En presentasjon fra NOVA Barnevernets mandat og terskler Elisabeth Backe-Hansen, NOVA «Velferds- «Kjerne- Barnevern?» barnevern?» «Velferds- «Kjerne- Barnevern?»

Presentasjon om: "En presentasjon fra NOVA Barnevernets mandat og terskler Elisabeth Backe-Hansen, NOVA «Velferds- «Kjerne- Barnevern?» barnevern?» «Velferds- «Kjerne- Barnevern?»"— Utskrift av presentasjonen:

1 En presentasjon fra NOVA Barnevernets mandat og terskler Elisabeth Backe-Hansen, NOVA «Velferds- «Kjerne- Barnevern?» barnevern?» «Velferds- «Kjerne- Barnevern?» barnevern?» PAGE 1

2 Innholdet i foredraget Tre premisser Lovgrunnlaget Statistikken Terskler for tiltak Barnevernet og andre hjelpetjenester Hva framover? PAGE 2

3 De nordiske velferdsstatene Alle de nordiske landene kjennetegnes av velutbygde, (nær) universelle og rettighetsbaserte velferdsstater, hvor mål om sosial likhet og utjevning har gått sammen med evne til økonomisk vekst og høyt nivå av velstand og materiell velferd. PAGE 3

4 Barnevernet som myndighetsutøver Barnevernet er den eneste offentlige tjenesten som har et samfunnsansvar for å gripe inn i forhold til barn, unge og deres familier, om nødvendig med tvang, gitt at det vilkårene i det enkelte landets lovgivning er oppfylt PAGE 4

5 Velferdsstaten og barnevernet De nordiske landenes velferdsordninger og barnevern har utviklet seg dels parallelt og dels i et dynamisk forhold til hverandre. Et aktuelt spørsmål i dag, er hvor omfattende oppgaver barnevernet skal ha i forhold til andre velferdstjenester PAGE 5 (Andre) velferds- tjenester Barne- vern?

6 Lovgrunnlaget PAGE 6

7 To viktige forutsetninger Forarbeidene til vår nåværende lov var tydelige på at -Terskelen for å motta hjelpetiltak skulle bli lavere -Det skulle skje en dreining mot relativt mer bruk av hjelpetiltak og mindre bruk av omsorgstiltak PAGE 7

8 § 1-1: Lovens formål Formålet med denne loven er - å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, - bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår PAGE 8

9 § 4-4: Hjelpetiltak Barneverntjenesten skal bidra til å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter ved råd, veiledning og hjelpetiltak. Hjelpetiltak skal ha som formål å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien (§4-4, 1. ledd). Barneverntjenesten skal, når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, sørge for å sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien (§ 4-4, 2. ledd). Når vilkårene i annet ledd er til stede, og dersom behovene ikke kan løses ved andre hjelpetiltak, kan barneverntjenesten også formidle plass i fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter for mindreårige. Hvis det må forutsettes at foreldrene i lengre tid ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg, bør det likevel vurderes om det med en gang skal vedtas at barneverntjenesten skal overta omsorgen for barnet etter § 4- 12 første ledd, framfor frivillig plassering etter denne paragraf (§ 4-4, 5. ledd). PAGE 9

10 § 4-12: Omsorgsvedtak Vedtak om å overta omsorgen for et barn kan treffes a) dersom det er alvorlige mangler ved den daglige omsorg som barnet får, eller alvorlige mangler i forhold til den personlige kontakt og trygghet som det trenger etter sin alder og utvikling, b) dersom foreldrene ikke sørger for at et sykt, funksjonshemmet eller spesielt hjelpetrengende barn får dekket sitt særlige behov for behandling og opplæring, c) dersom barnet blir mishandlet eller utsatt for andre alvorlige overgrep i hjemmet, eller d) dersom det er overveiende sannsynlig at barnets helse eller utvikling kan bli alvorlig skadd fordi foreldrene er ute av stand til å ta tilstrekkelig ansvar for barnet PAGE 10

11 Tosidighet i loven? PAGE 11 «Children in need» «Children at risk» «Velferdsbarnevernet»

12 Barns rettigheter FNs barnekonvensjon Ratifisert av Norge i 1991 Inkorporert i norsk menneske- rettighetslovgivning i 2003 De tre p’ene: Protection Participation Provision Den europeiske menneskerettighets- konvensjonen (EMK) PAGE 12

13 Statistikken PAGE 13

14 Har andelen barn og unge under omsorg gått ned?  Svaret ser ut til å være JA ut fra statistikken, men mest den første tiden etter at den nye loven kom.  I 1993 mottok 25 % av barna og ungdommene som var i systemet i løpet av året, omsorgstiltak. I 2003 var andelen 19 %, og i 2006 og utover har andelen variert mellom 17 og 18 %.  Barn og unge som er plassert utenfor hjemmet som hjelpetiltak, vil være kategorisert som mottakere av hjelpetiltak og ikke omsorgstiltak i denne oversikten. Dermed gir statistikken et skjevt bilde av antall plasseringer utenfor hjemmet PAGE 14

15 Utviklingen fra 2003 til 2014 (Kilde: SSB) PAGE 15

16 Målsettingen om lavere terskel er nådd Tre variable kan brukes til å analysere endringer i sammensetningen av barn og unge i barnevernet: antallet i løpet av året, antall ved årets slutt og antallet nye i løpet av året Det har skjedd en formidabel økning i antallet barn og unge i løpet av året som mottar tiltak fra barnevernet, med i alt 48 % de siste 12 årene. Tilsvarende økning per 31.12: 42 %. Økningen er langt større en økningen i barnetallet. Dette framgår også av at antall per 1 000 har økt fra 20 til ca. 25, det vil si med ca. 25 % Imidlertid har forholdet mellom antallet i løpet av året og antallet per 31.12 endret seg de siste årene, slik at det nå er relativt flere i løpet av året enn ved årets slutt enn det var tidligere (fra 30 % til 37, 41 og 43 %), her fra 2012 av. Dette tilsier større utskifting (eller raskere omløpstid) av barna og ungdommene Samtidig har ikke andelen nye barn utgjør av antallet i løpet av året endret seg, tvert i mot ligget ganske stabilt på 26-27 %, men økningen i antall er 51 %, fra 9440 til 14 220. PAGE 16

17 Bevegelser inn i barnevernet (Kilde: SSB, tall for 2014) 52 996 : Antall meldinger i alt i løpet av 2014 79,8 % (41 967): Antall påbegynte undersøkelser 41 016: Antall avsluttede undersøkelser 42,2 % (17 310): Andel avsluttede undersøkelser som endte med vedtak 32,7 % : Andel meldinger som endte med vedtak PAGE 17

18 Høyere andel undersøkes når saken er voldsrelatert - Statistikkens kategorier for voldsrelaterte meldinger Høy grad av konflikt hjemme Vold i hjemmet – barnet vitne til vold i nære relasjoner Barnet utsatt for vanskjøtsel Barnet utsatt for fysisk mishandling Barnet utsatt for psykisk mishandling Barnet utsatt for seksuelle overgrep I 2014 gjaldt i alt 42,2 % (22 364) av meldingene en av disse seks kategoriene Andelen meldinger som ble undersøkt, var 5-15 % høyere enn snittet på ca. 80 % To av tre voldsrelaterte meldinger gjaldt imidlertid høykonflikt og vold i hjemmet PAGE 18

19 - Men lavere andeler ender med vedtak Kategori Andel vedtak etter under- søkelse Høy grad av konflikt hjemme 44,8 % Vold i hjemmet – barnet vitne til vold i nære relasjoner 24,4 % Barnet utsatt for vanskjøtsel 10,9% Barnet utsatt for fysisk mishandling 17,6 % Barnet utsatt for psykisk mishandling 25% Barnet utsatt for seksuelle overgrep 13% Fire av fem saker der vedtak ble fattet, gjaldt dessuten de øverste kategoriene og ikke det barna var direkte utsatt for PAGE 19

20 Ubalanse i inngangen til barnevernet Antallet påbegynte undersøkelser økte med 96 % fra 2003 til 2014 – det vil si høyere meldingsaktivitet fra både private og offentlige, og i snitt ble det avsluttet 55 undersøkelser per dag i 2003 mot 112 per dag i 2014 I 2014 var antallet meldinger nesten like stort som antallet barn 0-22 år som mottok barnevernstiltak. Jo flere undersøkelser som avsluttes, jo færre undersøkelser ender med forslag til vedtak – det har vært en reduksjon fra vel 50 % til nå vel 40 % Aktivitetsøkningen er dermed vesentlig større enn det økningen i antall barn og unge skulle tilsi PAGE 20

21 Omfatter økningen flere «enklere» saker? 20072009201220132014 % i løpet av året 3,313,317,615,315,4 % av nye 7,322,928,523,824,6 Vi vet fortsatt alt for lite om innholdet i «råd og veiledning», og i hvor stor grad og på hvilke måter tiltaket kombineres med andre tiltak. Vi kan for øvrig anta at nedgangen i 2013 og 2014 i hvert fall i stor grad skyldes at det ble flere kategorier å velge mellom PAGE 21

22 Er det noen politikk på omfanget av barnevernet?  Mitt svar er NEI. En målsetting om lavere terskel har ikke blitt fulgt opp av diskusjoner om hvor stor andel av barnebefolkningen man antar vil ha behov for tiltak, og på hvilke premisser. Denne typen prognoser utvikles i andre sektor.  Som vi så over, har antall barn 0- 22 med tiltak per 1 000 økt fra 20 til vel 25 i perioden 2003-2014.  Hvorfor akkurat denne fordelingen? PAGE 22

23 Oppsummering så langt Det har skjedd en kraftig ekspansjon i barnevernets virksomhet, flere barn og unge mottar tiltak, men samtidig er det en forskyvning over mot «lettere» innsatser, og en økende andel undersøkelser fører ikke til tiltak. Dette reiser fire spørsmål: 1)Skal barnevernet «vokse inn i himmelen»? 2)Har det skjedd en for stor forskyvning mot «children in need» og/eller social investment» på bekostning av «children at risk»? 3)Binder den økende mengden meldinger og undersøkelser opp kapasitet som burde konsentreres om de tyngste sakene? 4)Er svaret en stadig økning av barnevernets kapasitet, og i tilfelle hvor langt? PAGE 23

24 Terskler for tiltak PAGE 24

25 Terskler i barnevernet «Terskler i barnevernet kan forenklet sies å handle om å forstå transformeringsprosesser der problemer i barns oppvekstmiljø gjøres eller ikke gjøres til en sak for barnevernet, og der sakene igjen får sin egen dynamikk innenfor barnevernssystemet» (Ellingsen et al 2015:13). Samarbeid med andre tjenester kan øke treffsikkerheten? 1)Føre til flere og bedre dokumenterte meldinger, som igjen får økt sjanse til å lede saken videre 2)Samarbeidet barnevernet har med andre kommunale tjenester og forebyggende aktører kan «avlaste» barneverntjenesten med problematikk som ikke er barnevern i streng forstand PAGE 25

26 Bufdirs visjon og loven «Bufdir skal, i tråd med menneskerettighetene, styrke enkeltmenneskets muligheter til mestring og utvikling gjennom å fremme en trygg barndom, gode oppvekstvilkår, likestilling og ikke- diskriminering» Kan tosidigheten i loven, kombinert med denne visjonene, bidra til å trekke barnevernet mer i retning av å være en velferdstjeneste? PAGE 26

27 Et skifte i synet på barnevernets ansvarsområde? Det kan sies at barnevernet har ansvaret for å gripe inn når barn og unge tilbys omsorgssituasjoner som er utenfor rammene for normal variasjon, eller når unges atferdsvansker blir for store. Dette tilsier et barnevern som er fokusert på relativt få barn og unge, og ikke ser mer vanlig variasjon i omsorgsbetingelser som del av sitt ansvarsområde MEN – er vi nå mer på vei mot at Barnevernet har ansvaret for å gripe inn når barn og unge tilbys omsorgssituasjoner som er dårligere enn et slags gjennomsnitt. Dette tilsier mer flytende grenser mellom barnevernet og andre tjenester for barn og unge, og at langt flere barn og unge vil kunne defineres som en del av barnevernets ansvarsområde? BETYR DET I SÅ FALL AT barnevernet er i ferd med å bli en velferdstjeneste for de mange på bekostning av å være en mer spesialisert tjeneste for de få? PAGE 27

28 Barnevernet prioriterer i større grad …saker der det er alvorlig bekymring for barn og unge …iverksetting av mer omfattende hjelpetiltak …saker der plassering utenfor hjemmet er en reell mulighet Barnevernet prioriterer i større grad …barn og unges oppvekstvilkår mer generelt …å iverksette generelt forebyggende tiltak …å nå mange barn og unge, uten veldig alvorlige problemer …å tilby lavterskeltiltak Barnevernets rolle(r) i arbeidet for gode oppvekstvilkår for barn og unge Et «velferds»barnevern Et «risiko»barnevern PAGE 28

29 Implikasjoner  En dreining mot et «velferds»barnevern innebærer at barnevernet blir en mer integrert del av det generelle velferdstilbudet.  Skillelinjene mellom barnevernet og andre tjenester blir mer utydelige  Barnevernet påtar seg ansvaret for flere problemområder  En dreining mot et «risiko»barnevern innebærer at barnevernet i større grad prioriterer saker som følger av barnevernets kjerneoppgaver  Skillelinjene mellom barnevernet og andre tjenester blir tydeligere  Barnevernet ønsker å overlate flere «lettere» problemområder til andre PAGE 29

30 Barnevernet og andre hjelpetjenester PAGE 30

31 Sektorprinsippets betydning «Forvaltningen er grunnleggende organisert med sterke sektordepartementer og forvaltningen fremstår som oppsplittet. Flere faglige, uavhengige organer som er skjermet fra politisk instruksjon, kan også bidra til å svekke mulighetene for samordning» (Difi, 2014:2) «…et hvert departement og hver etat konsentrerer sine ressurser om egne ansvarsområder og kjerneoppgaver. Det skaper risiko fora t kompetanse og innsats på områder i grenseland mellom sektorer og områder blir nedprioritert, og at måloppnåelse på disse områdene blir svekket» (Riksrevisjonen, 2013) PAGE 31

32 Sektorprinsippet i praksis (hentet fra Difi 2014:9) PAGE 32

33 Sektorprinsippets utilstrekkelighet  Problemer som går på tvers av administrative inndelinger, kan utvikle seg til såkalte «wicked problems». Sentrale kjennetegn ved slike problemer er at de involverer flere sektorer, samtidig som det er vanskelig å dele dem opp i avgrensede ansvarsområder.  Omorganisering gir ikke noen løsning på denne typen problemer, de framtrer bare på nye måter.  Det er dessuten forskjell på insentivene til å gjøre noe med problemene, avhengig av hva slags krav hver enkelt sektor må forholde seg til når det gjelder resultatstyring. De ulike aktørene sitter dessuten også med ulike virkemidler. PAGE 33

34 Behov for horisontal samordning «Gjenstridige problemer (wicked problems) krever et nivå av samordning som tradisjonelle byråkratier ikke har. De utfordrer offentlig sektor fordi de ikke kan løses innenfor de originale sektorene som alle velferdsstater er organisert etter. Vi har i dag en vertikal tradisjon som krever horisontal handling, og det innebærer blant annet uenighet om kunnskap, problemløsningsteknikker og metoder» (Fimreite et al, 2014) «….studien avdekket en ny og ‘hybrid’ profesjonell som har personlig erfaring og kunnskap om andre tjenester. Det viktige er at kunnskapen inkluderer andre tjenesters kulturer, strukturer, diskurser og prioriteringer. Det kan se ut som om denne forståelsen er en helt nødvendig betingelse for vellykket tverrfaglig og tverretatlig samarbeid» (Atkinson et al, 2005). PAGE 34

35 Godt samarbeid? «Trygg oppvekst – helhetlig organisering av tjenester for barn og unge» (Kaurstad et al, 2015) Formålet med prosjektet var å undersøke hva som er typiske for kommuner som gir gode og effektive tjenester til utsatte barn og unge Noen viktige resultater: En robust samhandlingskultur i kommunen og felles verdier blant ledelse og ansatte er avgjørende Grunnlaget etableres i kommunens toppledelse Kulturen og ledelsens krav og forventninger virker å være viktigere for god samhandling enn bestemte organisatoriske løsninger Kunnskapsbasert tjenesteutvikling er av stor betydning, sammen med innovasjonsbasert nytenkning PAGE 35

36 Hva framover? PAGE 36

37 Hva ønsker vi for barnevernet? PAGE 37 (Andre) velferds- tjenester Barne- vern? Barnevern?

38 En nødvendig avklaring…. Den største utfordringen for barnevernet framover er kanskje de endringene vi har sett de siste to-tre tiårene i omfang og innretting. Disse burde tvinge fram en diskusjon av rollen andre tjenester skal spille i forhold til utsatte barn og unge, og hva slags roller tjenestene felles skal spille i en sosial investeringspolitikk – noe som igjen får direkte betydning for beslutningene barnevernsarbeidere må ta i møte med hvert enkelt barn og familie PAGE 38

39 En presentasjon fra NOVA Takk for oppmerksomheten! PAGE 39