Presentasjon lastes. Vennligst vent

Presentasjon lastes. Vennligst vent

Fagforbundet onsdag 6. januar 2016 Risikomomenter ved kommunereformen Tom Karp Professor i ledelse Høyskolen Kristiania og Handelshøgskolen ved Nord universitetet.

Liknende presentasjoner


Presentasjon om: "Fagforbundet onsdag 6. januar 2016 Risikomomenter ved kommunereformen Tom Karp Professor i ledelse Høyskolen Kristiania og Handelshøgskolen ved Nord universitetet."— Utskrift av presentasjonen:

1 Fagforbundet onsdag 6. januar 2016 Risikomomenter ved kommunereformen Tom Karp Professor i ledelse Høyskolen Kristiania og Handelshøgskolen ved Nord universitetet

2 Risikomomenter: 1.Reformen er for dårlig utredet og planlagt 2.Det er stor usikkerhet om reformen vil levere forventet verdi 3.Reformen er kompleks og vanskelig å gjennomføre

3 Sundvolden erklæringen: Regjeringen vil gjennomføre en kommunereform. Regjeringen vil foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til robuste kommuner. Mål for reformen: Kommunereformen skal sikre et sterkere lokaldemokrati.

4 ”Politik är att vilja” Olof Palme, 1964.

5 Endringspress: Næringsliv: –Økende endringspress, turbulens i markeder, konkurransepress, kortere livssyklus, økende kompleksitet Offentlig sektor: –New Public Management/Post New Public Management: strategisk ledelse, teamledelse, mål og resultatstyring, sentralisering –Kommuner: effektivisering, brukerorientering, reformer, sammenslåinger Individer –Selvrealisering, økt mulighetsrom, økt ansvar for egen utvikling, selvledelse

6 ”The management game” Mange ledere ser endring som en utviklingsmulighet og som karrieresprang Vekst belønnes (særlig i næringslivet) og ledere føler de stadig må lansere initiativ som fremmer utvikling Endring er en god mulighet til å skifte rundt på det ”internpolitiske spillet” og ses derfor på som et godt grep En overdreven tro på at bare vi endrer så blir alt så mye bedre Strukturelle endringer anses ofte som den enkleste veien til å vise ”handlekraft” (synlige grep = jeg gjør noe!)

7 Analysene: : Scheikomiteen : Byutvidelser : Tallaksenutvalget : Buvikutvalget. Inneklemte bykommuner : Christiansen-utvalget. Inndelingsprinsipper 1995: St.meld. Nr. 32: Kommune og fylkesinndelingen : Rattsø-utvalget. Kommunalt inntektssystem 2003: ØF-rapport 21/2003: Kriterier for kommuneinndeling : KS og KRD. Framtidens kommunestruktur 2014: Kommuneproposisjon 95S: Kommunereformen 2014: Ekspertutvalget. Delrapport og Sluttrapport.

8 Et eller annet sted på veien (Christiansen- utvalget?)… Kommunereform = kommunesammenslåinger = minimum / / innbyggere Middelet ser ut til å ha blitt målet….

9 ØF-rapport 21/2003: Om Christiansen-utvalget: på mange områder foreligger det ikke forskning som på en klar og entydig måte kan si noe om kommune- inndelingens betydning for måloppnåelsen… Det kan hevdes at Christiansen-utvalget (flertallet) var klart normative, og uten faglig/empirisk grunnlag i forholdet mellom sine overordnende mål og prinsipper, når de kom fram til at en av prinsippene var et folketall på minimum innbyggere.

10 Samlet kunne analysene i en større grad ha diskutert:  Finansieringsmodeller og nivå  Kompetanse og kompetanseløft  Kommunal oppgaveløsing og omfang  Storstilt digitalisering av kommunale tjenester  Andre strukturelle virkemidler: Interkommunale modeller, regionmodeller, nettverk, spesialiserte enheter som leverte tjenester til mange kommuner…

11 Risikomomenter: 1.Reformen er for dårlig utredet og planlagt 2.Det er stor usikkerhet om reformen vil levere forventet verdi 3.Reformen er kompleks og vanskelig å gjennomføre

12 Stordriftsfordeler Økonomisk effektivitet Robuste fagmiljøer Samfunnsutvikling Rammestyring Styrket lokaldemokrati Forventet verdi fra reformen

13 Stordriftsfordeler (1) Standard mikroøkonomisk teori antar at så lenge en organisasjon utnytter stordriftsfordeler og spesialiseringsgevinster så er den effektiv. Teorier på 1960/70-tallet foreskrev derfor ofte sammenslåinger for å ta ut effekten av dette. Men analyser av stordriftsfordeler konsentrerer seg om kostnader ved produksjon av tjenester, ikke kvaliteten som leveres (ØF: problem å skille kvalitet og effektivitet mht. ressursinnsats) Stordriftsfordeler ikke viktig i kommunesektoren, men i større grad knyttet til tjeneste-produksjonens omfang. Bestemmes ikke av kommunestørrelsen (Christiansen-utvalget) Ikke automatikk at sammenslåinger medfører de endringene som skal til for å realisere stordriftsfordeler (Ekspertutvalget) Stordriftsfordeler innen for administrasjon, helse og grunnskole er stort sett uttømt ved 5000 innbyggere (Ekspertutvalget).

14 Stordriftsfordeler (2) Pågående sentralisering av skoletilbud er i ferd med å ta ut stordriftsfordeler (Ekspertutvalget) Innbyggernes krav til nærhet til tjenestene tilsier at desentraliserte tilbud må opprettholdes (Ekspertutvalget). Sentralisering fører til økt reisetid til kommunesentra (ØF). Organisasjoner er full av insentivproblemer og interne interessekonflikter, og de har en tendens til å vokse i takt med størrelsen på organisasjonen. Nærhet og eierskap til beslutningene som tas skaper bedre insentiver og mer initiativ. Så hva med smådriftsfordelene? –Kort vei mellom ideer og beslutning, kunnskapsdeling, tillit, nettverk,…. (Telemarksforskning). – Nærhet, stabilitet, lokal kunnskap (Ekspertutvalget)

15

16 Økonomisk effektivitet Store kommuner har større egenfinansieringsevne og større finansiell bæreevne for kommunale tiltak (Christiansen-utvalget). Men egenfinansieringsevnen er i større grad en konsekvens av finansieringssystemet (ØF). Små kommuner er mer sårbare fordi de har mindre budsjetter å omdisponere innenfor (Ekspertutvalget) Ingen entydig sammenheng mellom kommunestørrelse og kommunens netto driftsresultat (Ekspertutvalget) Høyt kommunalt inntektsnivå ser ut til å føre til lavere effektivitet i tjenesteproduksjonen (Ekspertutvalget) Makroanalyser (med stor grad av usikkerhet) har vist at: –Halvering av antall kommuner ved at kommuner med færre enn innbyggere slår seg sammen: besparelse 2,4% av samlede utgifter = ca 8 mrd / år –Kommunestruktur = 90 regioner: besparelse på 3,6% = ca 12 mrd/år

17

18 Effektivitetsgevinster Da NPM-reformene ble innført på 1980/90-tallet var målet at offentlig sektor skulle levere bedre tjenester samtidig som kostnadene skulle bli mindre Forskerne (Hood/Dixon) som sto bak ideen har nå evaluert de siste 30 årene med NPM-reformer. Konklusjon: Etter tre tiår har kostnadene blitt høyere og klagene flere. Mens målet var mer effektivitet og høyere kvalitet, er resultatet det motsatte. Det er nå 30 prosent færre byråkrater i Storbritannia, men kostnadene har likevel økt med 40 prosent på grunn av bruk av konsulenter og outsourcing. Effektivitetsgevinster som oppstår ved outsourcing veier noe opp, men tall fra Danmark viser at i beste fall går vinningen opp i spinningen.

19 Robuste fagmiljøer Det er for små fagmiljøer og for lite tilgang til kompetanse innen barnevern, PPT, helse, legevakt, forvaltning og jus Ikke entydige anbefalinger at størrelsen på kommuner fører til mer robuste fagmiljøer. Kompetanseutfordringer kan like gjerne henge sammen med geografisk beliggenhet (ØF) Erfaringer tilsier minimum innbyggere for å få robuste fagmiljøer, men utvalget vurderer at det bør være (Ekspertutvalget) Organisering av spesialiserte tjenester påvirker også kapasitet og ”robusthet” Forskning på organisasjoner har f eks vist at: –Gruppestørrelse/typer: for store grupper fører til ”loffing” –Komplekse organisasjoner med mange lag/siloer, mye rapportering og stor avstand mellom ledere og ansatte –Tillit gror best under små og oversiktlige forhold

20 Samfunnsutvikling Sentralisering driver mye av samfunnsutviklingen Målet er ”funksjonelle” samfunnsutviklingsområder (Ekspertutvalget). Dagens kommunegrenser er ikke tilpasset kommunikasjons- og pendlingsmønster (ØF), og daglig reisetid/reisemåte bør vektlegges. Urealistisk at kommunegrenser skal følge bo- og arbeidsregioner (høringsuttalelser Christiansen-utvalget) fordi bo-, service- og arbeidsregioner er dynamiske…

21 Rammestyring Større kommuner har større administrativ kapasitet, dvs. større mulighet til reell styring og kontroll (Ekspertutvalget) Større kommuner vil redusere behovet for statlig detaljstyring (Ekspertutvalget) Flere oppgaver under lokalpolitisk kontroll vil styrke lokaldemokratiet (Ekspertutvalget) Det foreligger ingen undersøkelser som sier noe om forholdet mellom kommunestørrelse og kommunens påvirkningskraft på egen utvikling (ØF) Små kommuner har større omstillingsevne (ØF) Forskning på organisasjoner har vist at det generelt kan hevdes at i større organisasjoner er mer kompleksitet, flere lag, mer rapportering, mindre synlig ledelse, noe som ofte resulterer i dårligere produktivitet

22 Nye oppgaver fører nødvendigvis ikke til styrket lokaldemokrati Meld. St. 14 ( ): Nye oppgaver til større kommuner: Habiliterings- og rehabiliteringstjenestene, statlige oppgaver tilknyttet fosterhjem og barneverninstitusjoner, hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne, arbeidsmarkedstiltak i skjermet sektor og virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling. Kommuner med mer enn innbyggere kan også overta ansvaret for videregående opplæring og kollektivtransport. Ekspertutvalgets sluttrapport: Nye oppgaver er ingen forutsetning for et sterkt lokaldemokrati, men kan styrke lokaldemokratiet gjennom økt innflytelse over forhold av viktighet for innbyggerne.

23 Identitet ØF: det er ikke undersøkelser som sier noe om hva en sammenslåing vil bety for innbyggerens følelse av tilhørighet Ekspertutvalget: Innbyggernes identitet er sterkere knyttet til bydelen, byen eller bygda (identifiserer seg med sitt bosted). Det er generelt viet lite oppmerksomhet til ansattes identitetsfølelse i sammenslåtte kommunale organisasjoner. Forskning har vist hvordan identitet og sosial tilhørighet former måten vi samhandler på i en rekke situasjoner. Folk yter mer til fellesskapet og bidrar sterkere til kollektive goder hvis de føler tilhørighet.

24 Risikomomenter: 1.Reformen er for dårlig utredet og planlagt 2.Det er stor usikkerhet om reformen vil levere forventet verdi 3.Reformen er kompleks og vanskelig å gjennomføre

25 Status: 58 prosent av kommunepolitikere mener deres kommune bør slå seg sammen med en eller flere nabokommuner (Kommunal rapport). 50 prosent av innbyggerne (et utvalg på 1000) ønsker ikke en sammenslåing, 45 prosent er positive (Sentio/KRD). Motstanden mot sammenslåing er størst i kommuner med under 5000 innbyggere og minst i kommuner mellom og innbyggere. Det er nå ni kommuner som har vedtatt å slå seg sammen i kommunereformens første løp. I tillegg har Tjøme og Nøtterøy fått utsatt frist til 1. februar.

26 Hvilken effekt får pisk og gulrot? Engangsstøtte og driftsstøtte, samt dekning av ekstraordinære utgifter ved sammenslåing Kutt i basisbevilgninger kuttes: graderes etter avstanden innbyggere må reise for å nå 5000 mennesker

27 Retorikken: robuste kommuner, større enheter, stordriftsfordeler, robuste fagmiljøer, sterke lokaldemokratier, effektivitet i tjenesteproduksjonen, mindre statlig detaljstyring… Endringene som skal gjennomføres Menneskene som berøres

28 Erfaringer med sammenslåinger (empiri fra næringslivet): 50 – 80% av initiativ leverer ikke forventet verdi

29 Hvorfor leverer ikke endringsinitiativ forventet verdi? 1.Endringsprosessene er ustrukturerte, tilfeldige, ikke involverende nok, og det gis ikke tid, rom, budsjett og ressurser nok til å gå i dybden. 2.Mange initiativ møter også mye motstand i organisasjonen da menneskers sosiale strukturer, behov og identitet utfordres. 3.Likeledes er mange endringsinitiativ ene og alene ledelsesinitierte og drevet av personlige agendaer, og er således ofte unødvendige, enten i form eller innhold. 4.Det er komplekse strukturer og sammenhenger i spill: Med usikkerhet, mange lag og uventede ting som dukker opp, noe som gjør at slike initiativ får et moment i seg selv og tar egne retninger.

30

31

32 5 %: mål, strategier, planer 15 %: posisjon i markedet 80 %: gjennomføringsevne Kristin Skogen Lund: Suksess med ledelsesutøvelse er en funksjon av

33 Erfaringer fra offentlig sektor Forvaltningen: –NAV. Reformen virket mot sin hensikt. Per 2014 ingen resultater som viser at reformen har oppfylt målet om å få flere i jobb og færre på trygd (evalueringer fra Frisch-senteret og Rokkansenteret). –OUS. En av norgeshistoriens største omstillingsprosesser som involverte ansatte og enda flere pasienter. Riksrevisjonen med knusende rapport i 2012: omstillingen var for dårlig utredet og for dårlig gjennomført. Kommuner: –Har vært gjennomført 15 (hvor av 7 frivillige) kommunesammenslåinger fra 1988 til 2013 ( Re, Bodø/Skjerstad, Aure/Tustna, Vindafjord/Ølen, Kristiansund/Frei ) –Flere positive erfaringer og sammenslåingene kom i mål til fastsatt tid. Men: Behov for betydelige organisatoriske endringer i ettertid (Kommuneprop 2015) Flere oppgaver og organisatoriske utfordringer har blitt skjøvet over på ny kommune (Telemarksforskning) Danmark: –Administrative stordriftsfordeler: mindre enn forventet –Ikke noen effekt på innbyggerens politiske deltakelse/lokaldemokratiet

34 En særdeles krevende lederoppgave Gjennomføring av en kommunesammenslåing er en særdeles krevende oppgave (Asplan/Telemarksforskning). Vil det være lokalpolitisk vilje og evne til å ta de grepene som er nødvendig for å realisere planlagte innsparinger (ØF)? Måten en sammenslåing gjennomføres på har betydning for hvilke resultater man oppnår (Telemarksforskning): –Tidlig ansettelse av felles ledelse –Samordning av kommunale budsjetter –Involvering av ansatte og innbyggere –Raushet fra større kommuner Og sammenslåinger skal gjennomføres parallelt med normal drift av kommunen…

35 I tillegg må kommunale ledere som skal lede endring legge vekt på: Stabiltetsledelse Struktur og oppfølging Involvere ansatte og interessenter Intern kommunikasjon Være rollemodell Evne å lede i motstand

36 Kan fort bli ”hjemme-alene fest” for konsulentbransjen

37

38 Niccolo Machiavelli (fra Fyrsten): ”Det er ikke noe som er vanskeligere å ta ansvaret for eller mindre sjanse for å få suksess med enn det å lede endring. For den som vil endre vil alltid ha motstandere blant de som tjente på det bestående, og bare lunken støtte hos de som vil komme bedre ut gitt et nytt regime”.

39 Konklusjoner (1) 1.Reformen er for dårlig utredet og planlagt. –Det er ikke etablert et klart og tydelig endringsrasjonale (normative konklusjoner, sprikende data). –Det er betydelig usikkerhet om målene med reformen oppnås og om verdiene som antatt realiseres. 2.Det er stor usikkerhet om reformen vil levere forventet verdi –Fordelene ved stordrift, sentralisering og økonomisk effektivitet er overvurdert, identitetsproblematikk og lokal tilhørighet er lite tatt høyde for.

40 Konklusjoner (2) 3.Reformen er kompleks og vanskelig å gjennomføre –For mye er overlatt til den enkelte kommune, uten noe tydelig støtteapparat, noe som øker risikoen for ustrukturerte, ikke involverende og tilfeldige prosesser. –Mulig motstand i kommunale organisasjoner, samt hos innbyggere, kan gjøre gjennomføringen vanskelig, uforutsigbar og gi forsinkelser. –Det er for lite lokal kommunal kompetanse, kapasitet og ledelseserfaring til å takle krevende sammenslåingsprosesser. –Det gis lite tid til gjennomføring av sammenslåingsprosessene. –Kommunalt ansatte er generelt viet lite oppmerksomhet i beslutnings-grunnlaget. Støtte, kunnskapspåfyll og eventuelle tiltakspakker til ansatte som må omstilles er enten lite kommunisert eller ikke etablert. Risikoaspektene ved reformen er i det hele dårlig adressert og lite analysert

41 E: T: W: Relevante bøker:


Laste ned ppt "Fagforbundet onsdag 6. januar 2016 Risikomomenter ved kommunereformen Tom Karp Professor i ledelse Høyskolen Kristiania og Handelshøgskolen ved Nord universitetet."

Liknende presentasjoner


Annonser fra Google