Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. Hva blir igjen til lokaldemokratiet? Foredrag på Fagforbundets konferanse.

Presentasjon om: "Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. Hva blir igjen til lokaldemokratiet? Foredrag på Fagforbundets konferanse."— Utskrift av presentasjonen:

1 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. Hva blir igjen til lokaldemokratiet? Foredrag på Fagforbundets konferanse Kommuner og egenregi Gardermoen 5. Mai 2015

2 KOMMUNALDEMOKRATIET – FRA LOKALT SELVSTYRE TIL DESENTRALISERT STATSFORVALTNING OG BEDRIFTSLEDELSE? Utgangspunkt og problemstillinger: 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 2

3 Kommunenes rettslige karakter Selvstendige rettssubjekter – skapt ved lov Ikke en del av statsforvaltningen Kan ikke instrueres av statlige forvaltningsorganer Kommunestyret det øverste organ Forvalter av pengekasse til løsning av felles oppgaver Negativt avgrenset kompetanse – som for private borgere Unntak må være fastsatt ved lov eller finansiering: Pålagt plikter overfor borgerne: Sørge for-ansvar – Skal ha bestemte tjenester Ansvar for å oppfylle rettigheter for borgerne Tildelt myndighet til å bestemme over borgerne: Lokale forskrifter, pålegg, tillatelser Tildelt øremerkede midler fra Staten 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 3

4 Veksten i kommunenes virkeområde Økt omfang og ambisjonsnivå på de tradisjonelle kommunale kjerneområdene Skole, helse, sosialomsorg, vei, vann, kloakk Økt innsats for næringsutvikling Engasjement i lokale og fylkesmessige kollektive kommunikasjonsmidler Busser, trikk, båtruter Støtte til og investeringer i utviklingsselskap og bedrifter Vekst i administrasjonen Mer og mer reell, og til slutt formell, vedtaksmyndighet til rådmann og tjenestemannsapparatet Utvikling av og deltakelse i «satellittorganer» Styrer, hel- eller deleide aksjeselskaper mm. 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 4

5 VELFERDSSTAT OG RETTSLIGGJØRING Det kommunalpolitiske handlingsrommet 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 5

6 Kommunene som utførende organer for velferdsstaten Kommunene redskaper for nasjonal politikk Desentralisering nødvendig av kapasitetshensyn Konsekvenser for kommunene: Stadig større del av økonomisk og arbeidsmessig volum går til utføring av velferdsstatlige tjenester Stortinget treffer politisk valg i lovs form Statsbyråkrati kontrollerer oppfyllelse av lovpålagte plikter Rettighetslovgivning nødvendig styringsmiddel for å sikre nasjonal minstestandard Stortinget fastsetter økonomiske rammer 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 6

7 Rettighetslovgivningens innhold og karakter I lov og forskrift: Dels brede prinsipper – «nødvendig hjelp», dels detaljregulering, se særlig bygningsforskrifter og Kunnskapsløftet Forskrifter: Pas.&br.l: 13, Sotjl.: 5, Oppll. 5 + «Læreplan for kunnskapsløftet»; Pbl.: 24 Statlig styring og kontroll med oppfyllelse av rettigheter: Lovlighetskontroll av enkeltvedtak (Koml. § 59) «tilsyn med … oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov» (Koml. § 60a) Partsklage til fylkesmannen (Pas.&br.l. § 7, Sotjl. § 47, Oppll. § 15-2, Pbl. § 1-9) På noen områder bevisst tilbakeholden: Se Pas.&br.l. § 7-6 om «vekt på» og «stor vekt på» hensynet til det kommunale selvstyret» ved klage over hhv. helsetjenester og sosiale tjenester På andre, som ved tildeling av dispensasjon etter Pbl., til bunns prøving Et prøvingssystem som gir dårlig vern av både borger og kommune Begge helt avhengig av forvaltningens vurdering, av lov og forvaltningsskjønn Økonomiforvaltning: Et detaljert, faglig avansert og komplekst system, med forskrifter og nasjonale standarder fastsatt av Foreningen for god regnskapsskikk Ingen appellmulighet for kommunene 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 7

8 Forholdet mellom velferdsstatlige rettigheter og økonomiske rammebetingelser Ansvarspulverisering stat og kommune – Ole Brumm hos Petter Sprett Lov går foran budsjettvedtak: Kommuneloven § 46 nr.1, andre setning: « Kravet om budsjetthjemmel på utbetalingstidspunktet gjelder ikke for utbetalinger som kommunen eller fylkeskommunen er rettslig forpliktet til å foreta» Dette gjelder også for underordnede organer, se § 47 nr. 1, andre setning For lite penger i kommunekassen, eller dårlig styring og prioritering? Ansvarspulverisering internt i kommunen – Gudfaren- prinsippet Løs problemet (for lite penger), men ikke fortell oss mer om det Forholdet mellom budsjett og lovfestede rettigheter 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 8

9 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 9 Rettsliggjøringens konsekvenser for lokalpolitikken Kommunen ansvarlig for oppfyllelse av velferdsstatlig fastsatte rettigheter for borgerne I første rekke innen utdanning, helse og sosial Problem: Velgerne ser seg selv om forbrukere, ikke som borgere Kommunen oppfattes som en tjenesteleverandør, ikke som et politisk beslutningsnivå Politisk styring driftsledelse uten reell prioriteringsfrihet Enkeltsaker avgjøres utenfor en politisk kontekst, av administrasjonen eller spesialiserte utvalg Skal skje innenfor de økonomiske rammene som er fastsatt i kommunebudsjettet

10 Rettsliggjøringen – Hva kan gjøres? Rettslige minstestandarder et nødvendig virkemiddel for grunnleggende velferdsstatlige ytelser, i første rekke sosial- og helsetjenester og skole Økonomisk forsvarlighetskontroll med kommunene Men i dag bare på budsjett- og regnskapsnivå, ikke med finansforvaltningen Nødvendig med statlig kontroll med miljørettet helsevern Nødvendig med nasjonalt og regionalt helhetsperspektiv på sider av den fysiske planlegging Grenseoverskridende konsekvenser Oppfyllelse av nasjonale eller internasjonale miljøkrav Men behov for en sanering av reguleringen på flere områder Byråkratskapt detaljregulering får legge på seg ganske ukontrollert Og en gjennomgang av kontrollsystemet Forvaltningsklage må avgjøres lokalt, statlig kontroll bare med lovlighet Fylkesmannskontrollen må oppgraderes til eller erstattet med en uavhengig rettslig prøving Sterkt varierende rettssikkerhet både for borgere og kommuner Til dels dårlig kvalitet på prøvingen, og ingen reell appellinstans 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 10

11 BEDRIFTSTENKNINGENS INNMARSJ I KOMMUNALDEMOKRATIET Avpolitisering og demokratisk sentralisme 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 11

12 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 12 Den tradisjonelle kommunale organiseringsmodell All materiell avgjørelsesmyndighet kommer fra kommunestyret Kommunestyret er det øverste organ (§ 6) Alle beslutninger som treffes av andre, skjer på grunnlag av delegering Gjelder også kommunerådet (§ 20 nr. 4) Alt administrativt lederansvar tilligger administrasjonssjefen eller kommunerådet «den øverste ledelse for den samlede kommunale og fylkeskommunale administrasjon» (§ 20 nr. 1, § 23 nr. 1) Men underlagt kommunestyrets eller fylkestingets alminnelige instruksjonsmyndighet etter § 6 første setning

13 VERTSKOMMUNESAMARBEID Alternativ til kommunesammenslåing? 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 13

14 Begrep og rettslig konstruksjon Kom. § 28-1a: «overlate utførelsen av lovpålagte oppgaver, herunder delegere myndighet til å treffe vedtak som omtalt i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a (offentlig myndighetsutøvelse) til en vertskommune» «Overlate» utførelsen av oppgaver Altså det praktiske – tjenesteyting. Et oppdrag. «Delegere» myndighet til å treffe enkeltvedtak og vedta forskrifter Oppdragsgiveren – «samarbeidskommunen» gir ikke fra seg kompetanse Kommunalrettslige regler om kompetanse og legitimasjon To modeller: Vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd En felles nemnd der alle samarbeidskommuner er representert En komplisert modell. Visstnok lite i bruk Administrativt vertskommunesamarbeid 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 14

15 Administrativt vertskommunesamarbeid § 28-1b nr. 1: Avtale om at delegering av oppgaver og avgjørelsesmyndighet til annen Nr. 3: På administrativt nivå «instruks til egen administrasjonssjef om delegasjon til administrasjonssjefen i vertskommunen» Nr. 1, slutten: Delegeringsadgang som til egen rådmann: «i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning» Nr. 4: Vertskommunens folkevalgte uten noen rolle Nr. 5 og nr. 6: Delegerende kommune har instruksjons- og omgjøringskompetanse § 28-1f: Delegerende kommune klageinstans Demokratisk ganske uproblematisk Problemer: Kan bli dyrt, vanskelig å påvirke saksgang Problematisk i forhold til EØS-regler om konkurranseutsetting? 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 15

16 KOMMUNALE SELSKAPER Bedriftsorganisering 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 16

17 Rettslig utgangspunkt: Kommunen kan drive den virksomhet den vil og organisere den slik den vil Varianter: Administrativt ledet virksomhet Av administrasjonssjefen, byrådet, eller av styre oppnevnt av byrådet etter fullmakt fra bystyret (§ 20 nr. 4) Virksomhet under ledelse av fast utvalg (§ 10) Institusjon o.l. under eget styre (§ 11) Kommunalt foretak (kap. 11) Aksjeselskap Ikke lovlig: Ansvarlig selskap eller kommandittselskap Selskl. § 1-1 nr. 5: «Kommune, fylkeskommune eller interkommunalt selskap kan ikke være deltaker i ansvarlig selskap eller kommandittselskap etter loven» 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 17

18 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 18 Den tradisjonelle modellen: Virksomhet ledet av institusjonsstyre eller fast utvalg Koml. §§ 10 og 11: Styre eller utvalg valgt av og opptrer på vegne av kommunestyret Har innenfor sitt område instruksjonsmyndighet også overfor rådmann eller kommuneråd, og underliggende sentraladministrasjon Fortsatt en del av kommunens alminnelige apparat og ansvarsområde Rådmannen eller kommunerådet har det øverste administrative lederansvar, tilsatt ledelse ved virksomheten opptrer på vegne av disse

19 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 19 Kommunale foretak – Opprettelse, styre og rapporteringsvei KF opprettes av kommunestyret (§ 62 nr. 1) En del av kommunen (se § 61 andre setning) Ikke «eget rettssubjekt» Dette vil etter alt å dømme bli et EØS- problem der foretaket opererer i markedet, og ikke bare leverer til kommunen Rettslig utgangspunkt: Styret, og leder og nestleder i dette, velges av kommunestyret og rapporterer til dette (§ 65 nr. 3) Regler om representasjon for de tilsatte i styret Valg av styre følger de alminnelige reglene om valg i § 35 nr. 6 og §§ 36-38a (§ 29 nr. 4, andre setn.) Forholdsvalg som primær valgmåte (§ 35 nr. 6, jf. §§ 36 og 37) Avtalevalg kan vedtas ved enstemmighet (§ 38a nr. 1)

20 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 20 KF: Styringsorganer Etter modell av aksjeselskaper: Styret har lovfestet fullmakt i «alle saker som gjelder foretaket og det virksomhet» (§ 67) Underlagt kommunestyrets instruksjonsmyndighet Utsettende veto for administrasjonssjefen eller kommunerådet til kommunestyret har behandlet saken (§ 72 nr. 1, andre setning) Men legitimert så langt ikke «medkontrahenten innså eller burde innsett at myndigheten ble overskredet, og det derfor ville stride mot redelighet å gjøre disposisjonen gjeldende» (§ 74) Daglig leder – som i aksjeselskap § 71 nr. 1, første setning: «forestår den daglige ledelse av foretaket» Kan bare instrueres av styret (§ 71 nr. 1, jf. § 72 nr. 1, første setning) Legitimert som daglig leder i AS (§ 73 nr. 3)

21 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 21 Kommunalt aksjeselskap Regulert av Aksjeloven, ikke av Kommuneloven Med unntak av § 80a som bestemmer at regelen i Aksjeloven § 20-6 om representasjon av begge kjønn i styret i aksjeselskap hvor kommuner og fylkeskommuner til sammen eier minst to tredeler av aksjene i selskapet Kommunen er eier av aksjene, både når heleid og deleid Kommunestyret kan ikke være generalforsamling Aksjene har bare én eier Kommunestyret bestemmer hvem som skal opptre på kommunens vegne på generalforsamling Mulig å vedtektsfeste at kommunen kan la seg representere med flere medlemmer i generalforsamlingen Kommunestyret kan treffe vedtak om hvordan kommunen skal utøve sin kompetanse som eier i generalforsamlingen

22 INTERKOMMUNALE VIRKSOMHETER Ut av kommunen: 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 22

23 Interkommunale styrer Samkommuner INTERKOMMUNALE STYRER Koml. § 27; «styre til løsning av felles oppgaver» Lite rettslig regulert. Stor frihet ved utforming av vedtektene. Men Kommuneloven gjelder. Styremedlemskap personlig, kan ikke instrueres Styret kan gis myndighet til å «treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering» Altså ikke ordinær forvaltningsvirksomhet Bare kompetanse så langt fastsatt i vedtektene Skjønnsmessig vurdering om selvstendig rettssubjekt eller bare en samarbeidsavtale Momenter i vurderingen; Virksomhetens formuesmasse og grad av selvstendighet for styret SAMKOMMUNER (KAP. 5 B) Deltakere overlater både myndighet og ansvar fullstendig til samkommunen På vei til historiens skraphaug 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 23

24 Interkommunale selskaper LOV-1999-01-29-6 Egne rettssubjekter (§ 2) Subsidiært pro rata ansvar for deltakerne § 3 første og andre avsnitt Foreslått opphevd (EØS-hensyn) Øverste organ representantskapet (§ 7) Alle deltakerkommuner skal ha minst ett medlem her. Kommunestyre avgjør om forholdsvalg eller flertallsvalg (§ 6) Personlig verv. Forarbeidene: Kan instrueres Men hva er den rettslige konsekvens av brudd på slik instruks? Styre og daglig leder som for AS (§§ 13 og 14) Personlig ansvar. Deltakerkommunen har ingen instruksjonsrett overfor «sine» styremedlemmer 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 24

25 BEDRIFTSGJØRING AV KOMMUNAL VIRKSOMHET – HVA BØR GJØRES? Børs eller katedral? 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 25

26 Nødvendig med en helhetlig gjennomtenkning av bedriftsorganisering i kommunalforvaltningen Kommuneloven ubrukelig som styringsmodell for virksomheter Rådmannen kan ikke være daglig leder Kommunestyre, formannskap, kommuneråd og tradisjonelle kommunale nemnder ikke egnet som styre Selskapslignende organisering et nødvendig alternativ For å få en effektiv og beslutningsdyktig organisasjon For å få klare ansvarsforhold Men grunnleggende viktig å unngå: Sammenblanding av politikk og bedriftsledelse Politikken skal styre bedriften utenfra, som eier, ikke innenfra ved representasjon i styringsorganet 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 26

27 Hva må gjøres? Bruk av foretaks- eller selskapsorganisering må reguleres i lov: Foretak: hvis operativ leverandør av tjenester –bare til kommunen Interkommunalt selskap: Leverandør av tjenester til deltakerkommuner Aksjeselskap: Operatør i et marked på markedsmessige vilkår Styreverv må besettes på profesjonelt grunnlag, ikke ved forholdsvalg Forholdsvalg får lett karakter at fordeling av verv mellom politikere, uten hensyn til profesjonell bakgrunn Vi må avpolitisere bedriftene for å unngå å bedriftsgjøre politikken 05.05.15 Jan Fridthjof Bernt: Rettsliggjøringen og organiseringen av offentlige tjenester. 27