I Lover: struktur, anatomi og språk II Forskrifter Dag Wiese Schartum

Hva ønsker vi å oppnå med lovgivningen? Lover som effektivt styringsverktøy (eller bare som politisk signal?) Lover for å gjennomføre internasjonale forpliktelser, jf særlig EØS- avtalen – Direktiver legger klare føringer på innhold, struktur, språk mv – Forordninger gjelder direkte som norsk lov (uten at Stortinget kan gjøre endringer) Lover som virkemiddel for å ivareta private interesser Lover som virkemiddel ved utvikling av forvaltningsordninger Lover som rettssikkerhetsgaranti Må uansett være forståelig for adressatene, og derfor være ”tilpasset sitt publikum” – Kan derfor være stor forskjell på lover som henvender seg til allmennheten og lover som gjelder spesialiserte felt – Retningslinjen bør imidlertid uansett være at lovene skal være så forståelig at det muliggjør demokratisk meningsutveksling og kritikk

Borgerne blir ikke klar over egen rettsstilling Vegrer seg for å sette seg inn i hvilke regler som gjelder Misforstår og overser rettslige reguleringer Lider rettstap eller gjør seg skyldig i overtredelser Forvaltningen påføres etterarbeid Veiledning Rundskriv Tolkningsuttalelser Nye regler? Private må søke ytterligere rettsavklaring Klager Søksmål og tvister Juridiske utredninger Advokathjelp Hva kan uklarhet føre til?

Hva gjør en lov «brukervennlig»? (I) Tilgjengelighet – Formell tilgjengelighet (jf publicatio legis og gratisprinsippet) – Praktisk tilgjengelighet (jf. Lovdata) Struktur – Rettsreglenes fragmentariske karakter – Ekstern lovstruktur (forholdet mellom lover) – Interne henvisningsstrukturer – Prosedyreorientert struktur? Omfang – Alt i lov eller noe i forskrift? – Kan flere ord gi bedre formidling av innholdet? – Omfattende lovtekster kan gjøre leseren motløs

Hva gjør en lov «brukervennlig»? (II) Innhold – Bør vanligvis være nok å lese loven (ikke forskrifter også) – Enkle eller komplekse regler? – “Millimeterrettferdighet” – Firkantete regler og automatisering – farvel rettferdighet? Abstaksjonsnivå – Teknologiuavhengig lovgivning Språk – Enkelt og enhetlig språkbruk (jf. «klarspråk») – «Kanselliordlisten» – Noen årsaker til at lovspråk blir vanskelig Manglende språklige ferdigheter Lovgivning som forhandling Fagspråk og «stammespråk»

Om ekstern lovstruktur (I) Ekstern lovstruktur – Forholdet mellom lover – Forholdet mellom lov og forskrift – Jf. også forholdet mellom lov og lovforarbeider Hva bør styre oppdelingen i ulike lover? – Etter emne – Etter adressat – Familie av lover (jf. f.eks. lover vedrørende helse) – Generelle lover og spesielle lover Henvisningsstrukturer – Eksplisitte henvisninger til annen lov eller enkeltbestemmelser i andre lover – Implisitte sammenhenger (begrepsbruk, regelkunnskap) – “Regi-/veiviserbestemmelser” (bestemmelser uten materiell betydning, se f.eks. aml § 9-1 annet ledd og § 9-5)

Om ekstern lovstruktur (II) Hva bør stå i loven og hva bør stå i forarbeidene? – Kan ikke regne med at folk flest leser forarbeidene (men kan gjøres lettere tilgjengelig i sammenheng med lovteksten) – Forarbeidene bør primært inneholde forklaringer, presiseringer og eksempler mv – Forarbeidene må ikke inneholde materielle regler (men presiseringer har materiell betydning) Lover om personvern som eksempel – Personopplysningsloven (pol) (generell, abstrakt) – Helseregisterloven (spesiell, omfattende, noe mer konkret) – Arbeidsmiljøloven kap. 9 (spesiell, begrenset, henvisning til pol)

Lovers anatomi – “byggesteiner” Deler (spesielt omfattende lover; straffeloven, tvisteloven) Kapitler (omfattende lover, mer enn 20 – 30 §§) Paragrafer – Overskrift – Fortløpende og kapittelnummerering – Ikke mer enn 4 – 5 ledd Ledd – Nytt ledd for hver regel Setning Fotnoter brukes ikke (men Lovdata setter på uoffisielle fotnoter)

Lovers anatomi – vanlig innhold – Formålsbestemmelse – Saklig virkeområde – Geografisk virkeområde – Legaldefinisjoner... – Forskriftshjemler (spredt eller felles) … – Straff, erstatning, tvangsmulkt mv – Endringer i andre lover – Ikrafttredelse

Nærmere om lovspråk Korte setninger og bruk av dagligspråk (eller ekspertspråk?) Unngå konstruerte begreper (men vanlige og kanskje nødvendige) Ord fra dagligspråket bør bety det samme som i dagligspråket Presise begreper men ikke «definisjonssyke» Konsekvent ordbruk (ikke variere av litterære grunner) Kansellilisten – Unngå “danske” ord (anbringe – plassere, befordre - frakte, begjære – be om, erlegge – betale, herværende – her [osv] EU-direktiver og –forordninger er ofte ordrike, med lange setninger mv. Vanskelig å beskytte seg mot slik «lovimport»

Spesielt om vaghet og skjønn – Naturlig norsk er i utgangspunktet vagt, men lovgiver kan bevisst bruke vage ord og uttrykk og skjønn som virkemiddel – Skjønn og vage ord brukes f.eks. når lovgiver ikke vet nok om virkeligheten, forholdene er for komplekse og vanskelige å ha dekkende oppfatning om, eller når det er ønskelig med dynamisk rettsutvikling (uten å gå veien om lovendring) – Kan gi rom for konkret vurdering og dermed fleksibilitet og rettferdighet – Vaghet og skjønn kan ses som «delegasjon» til rettslivet – avveining mot forutberegnelighet – Kan sette andre enn eksperter på sidelinjen

Eksempler på skjønn i personopplysningsloven berettiget interesse (pol § 8 bokstav f) saklig begrunnet (pol § 11) uforholdsmessig vanskelig (pol § 22) anses utilrådelig (pol § 23) vesentlig betydning (pol §§ 22 og 37) forsvarlig behandling (pol § 29) særskilt behov for overvåkingen (pol § 38) behovet for overvåking klart overstiger den enkeltes interesse (pol § 38a)

Definisjon av forskrift – Forskrift: “avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter) og som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer (jf fvl § 2 bokstav c jf bokstav a) – Forskriftsdefinisjonen er materiell, dvs. det avgjørende er innholdet og ikke hva regelverket er kalt – Forskrifter må avgrenses mot instrukser og organisatoriske bestemmelser (som bare gjelder internt) – Som for lover, brukes forskrifter imidlertid i langt flere tilfeller enn det legalitetsprinsippet krever

Nærmere om forskriftskompetanse (I) – Kompetansen til å utøve offentlig myndighet følger vanligvis av lov – En forskrift må alltid holde seg innen hjemmelen og kan ikke stå i motstrid med denne – Med mindre legalitetsprinsippet krever lovhjemmel kan forskrifter også gis med utgangspunkt i plenarvedtak i Stortinget – Også kommuner kan være gitt hjemmel til å gi forskrifter (lokale forskrifter) – Bør være forsiktig med å bruke forskrifter for å fastsette inngripende innhold, jf legalitetsprinsippet – Forskrift kan være å foretrekke dersom innholdet er spesialisert og dersom en forventer hyppige endringer

Nærmere om forskriftskompetanse (II) Lovgiver angir konkret og spesifikt hva det kan fastsettes forskrifter om (gjerne knyttet til enkeltbestemmelser i loven) Lovgiver angir hvem som har forskriftsmyndighet: – Kongen i Statsråd (jf. «andre saker av viktighet» i Grl. § 28 eller særskilt bestemmelse i lov) – Kongen – Departementet – … eller andre Loven angir aldri hvilket departement som kan gi forskriften Forskriftsmyndigheten kan til en viss grad delegeres

forskriftsstruktur Skal alltid vise til hjemmelen for forskrifter Forskriftshjemler i en lov blir ofte brukt til å gi én sammenhengende forskrift Forskrifter (eller deler av forskrifter) kan være felles for flere lover Eksempelet sikkerhetskapittelet (kap. 2) i personopplysningsforskriften

Saksbehandlingsregler for forskrifter Forskrifter skal bli til i samsvar med forvaltningslovens kapittel VII Utredningsplikt Forhåndsvarsel Offentlig høring Formkrav – Kalles «forskrift» – Angi hjemmel – Angi forvaltningsorganet som har gitt forskriften – Kunngjøre i Norsk Lovtidend og der betegnes «forskrift» Kunngjøring En forskrift kan i utgangspunktet ikke gjøres gjeldende før den er kunngjort som fastsatt i fvl § 38 (men likevel hvis den på annen måte faktisk har blitt gjort kjent på tilstrekkelig måte)