Kompakt byutvikling – utfordringer for planlegging og styring Gro Sandkjær Hanssen, Norsk institutt for by- og regionforskning.

Presentasjon om: "Kompakt byutvikling – utfordringer for planlegging og styring Gro Sandkjær Hanssen, Norsk institutt for by- og regionforskning."— Utskrift av presentasjonen:

1 Kompakt byutvikling – utfordringer for planlegging og styring Gro Sandkjær Hanssen, Norsk institutt for by- og regionforskning

2 Grunnlag «Håndtering av motstridende hensyn i kompakt byutvikling» (2011-2015) «Evaluering av plandelen av Plan- og bygningsloven 2008 – fungerer plandelen etter intensjonene?» (2014-2018)

3 –Hierarkisk styringslogikk Kommuner som viktigste myndighet, planer som styringsinstrument Folkevalgte vedtar rammer for utvikling – og er endelig vedtaksmyndighet i reguleringsplaner –Markedsorientert gjennomføringsmodell PBL 1985 åpnet for innsending av private planer Utbyggerinitiert utvikling: Flertallet av reguleringsplaner er innsendte planer –Nettverks- og forhandlingslogikk Arealplanleggingen preges av forhandlinger mellom kommune og utbygger –Styringslogikkene kan spille sammen, men også mot hverandre Dagens samfunns- og arealplanlegging: en hybriditet av styringslogikker

4 Styrket som samordningsverktøy for å koordinere en fragmentert stat og kommunale sektorer Skal løse flere og flere komplekse og «wicked» (gjenstridige) samfunnsutfordringer –Bærekraftig utvikling, utslippsreduksjon, folkehelse –Utfordringene skal ofte løses skje lokalt – og planlegging ansett som viktig verktøy for å oppnå helhetlig og tverrsektoriell innsats Samtidig: mer ambisiøse mål for planleggingen

5 Dette reflekteres i dagens Plan- og bygningslov (2008) Formål (§1.1) –Bærekraftig utvikling til det beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner (interesseavklaring i et fremtidsrettet perspektiv) –Langsiktige løsninger –Samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser –Sikre åpenhet, forutsigbarhet, medvirkning for alle berørte En lang rekke hensyn skal ivaretas (§ 3-1), blant annet: –Legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling –Sikre jordressurser, verne verdifulle landskap og kulturmiljøer.. etc –Ta klimahensyn gjennom løsninger for energiforsyning og transport –Fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, bidra til å forebygge kriminalitet En lov med store ambisjoner, som skal ivareta en rekke til dels motstridende hensyn

6 Kompakt byutvikling tydeligere nasjonalt mål for regional og lokal utvikling o Nasjonalt mål for byutvikling siden 1990tallet o Ny statlig planretningslinje for areal og transportutvikling (2014) gir tydeligere retning: vekst skal skje ved fortetting rundt trafikk- knutepunkt o Begrunnelse: Redusere klimautslipp, næringsutvikling, levende by Bærekraftig utvikling = kompakt byutvikling

7 Spesielt fokus på den grønne og den sosiale bærekraftdimensjonen – ivaretas disse? –Kvalitativt gode bomiljøer –Gode bymiljøer (torg og møteplasser) –Blågrønne byer (blågrønn struktur, biologisk mangfold, karbonfrie) –Helsefremmende (folkehelse) –Robuste (klimaendringer) Hvordan få til kvalitativ god kompakt byutvikling i en utbyggerinitiert arealplanlegging? –Markedet viktig driver og gjennomfører, hvordan spiller planinstrumentene sammen med markedslogikken? –Hvordan legger denne institusjonelle rammen til rette for sosial og miljømessig bærekraftig byutvikling? Vi spør: Kompakt byutvikling = bærekraftig utvikling langs alle tre dimensjonene? «create a good society through ‘economics as if people and nature matter’? (Stillwell 2000:11)

8 Hvordan brukes planleggingsinstrumentene til å styre utviklingen og til å sikre kvalitet i fortetting?

9 Ulikt hvordan kommuner bruker plan som styringsinstrument Planinstrumentene finnes Noen kommuner har aktiv arealpolitikk –Oslo: «banebasert fortetting» –Områderegulering på Furuset gir retning til et 7-8 private planforslag –Gjennomføringsmodellen kan føre til en mismatch mellom politiske strategier og faktisk utvikling –Må da være tilrettelegger, motivator: Forsøker å mobilisere private utbyggere i Groruddalen –Flernivåproblematikk Andre kommuner styrer arealpolitikk mindre –Responderer på private initiativ uten å gi klar retning –Mye dispensasjon fra overordn.plan –Størrelse/press/komp/politikk –Uutnyttet utviklingspotensial

10 Miljømessig bærekraft

11 Miljømessig bærekraft - indre motsetninger Fortetting begrunnes med –Utslippsreduksjon (klimahensyn) –Bevaring av markagrenser og landbruksområder Den klassiske motsetning mellom vekst og vern intensiveres i by –Fortetting representerer et konstant press på fellesgoder i byen, som blågrønn struktur og vern av biomangfold Nye motsetninger innenfor miljødimensjonen av bærekraftbegrepet kommer til syne –Grønnstrukturens betydning for rekreasjon har fått gjennomslag i byutviklingen. –Klimatilpasningshensyn begynner å bli viktigere

12 Bygger ned naturlige flomveier i by Manglende overvannshåndtering «Sea-shore-development» tar ikke i tilstrekkelig grad hensyn til havnivåstigning og stormflo Økt bygging langs elver (som endrer karakter) og skredutsatte områder Blågrønn struktur en løsning Men dagens kompakte byutvikling er i liten grad tilpasset et klima i endring

13 Nye verktøy i arealplanlegging tas i bruk: Blågrønn faktor

14

15 Sosial bærekraft

16 Bokvalitet: –Den sosiale bærekraftdimensjonen støter mot økonomiske hensyn –Større variasjon i boligkvaliteter etter oppheving av kvalitetsnormer (Husbanken), nå også innenfor de enkelte boligprosjektene –Uteareal hevet over bakkenivå, få og trange lekeområder –Stiller høye krav til: vilje til kvalitet hos utbygger dyktighet (overtalelsesevne) hos arkitekt/konsulent kommunal vilje til å stille kvalitetskrav Utviklingen av offentlige rom –Økt oppmerksomhet rundt utvikling av gode, inkluderende offentlige rom –Stadig flere privat eide, privat utviklede og privat driftede offentlige rom –Trenger planmessig forankring, gjennom for eksempel «harde» instrument: planretningslinjer

17 Eks – styring av privat utviklede offentlige rom Planinstrument ihht PBL og utenfor PBL – gir mer fleksibilitet Hvordan gjennomføre disse føringene i fragmentert utvikling – med mange reguleringsplaner?

18 Stadig flere privat eide, privat utviklede og privat driftede offentlige rom – tilgjengelige for alle? Bruk: –Fjordbyens mål og visjoner la stor vekt på tilgjengelighet for alle –Tjuvholmen: Badeforbud etter kl 20, privat selskap eiere og drifter områdets offentlige rom –I henhold til de politiske mål? –Kan man tigge der, demonstrere, være gatemusikant?

19 Klarer man ved dagens plansystem å sikre helsefremmende arealutvikling i by- og tettsteder?

20 Grønnstruktur og bymark, byskog Lekeplasser og aktivitetsområder Trygge skoleveier Bomiljø som stimulerer til uteaktivitet Men også faktorer som: Sosiale møteplasser Unngå sosial segregering Tilgang til tjenester, service og arbeidsplasser Unngå at ulemper og gevinst ved kompakt byutvikling følger sosial lagdeling (vil da forsterke ulikhet – også i helse) Eksempler på viktige faktorer i arealplanleggingen som kan virke helsefremmende:

21 Planverktøyene finnes i PBL 2008 –Både til å sette politiske mål og visjoner –Verktøy for å sikre at det gjennomføres (planbestemmelser og retningslinjer, hensynsoner, arealformål grønnstruktur) Men gjennomføringsmodellen vanskeliggjør det –Private utbyggere er gjennomførere –Avhengig av samspillet mellom kommune og private aktører Ofte manglende politisk (og adm) bevissthet, evne og vilje til å ta instrumentene i bruk i dette øyemed –Ikke konkrete krav –Mer bruk av anbefalinger Likevel utfordrende å få til helsefremmende byutvikling:

22 Behov for demokratiske korrektiv nedenfra for å sikre sosiale hensyn?

23 Kartlegging av nøkkelaktørers erfaringer: Hvilke hensyn settes opp mot hverandre?

24 Generelt, hvilke hensyn og interesser settes oftest opp mot hverandre i fortettingsprosesser?

25 Generelt, hvilke hensyn mener du får oftest gjennomslag i fortettingsprosesser i kommunen?

26 «Utearealer og barnevennlige omgivelser blir nedprioritert mot bygging av arealer som genererer inntekter. Eksisterende bebyggelse havner i skyggen og mister utsikt og sol» (privat utbygger) «Utbyggers ønske om maksimal utnyttelse kommer ofte foran gode utearealer» (planansvarlig i kommune)

27 «Administrasjonens fokus på gode uteoppholdsarealer, grønne arealer og byggehøyde kan skape konflikt med utbyggere som da henvender seg direkte til politikerne. Politisk evne til å følge opp langsiktige planer er viktig for å få til gode prosesser hvor grunnlaget for en balansert utvikling kan legges. (Planansvarlig) Forklaring: Mangel på sammenheng mellom overordnet og detaljert planlegging «Transformasjon fra mindre tette omgivelsestyper..til andre og tettere omgivelsestyper krever tydelig langsiktig og strategisk arbeid på flere nivåer over tid. Dette er krevende. Om man ikke får til det, vil ofte fortettingen føre til tiltetting og nedbygging av kvaliteter ved den eksisterende omgivelsestypen (Planansvarlig)

28 Større evne og vilje til strategisk styring og forankring –Manglende sammenheng mlm overordnet og detaljert planlegging –Flere avklaringer mlm motstridende hensyn må tas på overordnet plannivå – vil gi større forutsigbarhet –Krever bevissthet og vilje hos politisk ledelse –Gjennomføringsmodellen krever samspill og følsomhet for markedslogikken (hos både planleggere og politikere) –Utbyggere fått økte frihetsgrader – bør de stilles mer til ansvar som planeiere? Mer deltakende planlegging –Inkludering av ressurskontrollerende aktører og innbyggere –Kanalisere inn lokal kunnskap for å øke problemløsningen –Større tillit og legitimitet til lokale planer og strategiske valg Samarbeid på tvers forvaltningsnivåer Oppsummert: hva må til?

29 Den primære planenhet: kommunen Hensiktsmessig enhet for bærekraftig utvikling? Nei By-omland og regioner må sees i sammenheng også planmessig –Interkommunale plansamarbeid –Pålagt plansamarbeid mellom Oslo – Akershus Er enhetene for planlegging hensiktsmessige for å oppnå bærekraftig byutvikling? «Spatial fit»

30 PBL 2008 gir sterkere styringsmuligheter gjennom regionale planer Prioriterte vekstområder Vekst bør gå foran vern av jordbruksområder og regional grønnstruktur i prioriterte vekstområder, mens vernet bør stå sterkere utenfor. Juridisk bindende planretningslinjer som kommunene må forholde seg til i sin planlegging

31 Takk for oppmerksomheten! gro.hanssen@nibr.no