Samfunnsøkonomisk analyse av vindmøller

Presentasjon om: "Samfunnsøkonomisk analyse av vindmøller"— Utskrift av presentasjonen:

1 Samfunnsøkonomisk analyse av vindmøller
Vi har ønsket å presentere de tre reviderte veilederne gjennom et eksempel. Bak valget av eksempel ligger en målsetting om å introdusere det samfunnsøkonomiske analyseapparatet på nye typer problemstillinger enn de tradisjonelle som svært ofte er hentet fra samferdselssektoren. Vi har valgt vindmøller som eksempel fordi det berører viktige problemstillinger innen energi og miljø og fordi det er dagsaktuelt. Møllene hadde ikke blitt bygget uten en offentlig støtteordning, og vi stiller spørsmål om dette egentlig er fornuftig i samfunnsøkonomisk forstand. Av seniorrådgiver Johan Nitter-Hauge

2 Vindmøller – noen fakta
Målsetting om fase inn og bygge ut 7 Twh vindkraft innen Forventet økning i kraftbehov er 15 Twh. Elektrisitet fra vindmøller er bedriftsøkonomisk ulønnsomt i Norge. Investeringsstøtte på opptil 25 pst innført. Pliktige elsertifikater vurderes innført. La meg først begynne med noen fakta om næringen. Myndighetene har en målsetting om å fase inn og å bygge ut 7 Twh vindkraft innen Forventet økning i kraftbehovet i samme periode er 15 Twh. Det er imidlertid ikke bedriftsøkonomisk lønnsomt å bygge vindmøller i Norge i dag. Myndigheten har derfor innført en støtteordning som virker slik at produsentene får et investeringstilskudd opp mot 25 pst. av investeringen. Støtten finansieres ved at det er lagt på en egen nettariff som betales av alle forbrukerne. Nettariffen overføres til Enova som så kanaliserer midlene til utbyggerne. Denne ordningen må sees i sammenheng med pliktige elsertifikater som vurderes innført om få år. Ordningen med elsertifikater eller grønne sertifikater vil virke slik at alle som blir sertifisert til å tilhøre kategorien grønn kraft får tildelt et sertifikat som blir omsettelig fordi leverandørene pålegges å ha en viss del av den grønne kraften i sitt salg. De må kjøpe denne kvoten fra de som har dem. Kostnaden veltes over på forbrukerne som pålegges å ha en viss andel av sin energi i form av grønn energi. Dersom grønne sertifikater innføres vil produsenter av vindenergi ha en opsjon på å betale tilbake investeringsstøtten mot å få delta i sertifikatordningen.

3 Samfunnsøkonomisk analyse
Problem- og formålsbeskrivelse Spesifisering av tiltak Spesifisering av virkninger Sammenstilling og vurdering av den samfunnsøkonomiske analysen Oppfølging og evaluering I den reviderte veilederen har vi presentert trinnene i analysen i et eget kapittel i form av en sjekkliste. Det er viktig å ha en klart definert problemstilling til å begynne. Konklusjonen vil kunne være kritisk avhengige av hva som er utgangspunktet. Deretter skal en spesifisere mulige tiltak for å løse det definerte problem. Tiltakene sammenliknes et for et med et basis tilfelle som ikke innebærer annet enn å opprettholde nåværende situasjon. For å kunne sammenlikne tiltakene er det viktig å analysere det enkelte tiltaks virkninger og i størst mulig grad å tallfeste virkningene. Dette gjelder både positive og negative virkninger slik at vi kan få regnet oss fram til en nåverdi. Et sitat fra den britiske fysikeren Lord Kelvin som levde på 1700-tallet kan være på sin plass i denne sammenheng. Mål alt som er målbart, og gjør det ikke-målbare målbart. Vi skal så velge det tiltaket med størst mulig nåverdi. I ettertid kan man gjennomføre en evaluering for å kartlegge om det gikk som man hadde forventet.

4 Problembeskrivelse Målsetting om å fase inn vindkraft i produksjonen.
Kyoto-forpliktelser Reduksjon av i-landenes utslipp opp mot 5 pst. innen 2012. Stor del av reduksjonene skal tas innenlands Fleksible løsninger også mulig Ikke gitt hvor mye som kan tas utenlands Er vindmøller samfunnsøkonomisk lønnsomme i et framtidig marked hvor vi har implementert Kyoto-avtalen? Er andre alternativer mer lønnsomme? Den problemstillingen vi skal se på harm flere dimensjoner siden den berører både energipolitikk og miljøpolitikk. På den ene siden har vi en nasjonal målsetting om å fase inn vindkraft i landets energiproduksjon. På den annen side har vi internasjonale forpliktelser i forhold til Kyoto avtalen. Avtalen innebærer at industrilandene skal redusere sine utslipp med opp mot 5 pst. innen Norges utslipp skal ikke øke med mer enn 1 prosent i perioden i forhold til utslippene i 1990. Kyoto-avtalens grunnide om at de rike landene skal redusere sine utslipp er en nest-best løsning ettersom de samlede globale Co2 reduksjonen kunne ha blitt større for samme pengesum dersom midlene hadde blitt brukt i Kina. Imidlertid åpner avtalen for bruk av fleksible mekanismer. Dette innebærer at kvoter kan kjøpes og selges over landegrensene. De rike landene kan også gjennomføre tiltak direkte i fattige land for å oppfylle sine forpliktelser. Det vil på denne måten bli dannet et marked for Co2-kvoter. Vi sier at Co2-eksternaliteten har blitt internaliert. En slik internalisering innebærer at vindmøller ikke skal støttes som et klimatiltak, men bygges hvis det blir lønnsomt uten støtte. Vi stiller på denne bakgrunn spørsmål om vindmøller er samfunnsøkonomisk lønnsomme i et framtidig marked hvor vi har implementert Kyoto-avtalen.

5 Spesifisering av virkninger
Nyttesiden er markedspris ganger volum. Kostnadssiden er investerings- og driftskostnader. Virkninger som det ikke finnes markedspriser på. Turisme Reindrift Forsvaret Miljø- og kulturminner Landskapsestetikk Det som ofte er utfordringen i samfunnsøkonomiske analysene er hvordan vi skal verdsette nyttesiden fordi vi typisk ikke har markedspriser å lene oss til. Men i dette eksemplet får vi hjelp av markedet ved at nyttesiden rett og slett består av markedspris ganger volum. Kostnadssiden er investeringer og driftskostnader. Det som er interessant i tilfellet vindmøller er de virkninger vi i utgangspunktet ikke kan sette en prislapp på. Dette er virkninger som gjelder: Turisme, reindrift, forsvaret, miljø- og kulturminner og landskapsestetikk. Jeg skal komme tilbake til hvordan vi kan får verdsatt disse virkningene.

6 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet
Utbygging av vannkraft: 20 – 30 øre per kWh Utbygging av vindmøller: 30 – 40 øre per kWh Utbygging av gasskraft mindre lønnsom enn vann pga forventet gasspris og rensekrav. Dagens kraftpris 24 øre per kWh Med Co2 – kvotepris på 100 kr per tonn antas kraftprisen å øke med 6 øre per kWh. 6 prosent kalkulasjonsrente gir: Utbyggingskostnad: 27 – 37 øre per kWh på vindmøller Men først det vi kan verdsette: Bedriftsøkonomisk sett er utbygging av vannkraft det mest lønnsomme tiltaket. De som har regnet på dette har kommet til at utbygging av vannkraft ligger i størrelsesorden øre per KWh. Utbyggin gav vindmøller ligger i størrelsesorden 30 – 40 øre per kWh. Vindmøller rangeres etter både vannkraft og gasskraft. Med dagens kraftpris på om lag 24 øre per kWh ser vi at vindmøller i utgangspunktet ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt. Så har vi det første usikkerhetspunktet. Co2-eksternaliteten. Beregninger som er gjort viser at med en Co2-kvotepris på 100 kr per tonn antas kraftprisen å øke med 6 øre per kWh. Da er vi i så fall oppe i en kraftpris på 30 øre per Twh, og de beste vindmølleprosjektene begynner å bli samfunnsøkonomisk lønnsomme. Hvor stor overveltningen blir er imidlertid et spørsmål som i seg selv fortjener en utredning. Så har vi en joker til i spillet. Kalkulasjonsrenten som Finansdepartementet nylig har revidert. Beregningene ovenfor tar utgangspunkt i en kalkulasjonsrente på 8 prosent. Denne har imidlertid vært gjenstand for revisjon, og 4 pst har blitt introdusert som et gulv. 6 prosent er på nivå med børsgjennomsnittet, og hvis vi bruker det nivået synker utbyggingskostnaden til mellom 27 og 37 øre per kWh på vindmøller. Flere av vindmøllene vil bli samfunnsøkonomisk ulønnsomme. Når det gjelder valget av kalkulasjonsrente står det som defineres som selvstedige juridiske objekter fritt til å fastsette rente, men det kan være naturlig at de sjeler hen til de revisjoner som FIN har gjort i hvert fall på den risikofrie renten.

7 Ikke-prissatte virkninger
Indirekte metoder Direkte metoder Avslørte preferanser Reisekostnads-metoden Hedoniske metoder Markedspriser Uttrykte preferanser Valgeksperimenter Betinget verdsetting Så har vi de ikke-prissatte virkningene. Hvordan skal vi kunne leve opp til fysiker Kelvins idealer? Jo, vi har noen metoder for det og. Med ikke-prissatte virkninger tenker vi gjerne på miljøgoder, og utgangspunktet er å kartlegge folks betalingsvillighet for godene. Dette innebærer igjen å kartlegge folks individuelle preferanser. Vi kan dele inn preferansene ut ifra om de er avslørte eller uttrykte og ut ifra om preferansene er kommet indirekte eller direkte. Reisekostnaden er en slik metode hvor kostnaden ved å reise til et rekreasjonsområde sier noe om hvordan vi verdsetter området. En annen variant er såkalt hedoniske metoder hvor tanken er å sammenlikne markedsverdien av to objekter som er identiske bortsett fra når de gjelder et forhold, for eksempel verdien av to like hus som i ulik grad er utsatt for støybelastning. Forskjellen i markedsverdi sier noen om folks betalingsvillighet for å bli kvitt støy. En annen variant er å bruke markedspriser for å kartlegge avslørte preferanser. For eksempel kan kostnaden ved et renseanlegg ved et vann si noe om folks betalingsvillighet for rent vann. Uttrykte preferanser innebærer å spørre folk direkte om deres verdsetting av et miljøgode. Hva er for eksempel betalingsvilligheten for å bevare ferskvannsfisken i et vann. En siste variant er såkalte valgeksperimenter der publikum blir bedt om rangere ulike tiltak som har ulike sammensetninger av miljøgoder. Uttrykte preferanser regnes for å være en bedre metode enn avslørte preferanser fordi den også inkluderer verdsettingen av ikke-bruksverdier, dvs. verdien av at et gode bare er der uansett om man bruker det eller ei. Når det gjelder de to metodene for uttrykte preferanser anses betinget verdsetting å være den beste fordi valgeksperimenter ikke innebærer direkte verdsetting. Betinget verdsetting er således den mest anvendte metoden, og den er spesielt vegnet når det gjelder å kartlegge betalingsviljen for et miljøgode innenfor et gitt område. Dette bl.a. fordi det er lettere for folk å forholde seg til. Og når det gjelder vindmøller som er dagens tema, så har førsteamanuensis Ståle Navrud ved Univesitetet for miljø- og biovitenskap kartlagt at betalingsvilligheten for å bli kvitt vindmøllebelastningen er 700 kroner per husstand. Det som ofte skjer er imidlertid at de ikke-prissatte virkningene nettopp ikke prises. Likevel kan de bli tatt hensyn til. Hvis myndighetene velger å bygge ut vindmøller framfor vannkraft, ligger det en implisitt verdsetting av miljø i dette valget. Vi kaller dette implisitt verdsetting. En annen variant er å nedsette såkalte ekspertpaneler for å verdsette miljøeffektene, som for eks ved Exxon-Valdez uykken der en oljetanker grunnstøtte utenfor kysten Alaska og forårsaket store miljøødeleggelser. Innvendingene mot begge disse metodene er at det ikke er befolkningens preferanser som direkte legges til grunn. En tredje variant er verdioverføringer fra utlandet der en skjeler ti hva som er gjort av betalingsvillighetsundersøkelser i andre land.

8 Scenarieanalyse To scenarier; grønt og brunt.
Sannsynlighet for grønt scenarie: P To strategier: Investere i fornybar energi, 2,2 mrd. kr per år Ikke investere i fornybar energi, 0 Gevinstmuligheter: Investering - grønt scenarie: 2,5 mrd. kr per år Investering – brunt scenarie: 2,1 mrd. kr per år Ingen investering – grønt scenarie: 0 Ingen investering – brunt scenarie: 0 I den reviderte veilederen har vi utvidet omtalen av usikkerhet. Det kan være nyttig for analysen å etablere alternative scenarier enn det hovedscenariet en opererer med. En stor usikkerhetsfaktor når det gjelder regnestykket for vindmøller er den fremtidige Co2-prisen. Som vi var inne på er dagens Kyoto-avtale bare et første skritt. For å avgrense den globale temperaturstigningen til 2 grader konkluderer FNs klimapanel at de globale utslippene må reduseres med 50 – 80 prosent i løpet av de neste 50 årene. Vi kan derfor se for oss et scenarie hvor vi får en langt mer offensiv miljøpolitikk enn i dag. Vi kaller det det grønne scenariet. En videreføring av dagens milde regulering kaller vi det brune scenariet. Som et tankeeksperiment setter vi dagens elpris opp 6 øre til per kWh til 36 øre per kWh. Da vil vi i det grønne scenariet få inntekter fra vindmøller på 2,5 mrd per år som er 300 mill over investeringene. Dersom vi imidlertid investerer og det brune scenariet inntreffer har vi investert til ingen nytte, og vi taper 100 mill kroner i året. Dersom vi ikke investerer, risikerer vi ikke å tape noe, men vi får heller ingen gevinst.

9 Scenarier Grønt Brunt Investere 0,3 -0,1 Ikke investere
Maksimer forventet netto nytte: Strategi 1: p*0,3+(1-p)*(-0,1)= 0,4p – 0,1 Strategi 2: p*(0)+(1-p)*0 = 0 Ved P=0,25 er strategiene like. Ved P>0,25 er strategi 1 å foretrekke. Avkastningene kan vi sammenstille i følgende matrise. Om vi skal investere i vindmøller eller ikke vil her avhenge av hvor sannsynlig det er at det grønne scenariet inntreffer. Vi ser at ved større sannsynlighet enn lik 0,25 vil strategi1 være å foretrekke. Vi kan i så fall se på dagens støtteordninger som en kostnad for å få fram en framtidig netto nytte, og det er i seg selv en nytte-kostnadsanalyse.

10 Evaluering En systematisk datainnsamling, analyse og vurdering av en planlagt, pågående eller avsluttet aktivitet, et virkemiddel eller en sektor. Evalueringer et supplement til løpende styrings- og kontrollinformasjon. Krav til gjennomføring av evaluering er fastsatt i Reglement for økonomistyring i staten. Frekvens og omfang av evalueringer skal gjennomføres ut fra virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet. Fra forhåndsanalyser til etteranalyser. Hvordan har det egentlig gått? Da er vi over på neste tema og neste veileder. Evaluering og ”Veileder til gjennomføring av evalueringer.” Evaluering i økonomiregelverkets forstand er en systematisk datainnsamling, analyse og vurdering av en planlagt, pågående eller avsluttet aktivitet, et virkemiddel eller en sektor. Evalueringer kan gjennomføres før et tiltak iverksettes, underveis i gjennomføringen eller etter at tiltaket er avsluttet. Evalueringen kan utføres av interne eller ekstern fagmiljøer. Evalueringer må knyttes til virksomhetenes ansvar for å fremskaffe informasjon for departementenes rapportering til Stortinget. Formålet med veilederen er å stimulere til bruk av evalueringer som et supplement til løpende styrings- og kontrollinformasjon.

11 Evalueringstema Evalueringstema knyttet til innsatsfaktorer.
Evalueringstema knyttet til aktiviteter eller arbeidsprosesser. Evalueringstema knyttet til resultater. Evalueringstema knyttet til mål. Evalueringstema knyttet til innsatsfaktorer kan være: - hvor hensiktsmessig den eksisterende rolle- og ansvarsfordelig er. Hvordan foregår fordeling av ressurser? Hva forteller undersøkelser om medarbeidertilfredshet og arbeidsmiljø? Evalueringstema knyttet til aktiviteter eller arbeidsprosesser kan være hvordan hvordan etterleves fastsatte regler og rutiner hvordan sikres kvaliteten hva viser mål på ressursutnyttelsen Evalueringstema knyttet til resultater - Hvordan opplever brukerne service og kvalitet? - Hvilken faglig kvalitet det er på virksomheten? - Har man skapt resultater som varer? Evalueringstema knyttet til mål kan være? Er målet konsistent med det overordnede målet Er det realistisk? Er det konkret nok? Vår reviderte evalueringsveileder er ikke et metodedokument, men et dokument som mer beskriver en prosess. Siden vi nå har gjennomført et samfunnsøkonomisk analyse av vindmøller, vil vi gjøre gjenbruk av dette metodiske verktøyet i en etteranalyse. Men dette er altså ikke den eneste metodiske tilnærmingen til evaluering.

12 Evaluering - lønnsomhet
Vindmøller på land viser samfunnsøkonomisk underskudd på 0,4 mill. DKK per MW. Resultatene følsomme for benyttelsestid, investeringskostnader og kalkulasjonsrente. Høyere møller vil endre underskudd til overskudd. Vindmøller på land mer lønnsomme enn vindmøller til havs. Danmark har lengre erfaring enn oss med vindmøller, og våre evalueringstall er hentet derfra. En analyse som Econ i Danmark har gjennomfør viser at vindmøller på land gir et samfunnsøkonomisk underskudd på 0,4 mill. DKK per MW. Dette har sammenheng med at landet innførte vindmøller som ledd i sin klimastrategi og ikke fordi vindmøller nødvendigvis var samfunnsøkonomisk lønnsomme. Resultatene var imidlertid følsomme for benyttelsestid, investeringskostnader og kalkulasjonsrente. Høyden på vindmøllene hadde også mye å si for lønnsomheten.

13 Holdningsundersøkelse
For: Hensyn til forurensing Sysselsetting Eksport Mot: Landskap og estetikk Fugle- og dyreliv Turisme Fiskeriinteresser Danmark gjennomførte et sosioøkonomisk prosjekt om havvindmølleparkers virkning på lokalområdene. To havvindmølleparker etablert ved Horns Rev og Nysted i Danmark. Drivkraften var et politisk ønske om å redusere Co2-utslipp. For tilhengerne har et vesentlig argument vært at parken produserer forurensningsfri energi. Flere foretrekker vindmølleparken fremfor kulkraft eller atomkraft. Denne bevisstheten står særlig sterkt i denne regionen i Danmark pga tilstedeværelsen av a-kraftverk i de østeuropeiske nabolandene. Det var enighet i høringsuttalelsene at det er sunn fornuft å bruke de vedvarende ressursene som sol, vind og bølger. Tilhengerne framhevet også at det ligger en stor mulighet for dansk eksport innen vindmølleproduksjon. Danske vindmøller er ledende på verdensmarkedet og har et teknologisk forsprang. Tilhengerne var fortsatt tilhengere etter at møllene ble satt opp. Blant de som var kritiske til vindmøllene i forkant anførte mange at dette var storslåtte og uforstyrrede kystlandskap som man ikke burde ødelegge med et teknisk anlegg. De uforstyrrede vidder ved de danske kyster er en høyt verdsatt verdi i den danske befolkning. Det ble også påpekt at møllene stod for tett på et internasjonale fuglebeskyttelsesområde og trekkorridorer for fugler. Nysted kommune uttrykte bekymring for at parken ville vanskeliggjøre innseilingen til Nysted havn. Kommunen var også bekymret for at møllene skulle skape et ”støjhelvede” for fritidsseilere, slik at sejlerturister ville undlade at bruge Nysted Havn. At vindkraft er for dyrt samfunnsøkonomisk ble også påpekt. Undersøkelsene viser at det har vært interessante holdningsendringer på nei-siden. En stor del av motstanden skyldes turisthensyn. Det har imdlertid vist seg at møllenes tilstedeværelse ikke har avholdt folk fra å komme til de nærliggende områdene på land. Vindmøllene annonseres sogar som turistattraksjoner. At møllene ikke medførte turistsvikt kan ha sammenheng med at møllene ble plassert et stykke ute i havet. (14 km fra land). Fiskerne hadde motsatt interesser av turistnæringen når det gjelder mølleplassering, og hadde gjerne sett at møllene ble plassert nærmere land. Fiskerne er fremdeles kritiske etter at møllene er oppført.

14 Prosessen Prosjektene ble oppfattet som meget sentralstyrte.
Lokal opplevelse av tilsidesettelse i beslutningsprosessen. Bør legges vekt på god informasjon til lokalbefolkningen under hele prosessen. Det var enighet blant de spurte om at prosjektene var meget sentralstyrte, men det var forskjellige holdninger til dette. Noen fant dette naturlig for i slike saker ville det ikke nytte med folkeavstemninger. Da ville det aldri bli gjennomført. Særlig lokalpolitikere og embedsmenn kritiserte at dette var noe som var besluttet et annet sted, og ble trukket ned over lokalområdet utenfra uten at man lokalt hadde noen innflytelse over området. Det ble også uttrykt frustrasjon over at det var ugjennomskuelig hvordan beslutningen ble tatt, om det var i det administrative eller politiske system. Derfor ble det også opplevet som uklart hvem motparten var. I kommunen ville man gjerne ha vært involvert tidligere i beslutningsprosessen slik at man kunne ha vært involvert i den lokale tilretteleggelse og bidratt med lokal viten. Mens det var utbredt kritikk av beslutningsprosessen, er det til gjengjeld utbredt tilfredshet med forløpet omkring oppførelsen av havmølleparken. Både blant embedsmenn og lokalpolitikere som har samarbeidet med byggherren og fra private.er det enighet om at det er en åpen prosess hvor det har vært lyttet til lokale ønsker. For å få internalisert de lokale eksternalitetene er det viktig med en god konsesjonsprosess.

15 Konklusjoner De beste vindmølleprosjektene kan bli samfunnsøkonomisk lønnsomme. Vindmøller som tørrårsforsikring? Vindmøller på land som pilot for vindmøller til havs? Generelt: Viktig å tenke bredt! De beste vindmølleprosjektene kan bli samfunnsøkonomisk lønnsomme. Lønnsomheten vil generelt avhenge av teknologisk utvikling, framtidige Co2-kvotepriser, høyde på møllene og lokal plassering. Så er det noen momenter til som vi ikke har vært inne på. En meteorolog vil kunne fortelle oss at vindenergi har to meget gode egenskaper, kraften kommer når det er kaldt og den korrelerer ikke med vannkraften - det betyr at den også kommer når det tørt. Dette er aspekter som vi ikke har vært inne på i våre analyser hittil. En kraftingeniør kan videre fortelle oss at utvekslingen i det nordiske energimarkedet ikke alltid er helt kurant. Vindmøller kan dermed fungere som en tørrårsforsikring. En forsikring det kan være helt rasjonelt å ville betale. Vi ønsker å forsikre oss mot det scenariet at det blir både tørt og kaldt og vi samtidig har knapphet på energi. Ingeniøren kan videre kunne fortelle oss at vindmøller på land kan være prøvestener for vindmøller til havs, og da er de jo utenfor synsvidden vår. Kan hende kan det gå an å kombinere vindenergi med bølgekraft der ute på havet. Dette illustrerer at nytte-kostnadsanalysen kan få nye dimensjoner når ulike faggrupper snakker sammen og nye momenter bringes inn i diskusjonen. La meg avslutte med et bilde: På Blindern er mange av samfunnsfagene samlet i det samme bygget, og det var det en bevisst tanke bak. Man ønsket at studentene skulle utveksle kunnskaper på tvers av fagskillene. Om det skjer i praksis kan man saktens diskutere. Uansett har vi en ny mulighet nå. Vi håper de tre veilederen vi nå har presentert kan være et bidrag til gode diskusjoner, gode analyser og ikke minst gode beslutninger. Takk for oppmerksomheten!