OPS-modellen i praksis - målsettinger og erfaringer Innspill til orientering NVF-møte 2011-06-10 Sjefingeniør Kjersti Billehaug Vegdirektoratet.

Presentasjon om: "OPS-modellen i praksis - målsettinger og erfaringer Innspill til orientering NVF-møte 2011-06-10 Sjefingeniør Kjersti Billehaug Vegdirektoratet."— Utskrift av presentasjonen:

1 OPS-modellen i praksis - målsettinger og erfaringer Innspill til orientering NVF-møte 2011-06-10 Sjefingeniør Kjersti Billehaug Vegdirektoratet

2 Politisk oppdrag fra regjering Nasjonal Transportplan 2002 – 2011: ”Hovedformålet er å prøve ut om modellen kan gi økt effektivitet ved gjennomføring av denne type prosjekt samtidig som det offentlige beholder kontrollen og muligheten for politiske valg.”

3 Etter NTP-behandling: 3 OPS-prøveprosjekter E 39 Klett –Bårdshaug, Sør-Trøndelag –22 km ny veg - 28 km i driftsfasen E 39 Lyngdal- Flekkefjord, Vest-Agder –18 km ny veg - 38 km i driftsfasen E 18 Kristiansand – Grimstad, Aust-Agder –38 km ny firefelts motorveg - 38 km i driftsfasen

4 E39 Klett - Bårdshaug

5 OPS E39 Lyngdal – Flekkefjord Feda Bru

6 OPS E18 Grimstad - Kristiansand

7 OPS-modell: bompenger Econ – utredning bestilt av SD anbefalte at OPS-selskapet ikke skulle ha ansvar for bompengeinntektene, fordi privat sektor ikke var bedre enn offentlig sektor til å bære risikoen for trafikkinntekter Dette ble en viktig premiss for vår OPS-modell Beslutningen gjør at transportpolitiske spørsmål som bompengesatser, utbygging av nye veglenker i nærheten etc. kan behandles på en friere måte gjennom hele perioden OPS-selskapet er i drift.

8 Bomselskapets rolle Veg- direktoratet Samferdsels- departement Bompenge- selskap Storting budsjettmidler bom penger OPS- kontrakt OPS- Selskap

9 OPS-modellen: Effektivitet New Public Managements ”effektivitetsmantra”: Konkurranseutsetting Større og mer helhetlig bruk av privat sektor Mer risikooverføring til privat sektor Fokus på kjøp av tjenester som sluttprodukt Mer spesifikasjon av ”output” enn ”input” Frihet for til å velge hvordan oppgavene skulle løses Bruk av økonomiske incentiver

10 Identifiserte drivere for bedre effektivitet Risikooverføring ”Output” - baserte spesifikasjon Langtidskontrakter, levetidskostnader Incentiver og måling av ytelse Privat sektors dyktighet i ”management” Konkurranse Felles mål for offentlig og privat sektor Offentlig sektors dyktighet i prosjektutvikling

11 OPS-modell: Mulighet for politiske valg og offentlig kontroll Oppgaver med politisk involvering før kontraktsinngåelse –Utredninger og beslutningsprosesser –Konsekvensanalyser –Reguleringsplaner Offentlige oppgaver: –Grunnerverv –Anskaffelsesprosess –Kontraktspart –Oppfølging av leveranse

12 OPS-modellen for vegprosjekter: Privat sektor får oppgaven å levere en veg til avtalte mål og med en gitt kvalitet i 25 år. Privat sektor må utføre prosjektering, bygging, finansiering, drift og vedlikehold av vegen for å kunne levere denne tjenesten Det inngås en kontrakt med et OPS-selskap etter en internasjonal konkurranse OPS-selskapet betales for denne tjenesten fra det tidspunkt vegen åpnes og gjennom hele driftsperioden.

13 OPS-prosjektet E18 Grimstad -Kristiansand OPS-selskap får ansvar for: Prosjektering, bygging, finansiering i Anleggsfasen Vegens kvalitet i Driftsfasen, som er 25 år

14 Betalingsprofil

15 Alternative betalingsprofiler

16 ”Output” Overordnede mål i vegprosjekter: -fremkommelighet, sikkerhet, estetikk, miljø og service Funksjons – spesifikasjoner for å ivareta målene: -Krav til friksjon, synlighet av skilt, forurensingsnivå i tunneler osv. Tekniske standardkrav -Vegnormaler, Norsk Standard, EN-standarder osv.

17 Betalingsmekanismen i OPS-kontraktene Målsettingene om fremkommelighet, sikkerhet og miljø for vegen gjennom skal oppnås gjennom økonomiske incentiver som er bygget inn i kontrakt og betalingsmekanisme Den årlige betaling er tilpasset hvordan vegen fremstår i henhold til funksjonskrav som er satt i tekniske spesifikasjoner i kontrakten

18 Betalingsmekanismen – forts. Ingen betaling før vegen åpner Årlig vederlag i hele driftsperioden basert på følgende betalingselementer: Basisbetaling 1.Betaling for at vegen er åpen og tilgjengelig 2.Betaling for driftsstandard Mindre tilleggselementer –Trafikksikkerhetsbonus –Kompensasjon for økte utgifter ved trafikk ut over trafikkprognosene

19 Betalingsmekanismen forts. Betaling for tilgjengelighet utgjør 85-90% av årlig vederlag - blir i hovedsak benyttet til gjeldsbetjening Betaling for Driftsstandard, 10-15% - blir i hovedsak brukt til å dekke årlige driftskostnader Sikkerhetsbonus – ofte videreført helt eller delvis til driftoperatør eks Kompensasjon for ekstra trafikk (ut over prognose) – dekker økte kostnader for vegslitasje

20 Erfaring med betalingsmekanismen De økonomiske insentivene fungerer i hovedsak godt Stort fokus på effektiv gjennomføring av vedlikeholdsarbeider Enkelte tendenser til at driftsoperatører forsøker å tenke økonomisk risiko i tråd med vanlige drifts- og enhetspriskontrakter Trafikksikkerhetsbonusen fungerer veldig godt

21 Prinsipper for risikodeling i vegprosjektene Kostnadsrisiko for det som er tilbudt – bæres av privat sektor –Bygge-, finansierings-, drift- og vedlikeholdskostnader Inntektsrisiko –Betaling knyttet til overordnede mål og spesifiserte funksjonskrav –I prinsippet å levere det som er spesifisert – ingen markedsrisiko som bompenge - inntekter Politisk risiko –Bæres i det alt vesentlige av staten Endringer –Bæres av staten

22 Erfaring Tekniske spesifikasjoner har i det store og hele fungert bra. Det er imidlertid en utfordring at normalkravene endrer seg oftere enn forutsatt De økonomiske konsekvensene av dette er det SVV som bærer risikoen for Det er forbausende hvordan mange idéer om nye kryss og andre endringer som dukker opp

23 Organisering av OPS-prosjekter Vegdirektoratet OPS-selskapetLånegivere Eiere egenkapital Entreprenør Drift Totalentreprenør Anlegg Underleverandører til OPS-selskapet OPS-kontrakt Bompenge- selskap Stats- budsjettet

24 Årlig vederlag må dekke Årlig beløp som det konkurreres om må dekke og er avhengig av: –Anleggskostnader –Byggetid –Vedlikeholdskostnader –Driftskostnader –Kapitalkostnader –Forsikringskostnader –Administrasjonskostnader

25 Kontantstrømmer i OPS-prosjekter

26 Långivere i OPS-prosjektene Norske/internasjonal NIB, Den Nordiske Investeringsbank EIB, Den Europeiske Investeringsbanken Vi har liten befatning med långiverne, men de følger opp prosjektene hele tiden, bl.a. ved hjelp av tekniske rådgivere

27 Evaluering TØI/Dovre: Rasjonell prosjektgjennomføring og kortere byggetid –Evalueringen indikerer at OPS-modellen gir mer effektiv ressursutnyttelse enn tradisjonell gjennomføring. Det er ikke funnet vesentlig lavere byggekostnader, men vesentlig kortere byggetid. –Dette betyr tidligere frigjøring av kapitalutstyr og arbeidskraft og ikke minst gevinster for trafikantene. Denne gevinsten utgjør 10-15% av hele trafikantnytten

28 Evaluering TØI/Dovre Optimalisering av livssykluskostnader –Hypotesen om at helhetsansvar vil medføre at det investeres noe mer i byggefasen for å redusere drift- og vedlikeholdskostnader, er bare delvis bekreftet. –Virkningen av de endringer som tross alt er gjort, er det for tidlig å bedømme

29 Evaluering TØI/Dovre Innovasjon –Det er observert omfattende innovasjon på områdene gjennomføringsstrategi, kontraktstrategi og prosjektfinansiering –En hypotese om at OPS vil føre til omfattende teknisk innovasjon, er i liten grad bekreftet gjennom evalueringen

30 Evaluering TØI/Dovre Risiko og risikooverføring –OPS-modellen gir sterke insentiver til de private aktørene, fordi man i tillegg til ansvar for produktiviteten også er tildelt ansvaret for mengder og ytelse i levetiden. Erfaringene så langt peker i retning av at det dette er en mer hensiktsmessig risikofordeling enn tradisjonell modell. –Imidlertid har de private aktørene også fått ansvar for risiko de har liten kontroll med, for eksempel problematisk fjell. Dette kan ha økt kostnadene.

31 Evalueringen TØI/Dovre Privat versus offentlig finansiering Generelt bør det stilles samme avkastningskrav til offentlig kapital som til privat kapital. Privat finansiering i effektive markeder kan derfor ikke slå negativt ut for OPS i et samfunnsøkonomisk perspektiv Den viktigste positive egenskapen med privat finansiering er uavhengigheten til årlige offentlige budsjetter. Dette kan imidlertid også realiseres på andre måter, eksempel via prosjektfinansiering. Ved bruk av prosjektfinansiering vil en imidlertid ikke oppnå gunstige effekter som kommer av at profesjonelle investorer og långivere stiller krav til styringen av prosjektene.

32 Evalueringen TØI/Dovre Lokalsamfunnets syn –Lokale politikere og lokalt næringsliv er fornøyd både med OPS-løsningen og den måten det er gjennomført på Aktørenes syn på anskaffelsesprosessen –Anskaffelsesprosessen virker å være vel gjennomført og oppfyller kriteriene sunn konkurranse transaksjonskostnadene er høye, men viser en synkende tendens

33 Våre erfaringer : OPS gir, så langt vi har observert: –effektiv prosjektgjennomføring –kortere byggetid –godt samarbeid og lite konflikter –fornøyde kommuner og naboer –etter hvert mer økonomisk effektive tekniske løsninger –“eierskap” til prosjektet

34 Erfaring med privat finansiering Privat finansiering disiplinerer Høy konkurranse blant finansinstitusjonene Utvikling mot lavere finansieringskostnader fra første til tredje prosjekt Men finanskrisen har endret situasjonen

35 Styringsutfordringer Å styre mot effektivitet for alle parter Å beholde politisk innflytelse uten effektivitetstap Å skape en sunn konkurranse som utvikler partene til å bli stadig bedre Kommersiell forståelse og ivaretagelse av statens kommersielle interesser Informasjonshåndtering Kompetanse og profesjonalitet

36 Oppsummering OPS gir et helhetsgrep som er nyttig å teste ut for alle involverte OPS-modellen skal evalueres videre Staten må vurdere i det enkelte prosjekt om OPS er en egnet modell OPS spesielt egnet: Store prosjekter der en tidlig realisering gir store gevinster for trafikantene – som eventuelt delvis kan tas inn som bompenger.