Hvem skal styre universitetene - og hvordan og hvorfor? Jan Fridthjof Bernt: Forslag om å organisere universitetene og høyskolene som selskaper Rettslige.

Presentasjon om: "Hvem skal styre universitetene - og hvordan og hvorfor? Jan Fridthjof Bernt: Forslag om å organisere universitetene og høyskolene som selskaper Rettslige."— Utskrift av presentasjonen:

1 Hvem skal styre universitetene - og hvordan og hvorfor? Jan Fridthjof Bernt: Forslag om å organisere universitetene og høyskolene som selskaper Rettslige og samfunnsmessige konsekvenser Foredrag i Forskerforbundet v/UiO 12. mars 2003

2 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 2 Universitetenes og høyskolenes rettslige basis før 1995 Før 1989: Universiteter og vitenskapelige høyskoler som hovedregel organisert ved særlover. Betydelig grad av institusjonell uavhengighet.  «Negativt avgrenset kompetanse for styret»  Ingen alminnelig instruksjonsmyndighet for departementet. Andre høyskoler organisert ved Kongelig resolusjon. En del av den ordinære statsforvaltning. Underlagt instruksjonsmyndighet fra departementet. 1989: Felles lov for universiteter og vitenskapelige høyskoler, bygget på den gamle universitetstradisjonen

3 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 3 Universitetsloven av 1995 En felles lov for alle statlige høyere utdanningsinstitusjoner. Forslag om at også private institusjoner skal kunne legges inn under loven, tatt ut av departementet. Krav fra høyskolemiljøene om felles regler. Resultat at alle er underlagt en modifisert versjon av den etablerte styringsordningen for universitetene. Har bidratt til et uheldig inntrykk av høyskolene som «nesten- universiteter».

4 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 4 Diskusjonen om institusjonenes fremtidige rettslige status Mjøsutvalgets flertall: Universiteter og høyskoler som statsforetak ved særlov Mjøsutvalgets mindretall og St.meld. nr. 27 2000-2001: Universitetene og høyskolene videreføres som uavhengige forvaltningsorganer Stortingsvalg H01 Politisk flertall for overgang til foretak eller selskap? Reform av lovverket delt i to trinn: a) Endringer av Universitets- og høgskoleloven b) Felles lov for private og offentlig institusjoner

5 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 5 Ryssdalutvalget Oppnevnt 6. desember 2002 Skal til i løpet av knapt 10 måneder blant annet: Utarbeide et felles lovverk for statlig og privat høyere utdanning Vurdere identisk regulering uavhengig av eierforhold og organisasjonsform Utrede og fremme forslag til lovregulering av ny tilknytningsform for universiteter og høyskoler Vurdere om ny tilknytningsform skal være obligatorisk for alle universiteter og høyskoler

6 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 6 Hvorfor reform? Uttalte begrunnelser for en overgang til foretak eller selskap: Større fleksibilitet Større uavhengighet Likestilling av privat og offentlig eide institusjoner Underliggende tilleggsbegrunnelse? Ønske om å lette styringsansvaret for statsråden? Marked som styringsredskap i stedet for politiske beslutninger?  Uttrykk for overbelastning av vår sentrale styringsapparat

7 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 7 Større fleksibilitet Utenfor tjenestemannsloven Utenfor statens økonomireglementer. Utenfor Riksrevisjonens løpende kontroll? Utenfor Forvaltningsloven og Offentlighetsloven? Se på den ene side Statsforetakloven § 4 første avsnitt og på den andre Helseforetakloven § 5 første avsnitt

8 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 8 Større uavhengighet? Dagens regler: U&hskl. § 4 nr. 1: Styret «det øverste organ ved institusjonen» Unntak fra dette angitt i loven i visse sakstyper, som: § 2a Tillatelse til forsøksvirksomhet § 16 Godkjenning og kontroll av salg av fast eiendom, og kan gi regler om leie og bortleie, § 17 og med oppretting og deltakelse i selveiende selskap. §§ 37 og 39: Departementet gir regler om opptak og adgangsregulering § 44 Departementet kan gir forskrift om studentens læringsmiljø §§ 45 og 46 Grader, titler og emner som institusjonene kan tilby Direktøren underlagt styret, se § 15 Men Stortinget og departementet kan styre ved hjelp av sin bevilgningsmakt – «Budsjettforutsetninger»

9 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 9 Større uavhengighet som statsforetak? Eget rettssubjekt (jf. Stftl. § 3 og Hftl. § 6) Styre og administrerende direktør med lovfestede fullmakter (Stftl. §§ 18, 23 og 26, Hftl. §§ 20, 28 og 37) Men foreleggelsesplikt overfor departementet for vedtak «av vesentlig betydning» (Stftl. § 23, 2. avsn., Hftl. § 30) Og øverste organ er foretaksmøtet, hvor departementet utøver sin ubegrensede styringsmyndighet (Stftl. § 38, Hftl. § 16, begges første avsn.).

10 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 10 Utskillelse som heleid statlig aksjeselskap? Departementet generalforsamling og dermed det øverste organ (Asl. § 5-1, nr. 1) Generalforsamlingen (departementet) velger styret også om selskapet har bedriftsforsamling (Asl. § 20-4 nr. 1) Og Regjeringen kan overprøve beslutning av bedriftsforsamlingen «dersom vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det» (Asl. § 20-4 nr. 2)

11 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 11 Gir overgang til selskapsform fristilling i forhold til det politiske apparat? Dagens universiteter og høyskoler står i prinsippet friere enn statsforetak og statlig eide aksjeselskap Foretaksmøtet og generalforsamlingen har ikke en saklig begrenset kompetanse, slik departementet har i forhold til universitetet og høyskoler i dag. Graden av reell uavhengighet et politisk valg, langt på vei organiseringsuavhengig Ved utformingen av bevilgningsvedtakene Ved utformingen av økonomireglementet Men statsråden fortsatt politisk og konstitusjonelt ansvarlig, jf. helseforetakene og NRK

12 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 12 Likestilling mellom private og offentlige institusjoner? Kan oppnås på to ulike måter: (i)Privatisering av de offentlige institusjonene - Omorganisering i praksis ikke tilstrekkelig - Fortsatt i siste instans spørsmål om økonomiske rammebetingelser og hva som finansieres over statsbudsjettet (ii)Avtalemessig integrasjon av offentlige utdannings- og forskningsinstitusjoner i det offentlige universitets- og høyskolesystem - På linje med det vi kjenner fra helsesektoren i dag - Foreslått av Bernt-utvalget, men forkastet av Stortinget

13 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 13 Marked eller planlegging? Norgesnett-tanken Kraftig motstand fra høyskolesektoren, som ville ha frihet til å konkurrere. For mange kan dette bli en ulykke. Markedsmessig frislipp av norsk forskning og høyere utdanning sterkt problematisk ut fra et ressurshusholdningssynspunkt Våre økonomiske og særlig menneskelige ressurser til forskning og høyere utdanning så begrensede at vi må husholde med det vi har Distriktspolitiske hensyn, også for å få tak i talentene Statlige insentivsystemer av intern karakter som alternativ Private institusjoner dels som supplement, dels som ”benchmarks”

14 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 14 Konsekvenser av selskapsorganisering i forhold til EØS-systemets regler om konkurranse og statsstøtte Risikabelt å trekke inn private eierinteresser ESA-sak om arbeidsmarkedsinstituttet Staten kan ikke favorisere dette i konkurranse med andre aktører. Krav om garanti mot kryssubsidiering fra statsstøtte. Risikabelt å konkurranseutsette? Krav om likebehandling av offentlige og private – herunder utenlandske – aktører? Forbud mot kryssubsidiering også her? EØS-systemet medfører at problematisk at samme institusjon opererer som redskap for offentlig politikk og som aktør i et konkurranseutsatt marked

15 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 15 Fra katedral til børs? Fare for utydeliggjøring av overordnet forsknings- og utdanningspolitisk ansvar Universitetene kan komme i samme situasjon som fylkeskommunene og kommunene: Stor formell uavhengighet i utgangspunktet Men lovpålagte oppgaver og øremerket finansiering Og kanskje gradvis marginalisering til fordel for spesialiserte offentlige og private forsknings- og utdanningsinstitusjoner Regjeringen i rollen som trollmannens læregutt EØS-konsekvensene lar seg ikke klemme tilbake i tuben

16 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 16 Nedbygging av universitetene som samfunnsinstitusjoner? Utdanning som et produkt som tilbys i et marked? Overklipping av båndene mellom forskning og utdanning? Forskning basert på egeninntjening og konkurranse om eksterne midler? Krav om raskere omstilling til samfunnsmessige behov og preferanser? Økte krav til effektivitet og inntjening? Hva om vi kjøpte en større del av forskning og utdanningsplasser fra private institusjoner? Hva om vi lot pengene følge studenten og forskningsoppdragene? Valg av organisasjonsform også et valg av premisser for den videre debatt om og avgjørelse av disse spørsmålene

17 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 17 En feilfokusert debatt Våre bidrag til debatten om universitetene fremtid lite adekvate i dagens politiske virkelighet Dels institusjonell opportunisme: Hvordan kan vi få bedre økonomiske rammebetingelser? Dels fagforeningsmessig opportunisme: Hvordan kan vi sørge for at de tilsatte får best mulige betingelser? Dels luftige prinsipperklæringer: Hold fast på Humboldt! Men i altfor liten grad: Vilje til effektiv institusjonsutvikling Mjøsutvalget og Ryssdalutvalget feilfokusert: Hovedvekt på eksterne relasjoner og administrative styringssystemer Men hvem tar ansvar for å formulere et fagfokusert alternativ?

18 12.03.2003 Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor? 18 Vårt ansvar: Å utvikle institusjonenes indre organisering Slik at vi bedre kan levere det samfunnet kan vente av oss Å skille mellom faglig autonomi og konsensusorienterte kollegiale styringsformer Trusselen er ikke tilsatte faglige ledere på åremål, men sammensmelting av faglig og administrativ ledelse. Ikke nok å forklare hvorfor selskaps- og markedstenkning er inadekvat. Vi må gi et bedre svar på samfunnets forventninger enn det næringslivsnære og universitetsfremmede kritikere vil tvinge på oss.