oppfølgingen av reformen (kap 3) Et hovedinntrykk fra en systematisk gjennomgang av et utvalg av utdanningspoliske dokumenter som har blitt lagt fram i perioden 2006 – 2011, etter at reformen ble vedtatt og implementeringen startet, er imidlertid at statlige politisk-administrative myndigheter i denne perioden i økende grad synes å betrakte underliggende forvaltningsnivå – særlig skoleeiernivået – mer og mer som redskaper for å iverksette nasjonal politikk på grunnopplæringens område. lokalt selvstyre og skoleautonomi er ikke-temaer De statlige styringsmidlene som omtales mest i dokumentene er regelstyring Bfk - utdanningsavdelingen

9 Nasjonal og regional stats rolle i reformimplementeringen (kap 4) Det er fire sentrale elementer ved Kunnskapsløftet som styringsreform; a) mål- og resultatstyring; b) kunnskapsbasert yrkesutøvelse; c) myndiggjøring av profesjonen og d) et nytt ansvarliggjøringsregime Bfk - utdanningsavdelingen

10 Mål og resultatstyring - 1 Med Kunnskapsløftet ble skoleeiers ansvar for kvalitetsutvikling i større grad synliggjort. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet (NKVS) skulle bidra til kvalitetsutvikling gjennom kunnskap om tilstanden i utdanningssektoren. Data fra NKVS skulle gjøre det mulig for hver enkelt kommune og skole å vurdere sin egen måloppnåelse. Det viktigste tiltaket for implementering av reformen var kompetanseutvikling det har i perioden vært en forskyvning mot sterkere resultatstyring bruk av juridiske virkemidler og regelstyring har økt i løpet av reformperioden Bfk - utdanningsavdelingen

11 Mål og resultatstyring - 2 Et sentralt spørsmål blir hvordan mål- og resultatstyringen virker sammen med mer detaljert regelstyring og økt bruk av juridiske virkemidler på enkelte områder. En konsekvens av dette kan være at det gir seg utslag i en sterk vektlegging av generell dokumentasjon, på bekostning av fokus på resultater som grunnlag for læringsarbeidet. Det kan også stilles spørsmål om detaljert lovgivning innenfor visse områder som også følges opp gjennom tilsyn, kan bidra til at disse områdene får mer oppmerksomhet og høyere prioritet enn sentrale elementer i reformen, som for eksempel det lokale læreplanarbeidet og arbeidet med grunnleggende ferdigheter. Bfk - utdanningsavdelingen

12 Kunnskapsbasert yrkesutøvelse - 1 …aktørene på det nasjonale forvaltningsnivået kort tid etter innføringen av reformen, ikke hadde fokus på å bygge arenaer for dialog og samarbeid mellom nivåene som en strategi for å fremme reformgjennomføring. De virket også i beskjeden grad å være opptatt av å styrke skoleeiernes autonomi og selvstyre. Det som ble oppfattet som skoleeieres likegyldighet til statlige mål, manglende evne til å iverksette tiltak og lærerkollegiets passivitet, måtte heller møtes med statlige initiativ som for eksempel forsterket tilsyn. Selv om enkelte informanter fra Utdanningsdirektoratet vektla betydningen av statlige støttefunksjoner, definerte informantene i overveiende grad statens ansvar overfor kommunesektoren som en kontrollfunksjon Bfk - utdanningsavdelingen

13 Kunnskapsbasert yrkesutøvelse - 2 Vårt materiale viser at NKVS har bidratt til at skolenes resultater i større grad enn tidligere gjøres til gjenstand for diskusjon på skoleeiernivå. Blant annet har tilstandsrapporten bidratt til at politisk skoleeier i sterkere grad er involvert i disse diskusjonene Bfk - utdanningsavdelingen

14 Myndiggjøring av profesjon Et sentralt spørsmål er om tiltakene fra nasjonalt nivå bidrar til å begrense profesjonens mulighet for å gjøre lokale prioriteringer. Spørsmålet er også om de bidrar til å styre profesjonens prioriteringer over på andre områder enn det som var kjernen i Kunnskapsløftet som innholdsreform. Spørsmålet blir med andre ord om ikke myndiggjøring av profesjonen må sikres på andre måter enn gjennom sterk statlig styring. Bfk - utdanningsavdelingen

15 Ansvarliggjøring - 1 Vårt kvalitative materiale viser at i 2007 syntes ikke våre informanter (les: på nasjonalt nivå) å gjøre disse avveiningene innenfor rammene av et dialog- eller governanceperspektiv, men innenfor en hierarkisk forståelse av reformimplementering og statlig styring. (…)Det var oppgaver som var desentralisert, ikke beslutningsmyndighet. En egen strategi knyttet til Kunnskapsløftet som styringsreform og med underliggende styrings- og forvaltningsnivå som målgruppe, har ikke imidlertid blitt utarbeidet. Så langt vi kan se har i det hele tatt ikke direktoratet utviklet én helhetlig strategi for reformimplementeringen. Bfk - utdanningsavdelingen

16 Ansvarliggjøring - 2 Imidlertid uttrykker også noen av informantene fra det nasjonale styringsnivået at skoleeiernivået må bli bedre i stand til å gjøre prioriteringer lokalt. Til forskjell fra i 2007 ser vi altså at nasjonalt nivå uttrykker en intensjon om ikke bare å delegere oppgaver, men også beslutningsmyndighet. Bfk - utdanningsavdelingen

17 Ansvarliggjøring – 3 Vårt materiale viser at Utdanningsdirektoratet i løpet av reformperioden har inntatt en annen rolle enn den som tradisjonelt er forventet fra et sentralt statlig nivå. Direktoratet har tatt en sterkere rolle når det gjelder veilednings- og utviklingsoppgaver i stedet for å delegere slike oppgaver til fylkesmannen som regional stat. I tillegg arbeider direktoratet i større grad direkte med skoler og kommuner (les: bl a NY GIV og SKUP/nasjonal veilending). Noen av informantene er av den oppfatning at dette kan bidra til å påvirke tillitsforholdet mellom stat og kommune, og til at det lokale handlingsrommet svekkes. Bfk - utdanningsavdelingen

18 Skoleeier som styringsnivå (kap 5) fire sentrale elementer ved Kunnskapsløftet som styringsreform; a) mål- og resultatstyring; b) kunnskapsbasert yrkesutøvelse; c) myndiggjøring av profesjonen og d) et nytt ansvarliggjøringsregime Bfk - utdanningsavdelingen

19 Mål og resultatstyring. I 2011 har skoleeierne i stor grad utformet planer for de sentrale områdene i reformen. De har også tatt ansvar for det lokale læreplanarbeidet. Skoleeierne ser ut til å ha vært pådrivere og igangsettere for dette arbeidet, men det varierer hvordan arbeidet har vært organisert. Mens noen har hatt et sterkt grep om prosessen i sin kommune, har andre i stor grad delegert arbeidet til skolene. Materialet viser også at skoleeiernivået har hatt stort fokus på kompetanseutvikling. Spesielt har det vært satset på rektorene og utvikling av skolelederrollen. I hovedsak handler prosessene som er beskrevet om desentralisering av oppgaver Bfk - utdanningsavdelingen

20 Resultatstyringen synes å ha vitalisert skoleeier som politisk beslutningsmyndighet. (…) Det fremgår tydelig av vårt intervjumateriale at skoleeierne både på kommunalt og fylkeskommunalt nivå i løpet av den perioden evalueringen har pågått har brukt mye tid på utvikling av kvalitetssystemer og arbeid med implementering av dette. Gjennomgående viser vårt materiale at små kommuner synes å ha hatt mindre forventninger til reformen, en svakere forståelse av reformens ulike elementer og dårligere forutsetninger for å ivareta ansvaret for operasjonalisering, implementering og oppfølging i sin kommune. Bfk - utdanningsavdelingen

21 Kunnskapsbasert yrkesutøvelse - 1 Likevel viser vårt materiale at skoleeierne mener at de kompetanseutviklingstiltakene som har fungert best er tiltak som de har igangsatt selv og som handler om felles skolering og kurs i nettverksgrupper og faggrupper på tvers av skolene og i noen tilfeller på tvers av kommunegrensene, ofte i forbindelse med læreplanarbeidet. Informantene beskriver det lokale læreplanarbeidet som å ha vært svært tidkrevende og utfordrende. Bfk - utdanningsavdelingen

22 Kunnskapsbasert yrkesutøvelse – 2 Det kvalitative og kvantitative materialet fra 2011 viser at skoleeierne fortsatt i varierende grad synes å ha kompetanse og ressurser til å gjennomføre reformimplementeringen. (…) Vi ser at fylkeskommunene og de store kommunene i større grad synes å kunne ivareta skoleeierrollen og reformens grunnelementer enn det mindre kommuner synes å makte. Bfk - utdanningsavdelingen

23 Myndiggjøring av profesjon Vårt kvalitative materiale viser at skoleeier har tatt initiativ til å myndiggjøre rektorer/enhetsledere som ledere, kanskje først og fremst som administrative ledere gjennom kompetanse- og lederutviklingsopplegg. Det er imidlertid et spørsmål om dette er en effekt som mer skyldes generelle endringer i forvaltningen enn Kunnskapsløftet alene. Andelen skoleeiere som mener at skolene i større grad styres nedenfra, er betydelig redusert, både blant kommunale og fylkeskommunale skoleeiere Bfk - utdanningsavdelingen

24 Ansvarliggjøring Vårt materiale viser at rolle- og ansvarsfordelingen mellom de ulike forvaltningsnivåene i løpet av reformperioden har blitt klarere enn tidligere, både mellom stat og kommune og fylkeskommune som skoleeiere og mellom skoleeiere og skolene. Sterkere statlig styring? Økt tilgang til styringsinformasjon og –verktøy Den utdanningsadministrative delen av skoleeiernivået har tatt sterkere grep Rektorer har fått langt større ansvar Bfk - utdanningsavdelingen

25 Rektorer og læreres/instruktørers forventninger, vurderinger og oppfølging (kap 6) Det er også stor variasjon i svarene på spørsmål om skolelederes handlingsrom og innflytelse har økt med Kunnskapsløftet. Grunnskolerektorer som jobber i mellomstore kommuner sier seg i større grad nokså enig eller helt enig sammenlignet med rektorer fra små kommuner, og det er færre rektorer i videregående skole enn i grunnskolen som er enige i disse utsagnene. (…)Det er gjennomgående færre i alle respondentgruppene som er enig i at skolen etter Kunnskapsløftet styres mer nedenfra av brukere og lærere, og størst uenighet i denne påstanden kommer fra lærere i videregående skole hvor halvparten er nokså eller helt uenig. Bfk - utdanningsavdelingen

26 De ansattes forventninger, forts. Når det gjelder skoleeiers ivaretakelse av ansvaret for kompetanseutvikling, er svarene preget av variasjon både i intervjuene og i surveyen. Resultatene indikerer at rektorer i videregående opplæring erfarer noe mer hjelp og støtte fra sine skoleeiere sammenlignet med grunnskolerektorene. (…) Mens både intervjuene og surveyen viser at et flertall av rektorene er nokså enig eller helt enig i at de har fått tilbud om relevant kompetanseutvikling i forbindelse med reformen, er det fremdeles mange lærere som ikke er tilfredse med det tilbudet de får om kompetanseutvikling selv om det har skjedd en bedring fra 2007 til 2011. Bfk - utdanningsavdelingen

27 De ansattes forventninger, forts. - 2 Når det gjelder fag- og yrkesopplæringen synes ikke Kunnskapsløftet å ha hatt noen stor betydning. Det fremgår også i en pressemelding fra Kunnskapsdepartement 13. juli 2011 hvor de erkjenner at yrkesfagene ikke ble godt nok ivaretatt i de opprinnelige planene for Kunnskapsløftet. Våre intervjuer viser at det er svært tilfeldig i hvilken grad instruktørene følges opp, men det er en situasjon som instruktørene er tilfreds med. Bfk - utdanningsavdelingen

28 Skolen som styrings- og forvaltningsnivå (kap 8) Rolle- og ansvarsfordeling: Hvordan fungerer den nye styringsmodellens rolle- og ansvarsfordeling mellom nivåene og aktørene? Profesjonsforståelse: Hvilke endringer har styrings- og forvaltningsreformen medført når det gjelder ledere og læreres/instruktørers profesjonsforståelse? Opplæringspraksis: På hvilken måte medfører tiltak i forlengelsen av styrings- og forvaltningsreformen endringer av organiserings- og opplæringspraksis i den enkelte skole og lærebedrift? Bfk - utdanningsavdelingen

29 Rolle- og ansvarsfordeling … vurderingskriterier og grunnleggende ferdigheter: Sett i et styringsperspektiv perspektiv kan lærernes svar tolkes som om de ikke ønsker autonomi på dette feltet. En alternativ tolkning er at lærenes svar har sammenheng med mangel tid og mangel på prioritering av kollektiv fortolkning av intensjonene. Bfk - utdanningsavdelingen

30 Rolle- og ansvarsfordeling - 2 Rektorene---erfarer stor grad av autonomi i jobben… En tolkning er at skoleeier har tillit til at skolen styres og ledes kompetent. Rektor har tilsvarende tillit til lærerne. En alternativ tolkning er at det eksisterer en ”skjult kontrakt” på tvers av nivåer. Så lenge skolene holder seg innenfor budsjettrammene, stilles ingen kritiske spørsmål. Bfk - utdanningsavdelingen

31 Profesjonsforståelse Men spørsmålet er om rektorene i tilstrekkelig grad selv makter å holde seg à jour med nyere forskning om skole, undervisning og læring. Det kan synes som om dette i liten grad er tema i skoleledernettverkene. Det handler mer om hvordan motivere medarbeidere til innsats, hvordan sikre gode mellommenneskelige relasjoner, hvordan ha blikk for den enkelte elev. Det er flere rektorer som vurderer faglitteratur, forskningsrapporter, fagtidsskrifter m.m. i stor grad eller i svært stor grad som viktig kilde til kunnskapsutvikling i 2011 sammenlignet med 2005 Bfk - utdanningsavdelingen

32 Profesjonsforståelse - 2 Våre intervjuer som ble gjennomført i 2010, viser konturene av et skolelederyrke som mer og mer frigjøres fra læreryrket. Dette gjelder i særlig grad videregående opplæring hvor markedsorientering og konkurranse om elevene er et fremtredende trekk. Bfk - utdanningsavdelingen

33 Opplæringspraksis. Slik det går fram av beskrivelsene i kapittel 7, ser vi skrittvise endringer på alle de tre praksisområdene vi har undersøkt. Reformforskningen har vist at skoler ikke endrer sin praksis brått over natten når en reform introduseres. Det er derfor viktig å ha i mente at institusjoner hele tiden opererer i et spenningsfelt mellom stabilitet og forandring, uavhengig av reformbestrebelser (Thelen, 2009). En reform som Kunnskapsløftet søker å styre endringene i bestemt retninger. Bfk - utdanningsavdelingen

34 Opplæringspraksis - 2 Vår studie viser at mange av de strukturelle endringene som er gjort i kommuner og fylkeskommuner, trekker i administrativ retning, og rektorenes arbeidsgiverfunksjon er styrket. Rektorrollen er også styrket gjennom delegasjoner fra skoleeiernivået og gjennom kompetanseutvikling. Men svarene fra ledere og lærere i spørreundersøkelsen tyder i mindre grad på at reformen har bidratt til å myndiggjøre lederne som faglige ledere, eller lærerne som profesjonelle yrkesutøvere. Bfk - utdanningsavdelingen

35 Kunnskapsløftet som styringsreform (kap 10) Bfk - utdanningsavdelingen

36 Styringsreform, forts. Da reformen ble introdusert, mente sentrale myndigheter at en forutsetning for endring i skolenes læringsarbeid var at skolene måtte styres nedenfra. Det er imidlertid grunn til å spørre om det er den styringsreformen som i sin tid ble annonsert og vedtatt, som har blitt implementert. Det er grunn til å stille spørsmålstegn ved om Kunnskapsløftet har styrket det kommunale selvstyret og profesjonens autonomi. Bfk - utdanningsavdelingen

37 Styringsreform, forts. Vi har neppe noen gang tidligere hatt en større og sterkere sentralforvaltning i grunnopplæringen. Samtidig har den politiske styringen stadig blitt mer aktivitets- og tiltaksorientert enn retningsorientert. Implementeringen av Kunnskapsløftet har resultert i økt spenning mellom sentralisert og desentralisert styring og forvaltning, og mellom politisk styring og profesjonell styring Bfk - utdanningsavdelingen

38 Styringsreform, forts.. Kunnskapsløftet som styringsreform i form av et systemskifte har i liten grad blitt viet oppmerksomhet i implementeringsarbeidet, og synes etter fem år med reformen å ha vært mer et løfte enn et løft. Bfk - utdanningsavdelingen