Dosent Ingun Sletnes Repetisjon stats- og kommunalrett Våren 2016.

Presentasjon om: "Dosent Ingun Sletnes Repetisjon stats- og kommunalrett Våren 2016."— Utskrift av presentasjonen:

1 Dosent Ingun Sletnes Repetisjon stats- og kommunalrett Våren 2016

2 Ulike forvaltningsnivåer StatFylkeskommuneKommune

3 Emnet – Hva inngår og hva er spesielt viktig? Ta utgangspunkt i emneplanen Særlig viktig er - regler om organisering av stat og kommune, herunder regler om kompetansefordelingen mellom de ulike organene i kommuner og stat og regler om saksbehandling i kommunale folkevalgte organer og folkevalgtes rettigheter Viktig er også reglene om egenkontroll, særlig kontrollutvalgets rolle og statlig kontroll. For å kunne si noe om det siste må dere ha oversikt over sentrale særlovsoppgaver Vi fokuserer ikke på fylkeskommunen

4 Hvordan er organisering av statlig forvaltning regulert? Grunnlovsbestemmelser Dels ved lovgivning, for eksempel universiteter og høgskoler og NAV Dels ved ulovfestede prinsipper om organisasjons- og instruksjonsmyndighet

5 Utgangspunkter Utgangspunktet konstitusjonelt er at Kongen, dvs. regjeringen, leder statsforvaltningen, jf. Grl § 3 og Grl. §§ 27 flg. Stortingets rolle; har stor mulighet til å utøve innflytelse gjennom at Stortinget gir lover og har bevilgningsmyndigheten, men har også kontrollbeføyelser, se Grl. § 75. Stortinget kan også treffe anmodningsvedtak, disse er ikke rettslig bindende, men kan politisk være meget viktige Staten er stor og omfatter departementer, direktorater, fylkesmann, universiteter og høgskoler osv. Kommunene er ikke en del av statsforvaltningen De ulike statlige organene står i en rangordning under regjeringen og det enkelte departement Høyrere statsorganer har i utgangspunktet instruksjonsmyndighet over lavere statsorganer, men her har vi en god del unntak Det konstitusjonelle ansvaret for statlig forvaltning hviler på regjeringen og den enkelte statsråd, disse må gå av hvis Stortinget uttrykker mistillit, se Grl. § 15 5

6 Hvordan ser staten ut? Det er ulike måter å systematisere statlig virksomhet på Kan f. eks. systematiseres etter hierarki eller etter tilknytningsform eller som ordinære eller uavhengige forvaltningsorganer 6

7 Inndeling etter hierarki Regjeringen Sentralforvaltningen - Departementene - Direktoratene mm. pr. 1.1.2014 i alt 61 Regionalforvaltning - Fylkesmannen - tolldistrikter, fylkesnemndene, Bufetat regionalt, NAV fylke, Lokalforvaltning - f.eks. statlig del av NAV kontorene 7

8 Inndeling av offentlig sektor og statlige virksomheter etter tilknytningsform 8 Kilde: St.meld. nr. 19 (2008-2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap s. 17.

9 Organisasjons- og instruksjonsmyndigheten Organisasjons- og instruksjonsmyndigheten bygger på en hierarkisk organisering Organisatoriske bestemmelser gir kompetanse, men kan også være pliktregler Instrukser skaper plikter Instrukser kan være generelle eller individuelle Grensen kan være uklar, navnet er ikke avgjørende se for eksempel Regjeringsinstruksen som gir organisatoriske bestemmelserRegjeringsinstruksen 9

10 Hva slags regler finner vi i kommuneloven? Oversikt over loven Regler om organisering av kommuner og fylkeskommuner Regler om kompetansefordelingen mellom de ulike organene i kommuner og fylkeskommuner Regler om interkommunalt samarbeid Regler om saksbehandling i folkevalgte organer og folkevalgtes rettigheter Regler om økonomiforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner Regler om egenkontroll og statlig kontroll Noen regler om innbyggerinnflytelse

11 Kommunenes oppgaver og myndighet Lovpålagte oppgaver (i særlov) Frivillige oppgaver Kommunenes kompetanse (myndighet) er negativt avgrenset

12 Kommunenes oppgaver Regulert i særlov – ikke i kommuneloven grunnskoleopplæring og barnehager helse- og omsorgstjenester herunder folkehelse sosiale tjenester (i NAV) Barnevern planlegging og regulering Annet Sentrale spørsmål dere må stille dere og kunne svare på er hvilke hovedoppgaver har kommunene etter de ulike særlovene og hvilke rettigheter har den enkelte etter de ulike særlovene Merk spesielt skillet mellom plikter og rettigheter, at noe er en kommunal plikt betyr ikke nødvendigvis at den enkelte har et rettskrav Dere bør også grovt kunne sin noe om hvordan de ulike rettighetsbestemmelsene er utformet Merk på dette punktet sammenhengen til statlige kontroll i form av statlig klageinstans for partsklager og statlige tilsynsordninger regulert i særlov

13 Kommunelovens virkeområde Koml. § 2 Felles lov for kommuner og fylkeskommuner Gjelder all virksomhet en kommune/ fylkeskommune faktisk driver Gjelder ikke virksomhet organisert som eget rettssubjekt Gjelder virksomhet regulert i særlov. På noen områder har særlov regler som kommer i tillegg eller avviker fra koml.

14 EtatForetakVertsk.Kl. § 27IKSASStiftelse Kommunestyret ForvaltningsorganerEgne rettssubjekter Kommunale organisasjonsformer Deltakende kommuner

15 Hovedtrekk mht. organisering av kommunale oppgaver Tre (fire) ”hovedtyper” - organisering etter kommunelov - organisering som eget rettssubjekt - interkommunalt samarbeid (kan skje etter kommunelov eller organiseres som eget rettssubjekt) - kjøp av tjenester

16 Rettslige utgangspunkter for organisering Utøving av myndighet må skje innenfor kommunen som rettssubjekt eller som vertskommunesamarbeid (etter koml. kap. 5 A) Særlov kan ha egne regler, se for eksempel forurensningsloven § 83, andre ledd Når det gjelder driftsoppgaver (utøving av tjenester) må den enkelte særlov tolkes. En gjennomgang jeg foretok i 2003 viser at kommunene står ganske fritt når det gjelder lovregulerte driftsoppgaver, eksempelvis drift av barnehager, sykehjem, hjemmetjenester, brannvesen og lignende. Viktig driftsoppgave som må skje av kommunen selv – drift av grunnskole

17 Prinsipper kommuneloven bygger på Kommunestyret øverste organ Kommunestyret må treffe sentrale beslutninger, for øvrig omfattende adgang til delegasjon av myndighet Kommunestyret har ganske stor frihet til å bestemme den politiske organiseringen Kommunestyret har meget stor frihet til å bestemme organiseringen av administrasjonen, men krav til enhetlig ledelse av administrasjonen i formannskapsformen – kravet til administrasjonssjef Nedtoning av statlig tilsyn og kontroll og større vekt på egenkontrollen

18 To styringsformer Formannskapsformen(normalmodellen) Parlamentarismeformen brukes i Oslo, Bergen og Tromsø samt i fire fylkeskommuner (Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Hedmark) Vedtatt avviklet i Tromsø

19 Hovedforskjeller i styringsformene Formannskapsform Må ha formannskap Valgt ved forholdstallsvalg Valgt for hele perioden Rådmannen (adm.sjefen) leder administrasjonen Parlamentarisk styringsform Må ha kommuneråd (byråd) Valgt ved flertallsvalg, eller utpekt Må gå ved mistillit Kommunerådet leder administrasjonen, har ingen rådmann

20 Folkevalgte organer Lovens utgangspunkt - kommunene skal kunne stå relativt fritt i hvordan de ønsker å organisere det folkevalgte nivået Begrepet folkevalgt organ Skillet mellom obligatoriske og folkevalgte organer

21 Sentrale spørsmål dere må stille dere med hensyn til de ulike folkevalgte organene er: Er organet obligatorisk eller frivillig? Hvem er valgbare? Hvem kan opprette organet og oppnevne medlemmer til organet? Hvilke krav stiller lovgivningen til sammensetningen av organet? Hvilke oppgaver og hva slags myndighet kan organet få og hvem bestemmer oppgavene og myndigheten organet kan få Hvilke saksbehandlingsregler gjelder for organet?

22 Obligatoriske organer etter kommuneloven – oppgaver og myndighet - formannskapsformen Kommunestyre/fylkesting, jf. koml. § 6 og 7 Formannskap/fylkesutvalg, jf. koml. § 8 Partssammensatt utvalg, jf. koml. § 25 Kontrollutvalg, jf. koml. § 77 (Ordfører, fylkesordfører og varaordfører jf. koml. § 9)

23 Obligatoriske organer etter kommuneloven – oppgaver og myndighet - parlamentarismeformen Kommuneråd (byråd), koml. § 19 Ikke formannskap, jf. koml. § 8 nr. 1, andre setning For øvrig som i formannskapsmodellen på det politiske plan.

24 Frivillige folkevalgte organer etter kommuneloven Faste utvalg jf. koml. § 10 Kommunestyrekomiteer jf. koml. § 10a Kommunedelsutvalg jf. koml. § 12 (ikke i fylkeskommuner) Styre for institusjon, koml. § 11 Komiteer jf. koml. § 10, siste ledd De frivillige organene i en parlamentarisk styringsform, merk styrer etter koml. § 20 i en parlamentarisk styringsform

25 Lovpålagte organer i særlov Eldreråd Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne Valg- og stemmestyrer (Klageutvalg etter forvaltningsloven § 28 andre ledd)

26 Særlovskrav – politisk organisering Barnevernet kan ledes av et folkevalgt organ – kan ikke ledes av kommunestyret, bvl. § 2- 1 tredje ledd, men dette er ikke vanlig (barnevernet ledes som hovedregel av en leder for barnevernet, jf. bvl. § 2-1 fjerde ledd – i mange kommuner interkommunalt samarbeid om barnevernet) Dersom folkevalgt organ skal behandle klientsaker etter barnevernloven må organet bestå av 5 medlemmer, jf. bvl. § 2-1 tredje ledd Også lov om sosiale tjenester i NAV § 46 regulerer størrelsen på organer som behandler saker vedrørende enkeltpersoner fra 3 til 5 medlemmer Annet?

27 Lovpålagte stillinger (lederstillinger) Etter kommuneloven - rådmann (administrasjonssjef), jf. koml. § 22 nr. 1 NB! kun i formannskapsformen Etter særlov - skille administrative stillinger - faglige stillinger - få lovpålagte stillinger igjen; eksempler; * leder av barnevernet, bvl. § 2-1, fjerde ledd * kommunelege, helse- og omsorgstjenesteloven § 5-5 * biblioteksjef, folkebibliotekloven § 5 * rektor, jf. oppl § 9-1 * styrer og pedagogisk leder i barnehager, se bhl. § 17 og 18 * brannvernleder Særlig krav til kompetanse i administrasjonen i særlov * f. eks. i opplæringsloven § 13-1, plan- og bygningslov § 3- 3, siste ledd Merk at en rekke oppgaver krever kompetanse for eksempel krav til utdanning som sykepleier

28 Mer om rådmannen Ansatt, ansettes av kommunestyret Skal være en rådmann Kan ansettes på åremål Hovedfunksjon - lede hele kommuneadministrasjonen Ansvaret for saksforberedelse for folkevalgte organer og iverksetting av vedtak samt internkontrollen Møte- og talerett i alle folkevalgte organer unntatt kontrollutvalg

29 Delegasjon av myndighet Vil si at et organ/en person tildeler et annet organ/person myndighet Gir ikke fra seg egen kompetanse Har fortsatt ansvaret for utøving av kompetansen Kan trekke myndigheten tilbake Delegerende organ/person kan omgjøre vedtak i den utstrekning en ikke allerede har bundet seg

30 Delegasjon i staten 1 Regjeringens adgang til delegasjon Ikke lovregulert på generelt grunnlag i staten, reglene bygger på ulovfestet rett Henger tett sammen med statsforvaltningens hierarkiske oppbygging Regjeringen har i utgangspunktet alminnelig organisasjonsmyndighet og kan delegere Noen grunnlovsbestemmelser og noen bestemmelser i lover oppstiller delegasjonsforbud 30

31 Delegasjon i staten 2 Departementenes adgang til delegasjon Lovgivningen legger ofte kompetanse til departementet, se f. eks koml. § 3 nr. 5 andre ledd Regjeringen bestemmer hvilket departement som har ansvaret for hvilket felt og hvilken lovgivning Loven må tolkes for å se hvorvidt myndigheten kan delegeres videre, ofte vil det foreligge delegasjonskompetanse For eksempel er myndigheten til å utøve lovlighetskontroll etter koml. § 59 for kommunale vedtaks vedkommende for de aller fleste typer vedtak delegert til fylkesmannen 31

32 Delegasjon i staten 3 Delegasjon til noen en ikke har instruksjonsmyndighet over Lovgivningen kan eksplisitt åpne opp for delegasjon til andre Ellers må loven tolkes, ordlyden gir ofte liten veiledning Sidelengs delegasjon er ofte problematisk Delegasjon til kommuner forutsetter normalt hjemmel for det i lov (eksplisitt eller instruksjonsmyndighet) eller avtale Delegasjon til private avhenger av hva og hvordan 32

33 Kommunelovens prinsipper om myndighetsfordeling All myndighet ligger i utgangspunktet hos kommunestyret Loven gir kommunestyret vid adgang til delegasjon innenfor kommunen Kommunestyret må selv vedta delegasjonsreglement for delegasjon av avgjørelsesmyndighet (innen 31. desember året etter at kommunestyret og fylkestinget ble konstituert). Sist vedtatte reglement og eventuelle andre vedtak gjelder inntil nytt reglement er vedtatt, jf. koml. § 39 nr. 2 Delegasjonsadgangen er som hovedregel langt større til politiske organer enn til enkeltpersoner/administrasjonen Der kommuneloven bruker det lille ordet ”selv” er det delegasjonsforbud All delegasjon til administrasjonen skal skje til rådmannen i formannskapsformen

34 Kommunelovens rammer for delegasjon - formannskapsformen Formannskap, fast utvalg, kommunedelsutvalg Kan få avgjørelsesmyndighet i ”alle saker hvor ikke annet følger av lov” Hjemler: formannskap jf. koml. § 8 nr. 3, fast utvalg jf. koml. § 10 nr. 2 og kommunedelsutvalg jf. koml. § 12 nr. 3 Administrasjonssjefen/ ordfører og leder/arbeidsutvalg i folkevalgt organ Kan få myndighet til å treffe vedtak i ”enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning” Hva menes med dette?

35 Oversikt over delegasjonsadgangen – parlamentarisk styringsform Kommunestyre Helse- og sosialkomité Oppvekstkomité Miljøkomité Byråd/ fylkesråd Byrådsleders avdeling Finansavdeling, ledes av finansråd Velferdsavdeling, ledes av velferdsråd Leder administrasjonen Kan få myndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov Komiteene kan ikke få delegert myndighet Byrådene kan tildeles myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker /saker som ikke er av prinsipiell betydning forutsatt at de har ledelsesansvar

36 Saksbehandlingsregler i folkevalgte organer Regulert i kapittel 6, merk koml. § 29 som angir virkeområdet til kapitlet Gir de grunnleggende reglene, nærmere regler skal fastsettes av den enkelte kommune i reglement, jf. koml. § 39 Forvaltningsloven gjelder, men med særreglene i kommuneloven som kommer i tillegg

37 Møteprinsippet og gjennomføring av møter Innebærer at folkevalgte organer skal treffe vedtak i et møte, jf. koml. § 30 Hva er et møte i et folkevalgt organ? Hovedregel et fysisk møte Organets medlemmer har møteplikt og stemmeplikt jf. koml. § 40 nr. 1 og 2 Gjennomføring av møter – se koml. § 32 Nærmere regler om saksbehandlingen herunder gjennomføringen av møter skal gis i reglement, jf. koml. § 39 nr. 1 Kommunestyret må ta stilling til hvem som skal ha innstillingsrett, jf. koml. § 39 nr. 2. På noen saksområder fastsetter lov eller forskrifter innstillingsrett for formannskapet (byrådet) eller kontrollutvalget

38 Åpne og lukkede møter, jf. koml. § 31 Gjelder møter i folkevalgte organer – hva er et møte ? Hovedregel åpne møter Skal lukke hvis lovbestemt taushetsplikt eller sak som gjelder tjenestlige forhold Organet selv kan lukke i enkeltsaker av hensyn til personvern eller ut fra tungtveiende offentlige interesser - regler i nr. 3 og nr. 4 Særregler for kommuneråd (byråd) jf. koml. § 31 a nr. 3

39 Vedtaksførhet og avstemninger Minst halvparten må være tilstede og stemme, jf. koml. § 33, 2/3 i det konstituerende møtet jf. koml. § 17 Hovedregel avstemninger skjer med alminnelig flertall, jf. koml. § 35 nr. 1 Særregel om behandling av økonomiplan og årsbudsjett (en særregel om innføring av parlamentarisme også) Stemmeplikt og kan ikke stemme blankt Kan kreve skriftlig avstemning ved valg og ansettelser, jf. koml. § 35 nr. 4

40 Motta valg/sitte perioden utMøterett/møteplikt -valgloven-koml. § 40 nr.1 -koml. § 14-§ 15 -koml. § 19 og 19 a) Innsynsrett Stemmerett/stemmeplikt -koml. § 40 nr. 5 rett fri koml. § 40 - nr.2 nr. 2 FOLKEVALGT TaushetspliktInhabilitet -fvl. § 13 - § 13f-fvl. kap. 2 -koml. § 40 nr. 3(og 4) Godtgjøring -koml. § 41- § 43 Figur IX-1: Rettigheter og plikter for en folkevalgt

41 Særlig om habilitet Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder Særregler i koml. § 40 nr. 3 * Ikke inhabil ved valg eller fastsetting av godtgjøringer for offentlige tillitsverv * Inhabil ved dobbeltrolle som ansatt og folkevalgt, men ikke ved behandling av økonomiplan, årsbudsjett og kommuneplan * Inhabil ved dobbeltrolle i klagesaker Betydningen av regelen i koml. § 40 nr. 4

42 Den økonomiske forvaltningen - økonomiplan Hjemmel koml. § 44 Økonomiplanens formål Krav til innhold Lovbestemte krav til saksbehandlingen

43 Den økonomiske forvaltningen - årsbudsjettet Hjemmel koml. §§ 45-47 Er rettslig bindende – hva betyr det? Krav til balanse Krav til realisme Lovbestemte krav til selve budsjettbehandlingen

44 Den økonomiske forvaltningen – Årsregnskap og rapportering Årsregnskap og beretning skal utarbeides for hvert kalenderår jf. koml. § 48 nr. 1 Saksbehandling årsregnskap Særlig om inndekning av underskudd jf. koml. § 48 nr. 4 KOSTRA jf. koml. § 49

45 Den økonomiske forvaltningen - lån Lovlige formål jf. koml. § 50, uttømmende angitt Merk kan ikke låne til vanlig drift eller til kjøp av aksjer Staten må godkjenne låneopptak for kommuner/fylkeskommuner som står i ROBEK jf. koml. § 60 nr. 1

46 Den økonomiske forvaltningen – garantier Kan ikke garantere for ”næringsvirksomhet” som drives av andre, jf. koml. § 51 nr. 2 Kan ikke pantsette eiendeler til sikkerhet for andres forpliktelser, jf. koml. § 51 nr. 4 Garantier over kr. 500 000 må godkjennes av staten

47 Den økonomiske forvaltning - finansforvaltning Kommunestyret må gi regler om finansforvaltningen sin, jf. koml.§ 52 Nærmere regler gitt i forskrift

48 Interkommunalt samarbeid Kan skje på ulike måter Som et vertskommunesamarbeid etter koml. kap. 5 A, typisk tenkt i forhold til myndighetsoppgaver § 27-samarbeid, interkommunalt selskap (IKS) og aksjeselskaper er andre former praktisk til driftsoppgaver og mer forretningspreget virksomhet Omfanget er meget stort

49 Vertskommunesamarbeid Kun samarbeid mellom kommuner eller mellom fylkeskommuner, ikke på tvers I utgangspunktet tenkt som samarbeidsform om utførelsen av lovbestemte oppgaver og slik at myndighet kan delegeres til samarbeidet, jf. koml. § 28-1 a To typer samarbeid, administrativt eller ledet av felles folkevalgt nemnd Ikke eget rettssubjekt

50 Kommunalt foretak — Er en del av kommunen — Styringsstruktur KF Stor-Elvdal Kommueskoger Kommunestyre Styre Daglig leder Foretakets ledelse, jf. koml. § 64 Rådmannen på sidelinja jf. koml. § 72

51 Kommunalt foretak fortsatt Kan bare etableres av en kommune eller en fylkeskommune alene Krav til vedtekter Styrets myndighet Anvendelsesområde for kommunalt /fylkeskommunalt foretak er typisk tenkt til mer forretningspreget virksomhet (som IKS)

52 Etikk Skillet juridiske regler og etiske normer sentralt Arbeidsgiver kan bruke sin styringsrett og gi interne regler som går ut over juridiske plikter etter lovgivningen Arbeidsgiver kan ikke gi retningslinjer i strid med ytringsfriheten

53 Egenkontrollen Kommunestyret øverste tilsynsansvar, koml. § 76, to kontrollinjer; via rådmannen (internkontrollen) og via kontrollutvalget Kontrollutvalg, koml. § 77, strenge krev til hvem som kan velges inn, kan bare drive med kontrolloppgaver, skal sørge for regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll, krav til eget sekretariat Revisjon, kan skje ved egen revisjon, interkommunal revisjon (det vanligste) eller ved privat revisjon, jf. koml. § 78, krav til uavhengighet, skal utføre regnskaps- og forvaltningsrevisjon Administrasjonssjefens interntilsynsansvar, koml. § 23 nr. 2 Særlige regler i særlov kan pålegge internt tilsyn og kontroll, sammenheng til statlig tilsyn, lederansvar

54 Statlig tilsyn og kontroll Utgangspunkt; minst mulig kontroll? Kontroll noe annet enn veiledning Lovlighetskontroll og kontroll med økonomiske forpliktelser, jf. koml. kap. 10 Tilsyn, jf. koml. kap. 10 A, nytt. - kap. 10 A gir ikke hjemmel til å føre tilsyn, slik hjemmel må følge av særlov Klageordninger Økonomisk kontroll Virkemidler etter plan- og bygningsloven Annet

55 Sentrale spørsmål dere må stille dere med hensyn til statlig kontrollordninger Hvilken instans foretar kontrollen? (Som hovedregel fylkesmannen når det gjelder kontroll med kommunene) Hva kan fylkesmannen prøve? Lovlighet ved tilsyn og lovlighetskontroll, som hovedregel forvaltningsskjønnet ved partsklage Hvem kan initiere kontroll? Part/rettslig klageinteresse ved klage tre kommunestyrerepresentanter ved lovlighetskontroll, men også fylkesmannen på eget initiativ Overordnet statlig myndighet/fylkesmannen ved tilsyn etter særlov Hva kan kontrolleres? Enkeltvedtak ved partsklage avgjørelser ved lovlighetskontroll Se på den enkelte særlov, ikke begrenset til avgjørelser eller vedtak

56 Det kommunale selvstyret Hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt Den rettslige styringen fra statens side må skje med utgangspunkt i lov Andre styringsmidler er budsjettvedtak, planer, forhandlinger etc., Det kommunale selvstyret har i dag intet grunnlovsvern

57 Det europeiske charteret om kommunalt selvstyre Betydning Norges lovgivning i hovedsak i tråd med Charteret Problematisk i forhold til art 2 og art. 11