Presentasjon lastes. Vennligst vent

Presentasjon lastes. Vennligst vent

Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid Hva vil vi med kommunene? Foredrag på Fagforbundets konferanse Ny Kommunereform - Demokratireform eller.

Liknende presentasjoner


Presentasjon om: "Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid Hva vil vi med kommunene? Foredrag på Fagforbundets konferanse Ny Kommunereform - Demokratireform eller."— Utskrift av presentasjonen:

1 Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid Hva vil vi med kommunene? Foredrag på Fagforbundets konferanse Ny Kommunereform - Demokratireform eller statlig styring? Comfort Hotel, Runway, Gardermoen 22. Januar 2014

2 Problemstilling og ramme for foredraget Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

3 Fire reformprosjekter som må ses i sammenheng • Kommuneloven – Bestemmelsene om kommunenes indre organisering • Kommunalt selvstyre vs. statlig kontroll – Rettslig og forvaltningsmessig styring • Oppgavefordeling – Hvem har ansvaret for hva? – Statsforvaltning, fylkeskommune og kommune • Kommuneinndeling Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 3

4 H VORFOR KOMMUNALDEMOKRATI ? Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 4

5 Skiftende begrunnelser for kommunaldemokratiet • Historisk: Lokal utgiftskontroll – Ønske om kontroll av utgiftsnivået på funksjoner som allerede ble lokalt finansiert • I dag irrelevant. Kommuneskatten samme for alle. Ca. 60 %av virksomheten finansiert over statsbudsjettet • Demokratisk arena: – Et håndterlig politisk rom, saklig og deltakermessig • Legmannsstyre som ideal • Lokalmiljøet som felles «offentlig rom» rundt kommunalpolitikken • Nærhetsprinsipp: Desentralisering av forvaltningen – Bedre tilgjengelighet for borgerne • Koordinering av sektorer – Tynnere vegger mellom etatene enn i staten Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 5

6 Det indre liv: D EMOKRATISK KONTROLL ELLER FAGLIGHET ? Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

7 Folkevalgt kontroll vs. faglig kompetanse • Historisk utgangspunkt: – Folkevalgte treffer alle vedtak – Et legmannsstyre med minimalt innslag av tilsatt administrasjon • Stor skepsis overfor delegering til administrasjonen til langt inn på 70-tallet – Hjemmel for delegering til administrasjonssjefen først i 1980 • Delegering av avgjørelsesmyndighet til spesialiserte faste utvalg i stedet for til formannskapet for å øke politikermakten • Fører til en økende oppsplitting av styringsapparatet – Sektorpolitikere og sektorbyråkrater i allianse mot andre sektorer Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 7

8 Fra sektorstyring til konsernledelse • Kommuneloven 1992 – Styrking av sentrallinjen både politisk og administrativt • Særlovorganer og særlovadministrasjon fjernes • Enerådmannsystem – Etatsjefer direkte underlagt rådmannen • Parlamentarisme • Problemer: • Volumet at kommuneadministrasjonen blir så stort at både faglig og politisk kontroll fra toppen blir stadig vanskeligere • Sterke forbindelseslinjer til statlig sektoradministrasjon på sentrale områder • Statlig byråkrati styrer kommunal byråkrati • Gjennom klageordninger, godkjenning, lovlighetskontroll og tilsyn Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 8

9 Politisk arena eller tjenesteyter? • Kommunen ansvarlig for oppfyllelse av velferdsstatlig fastsatte rettigheter for borgerne – I første rekke innen utdanning, helse og sosial • Styring på disse områdene blir driftsledelse uten nevneverdig prioriteringsfrihet når det gjelder ytelsens kvalitet – Enkeltsaker avgjøres utenfor en politisk ramme, av administrasjonen eller spesialiserte utvalg • Det politiske ansvar et rent organiseringsansvar: – Effektivitet, måloppnåelse og tilstrekkelige ressurser • Preger velgernes oppfatning av sitt forhold til kommunen – Ser seg selv om «kunder», ikke som borgere – Kommunen oppfattes som en tjenesteleverandør, ikke som et politisk beslutningsnivå • Stadig økende faglige og kapasitetsmessige krav til tjenestene og administrasjonen av disse – Blir en viktig drivkraft i debatten om kommunestørrelse Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 9

10 Rettslig, forvaltningsmessig og politisk ansvar: S TATLIG STYRING OG KONTROLL VS. LOKALDEMOKRATI Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

11 Begrunnelser for statlig kontroll • Statlig kontroll med økonomiforvaltningen for å beskytte kommunene mot seg selv • Statlig kontroll for å styre innretningen av den kommunale virksomheten i et nasjonalt perspektiv • Statlig kontroll for å ivareta miljøinteresser • Statlig kontroll for å sikre kvaliteten av kommunale beslutningsprosesser • Statlig kontroll for å sikre borgernes rettssikkerhet • Statlig kontroll for å sikre grunnleggende velferdsstatlige rettigheter • Statlig kontroll med volumet av kommunesektoren ut fra makroøkonomiske hensyn – Rentemaksimum, skattøre Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 11

12 (i) Statlig forsvarlighetskontroll – Det store og det lille • Lovlighetskontroll med budsjettet – Kravet om realisme • «Formuesbevaringskrav». Kapitalinntekter skal ikke brukes til å finansiere løpende drift – Bestemmelse i Koml. § 48 nr. 2 om dette opphevd ved lov nr – Gjeninnført av departementet med «hjemmel» i regnskapsforskriften og «god kommunal regnskapsskikk • § 52 nr. 3: Forbud mot pengeplasseringer som «innebærer vesentlig finansiell risiko» – «under hensyn til at kommunen og fylkeskommunen skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall» – To krav – likviditet og tapsbeskyttelse – «Tilfredsstillende avkastning», men ikke forbudt å være forsiktig – Ny forskrift 2010, skrevet av Ole Brumm - eller Pontius Pilatus? Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 12

13 (ii) Statlig kontroll for å styre innretningen av den kommunale virksomheten • Problem: Kommunen kan eller vil ikke det Staten vil: – Eldreopprør og svømmebassengsyndromet • Øremerkede tilskudd – Fordreiningsvirkninger • Hjemmesykepleie og hjemmehjelp • Ulike boligformer for pleietrengende og psykisk utviklingshemmede • Klage-, godkjennings- og innsigelsesmyndighet – Fylkesmannen som håndhever av statlige styringssignaler og faglige standarder i miljø- og plansaker • Lovfestede krav om tilbud som skal gis – Sosialforvaltning, skole, helsevern • Problem: Hvilke virkemidler har staten når tilbudene ikke gis? – Mulig virkemiddel: Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 13

14 (iii) Rettskrav for den enkelte borger til velferdsstatlige ytelser? • Rettighetslovgivning, klageordninger, lovlighetskontroll • Rettslig styring av ressursbruk – Se Koml. §§ 46 og 47, begges nr. 1: • Kravet om budsjetthjemmel for alle utbetalinger gjelder ikke «utbetalinger kommunen fylkeskommunen er rettslig forpliktet til å foreta • Problem 1: eller – Når noen skyves frem i køen, skyves andre bak • Problem 2: – Hvem har ansvaret hvis ressursene ikke strekker til? • Fører over i: Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 14

15 (iv) De økonomiske rammene for kommunens virksomhet • Statlig kontroll med volumet av kommunesektoren ut fra makroøkonomiske hensyn – Tidligere kontroll med det samlede volum av låneopptak, nå styring gjennom: • Kontroll med de kommunale inntekter • Kommuneskatten fastsettes av Stortinget, og er i realiteten en øremerket statsskatt – Tak på kommunalt skattøre, i praksis så lavt at ingen kommune går under • Kommunene i stor utstrekning avhengige av statlige tilskudd over statsbudsjettet – Ca. 60 % av kommunale inntekter overføringer over statsbudsjettet • Omfanget av det kommunale selvstyret fastsettes over statsbudsjettet Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 15

16 F ORSVINNER K OMMUNALDEMOKRATIET MELLOM TO STOLER ? Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

17 Fra lokalpolitisk legmannsstyre til utførende tjenesteleverandør • Oppgavefordelingens dynamikk: – Kommunene blir spydspiss og utførende organ for velferdsstaten • Oppgavefordelingens nødvendighet: – Desentralisering nødvendig av kapasitetshensyn • Oppgavefordelingens konsekvenser for kommunen: – Stadig større del av økonomisk og arbeidsmessig volum utføring av velferdsstatlige tjenester • Staten treffer de politiske valgene i lovs form • Statsbyråkratiet kontrollerer oppfyllelse av lovpålagte plikter • Stortinget fastsetter de økonomiske rammebetingelsene • Lokalpolitikernes handlingsrom stadig mindre Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 17

18 Kommunene sett fra Oslo • Skjebnen til forslag om kommunalt selvstyre i Grunnloven • «Den statlege styringa av kommunane og fylkeskommunane skal baserast på rammestyring, rettleiing og dialog.» ( Meld. St. 12, , s. 5) • Kommunene skal styres, spørsmålet er bare hvordan • Krav om hjemmel i lov for statlig styring, men: – Statlige organer fortsatt klageinstans på sentrale saksområder – Tettere rettslig regulering av tradisjonelle lokalpolitiske valg som dispensasjoner fra egne planer og budsjettet – Fortsatt bruk av tilskuddsordninger som insentiv – Økende bruk av fylkesmannens innsigelseskompetanse i plansaker – Stedvis svært aktiv fylkesmannsstyring • Styringsdialogpregede møter mellom fylkesmann og kommuner Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 18

19 Oppgavefordelingens rikspolitiske konsekvenser • «Ei viktig føremon ved å ha kommunar som gjennomførarar av statleg velferdspolitikk, er at lokale politikarar kan gje legitimitet til vanskelege prioriteringar innafor budsjettrammer som aldri vil kunne gje plass til alle ønske og behov.» ( Meld. St. 12 s. 6) • Statlig fastsatte budsjettrammer. Kommunene kan ikke ta politiske valg for å utvide disse. • Demokratisk ansvarlighet eller ansvarspulverisering? – Driftsansvar for kommunene utydeliggjør det statlige ansvar – Dysfunksjoner i velferdsstaten søkes omdefinert til konsekvenser av lokale prioriteringer • En ond sirkel: Ansvaret for funksjonssvikt kommer tilbake til rikspolitikerne • Rikspolitikerne svarer med økt statlig styring Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 19

20 K OMMUNEREFORM - EN BESLUTNINGSMODELL Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid20

21 Første trinn. Gjennomgang av oppgavefordeling stat – kommune. Klare ansvarsforhold. • Trekke presise grenser mellom kommunalt og statlig ansvar – Statlig ansvar for stønad, kommunalt for tjenester? • Presis lovgivning som definerer kommunenes ansvar – Samme presisjon og håndheving for kommunehelsetjenesten som for spesialisthelsetjenesten • Statlig beslutningsmyndighet ved selvstendige vedtak etter lov, ikke ved klagesaksbehandling eller instrukser • Alle statlige klageordninger utelukkende lovlighetskontroll. • Kommunene kan få overprøvd riktigheten av kontrollinstansens lovforståelse og konkrete avgjørelse – Uten å trekke inn private parter i saken, uten rettstap for part Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 21

22 Andre trinn: Avklaring av hva som skal skje med fylkeskommunes oppgaver – og fylkesmannen • Dagens fylkeskommuner står for fall, men hva vi får i stedet? • Regioner, slik det er gjort i Danmark, som et mellomnivå? – Neppe aktuelt med et direkte valg ”regionting” • Fylkeskommunene ikke levedyktige som demokratisk arena • Tilbake til et mellomnivå som er ”kommunenes kommune”? – Et indirekte valgt styre i stedet for direkte valgt fylkesting? – Overordnet ansvar for regional planlegging, kommunikasjon, næringsutvikling, samferdsel, videregående utdanning, kultur – og spesialisthelsetjenester • Fylkesmannsembetene erstattes med regiondirektorater – Med ansvar for lovlighetskontroll og tilsyn, samt fylkesnemndene – Utreder for departementene i regionale saker Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 22

23 Tredje trinn: Opprydding i interkommunale ordninger • En lite gjennomtenkt og uoversiktlig katalog over ulike typer fellesorganer – Aksjeselskaper – Interkommunale selskaper – Interkommunale styrer – Administrativt vertskommunesamarbeid – Verstskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd – Samkommune • Nødvendig med en gjennomgang og sanering – Ut fra et forvaltningsmessig og et demokratisk perspektiv – Både saksområder og organisering Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 23

24 Fjerde trinn: En ny kommunelov • Mangel på en enhetlig forståelse av kommunaldemokratiets rettslige og demokratiske karakter • Klargjøring av kontrollutvalgenes rolle og kompetanse – Hjelpeorgan for kommunestyret, eller selvstendig kontrollinstans? • Avklaring av ugyldighet til skade for private parter • Gjennomgang av reglene om nemnder og utvalg – Med sikte på mer avklart organisering og ansvarsforhold • Ny vurdering av reglene om kommunale foretak – Ikke, bare egen administrasjonsmodell. Men uklarhet, og EØS-problematikk • Prinsipiell diskusjon av reglene om kommunal finansforvaltning – Terra-sakene: Skal kommuner gå inn i et risikofylt finansmarked? • Prinsipiell diskusjon av reglene om kommunal parlamentarisme – Spenning mellom forvaltningsmodell og demokratisk deltakelsesmodell. Uklart forhold mellom byråd og nemnder Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 24

25 Nødvendig med et helhetlig grep på reformprosessen • Kommunaldemokratiet altfor viktig til å bli et partipolitisk kamptema • Og vi må hindre at særinteresser river reformarbeidet i småbiter • Vi trenger sterk politisk styring med solid faglig forankring for å samordne de ulike utredningsløpene • En ny hovedkomité for kommunalreform? – Med en blandet sammensetning av fagfolk av politikere fra både regjeringsside og opposisjon? • Som skal ta utgangspunkt i det prinsipielle spørsmål som utgangspunkt og referanseramme for alle deldiskusjoner: • Hvilken rolle ønsker vi norske kommuner skal ha i vårt demokrati? Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid 25


Laste ned ppt "Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid Hva vil vi med kommunene? Foredrag på Fagforbundets konferanse Ny Kommunereform - Demokratireform eller."

Liknende presentasjoner


Annonser fra Google